開放政府數據生命周期視角的我國政府數據資源管理政策文本內容分析*
——國家各部門的政策實踐

黃如花 溫芳芳

（1.武漢大學信息資源研究中心 武漢 430072；2.武漢大學信息管理學院 武漢 430072）

1 引言

在大數據背景下，政府數據作為國家重要的戰略資產，應該與公眾共享，推動政府問責、提高服務效率和刺激經濟增長。全球范圍內，越來越多的國家參與到開放數據運動中來，試圖利用開放數據的契機改善政府治理、推動政治民主和推動社會發展。繼美國連續發布一系列開放政府數據政策，英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家也相繼發布了開放政府數據政策。聯合國、世界銀行、歐盟等國際組織也制定了相關政策或指南力促各國開放政府數據的發展。

根據《開放數據晴雨表全球報告》（第3版），我國的開放政府數據在全球和亞洲范圍內排名均不樂觀，在政府政策、政府行動、公民社會以及私營部門4個評估指標中，政府政策得分最低。雖然中央某些部門以及地方政府制定了數據發布、共享或管理政策，但直到《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（國發[2015]50號，以下簡稱《綱要》）的出臺，政府數據開放共享的頂層設計才被正式提上日程。《綱要》指出，“積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理”[1]，探索國家大數據戰略下的政府數據管理問題尤為迫切。

目前，國外研究主要是對數據發布原則、開放政府數據政策的制定和實施、開放數據的政策框架等方面的研究。國內的研究總體來說對政策制定和實施的推介性研究較多。對于我國政府數據開放共享政策，主要是對我國政策研究方向的研判[2]、開放政府數據的政策環境分析[3-4]、開放數據的頂層設計[5]以及數據安全政策[6]的研究。但這些研究都沒有從開放政府數據生命周期的視角探討數據資源管理問題。筆者初步調研發現，我國各部門的數據發布、數據共享或管理政策起步較早，積累了一定的經驗。為此，文章力圖從生命周期的視角對國家各部門的數據開放共享政策進行系統性的分析研究，通過增強政策分析的細粒度，為我國政府數據開放共享的頂層設計提供切實參考。

2 數據來源與研究方法

在文章中，政策文本被定義為國家公共行政管理部門發布的涉及政府數據開放或共享的戰略、規劃以及其他規范性文件。鑒于研究服務于國家大數據戰略，團隊主要著眼于國家層面的政策文本分析，具體包括國務院各部委發布的規劃、綱要、命令、辦法和意見等。

2.1 數據來源

為了最大限度獲得相關的政策文件，筆者采用多種方式收集數據。首先，在國務院各部門的政府門戶網站查找相關文件；其次，選擇“北大法寶”“北大法意網”等政策法規數據庫進行檢索，利用檢索詞“數據”與“開放”“發布”“保存”“利用”“管理”進行組配檢索。另外，利用搜索引擎，使用檢索詞“政府數據”與“開放”“保存”“利用”“管理”“戰略”“規劃”“辦法”等進行檢索。數據收集由3人獨立進行，團隊經過進一步討論和比對整合，以確保數據的完整性。為使樣本更具有針對性，筆者在完整性基礎上縮小了樣本范圍，將政策規定寬泛、不具體的樣本進行二次過濾，最終確定86個政策文本作為本研究分析的樣本（樣本截至2017年5月26日）。

2.2 研究方法與過程

內容分析法用于對文本資料進行分類，并將其降低到更易管理的數據位[7]。本研究在具體分析時采用主題內容分析（Thematic Content Analysis）對我國政府數據開放共享政策文本進行闡釋主義的主題內容分析和歸納，力圖在宏觀上揭示政策的內容框架。

本研究用Nvivo10定性分析軟件進行編碼，研究利用SPSS進行描述性統計分析、計算頻次及百分比。研究以“開放政府數據生命周期”模型[8]為參考依據，通過反復閱讀樣本，筆者制定了初步的編碼框架和編碼表，形成樣本單位的分類系統。在此基礎上進行操作性定義，并制定了編碼協議。通過對編碼員進行培訓，確保編碼員的內在一致性。將政策文本嚴格按照編碼框架逐一賦予編碼，在文本中將發現的新數據分配新的編碼。在編碼過程中，由2位獨立的編碼員進行編碼，第3位編碼員負責審核，若編碼不一致再討論。Cohen’s Kappa系數是對編碼員在定性分類項目的吻合性進行的度量，即用于測度編碼員的內在一致性。學界雖沒有就該系數確定統一的標準，但通常認為Kappa系數達到0.8以上是可靠的。因此，在編碼初期，研究抽取25%的樣本進行預編碼，確保編碼員之間的交互信度Kappa系數在可接受的范圍內。以此為基礎，研究進入正式的編碼程序，最后形成六大類，使我國政府數據開放共享政策呈現出新的內容框架。

3 研究結果

通過主題內容分析，基于數據生命周期的數據管理由六個階段組成：數據創建與匯交、數據組織與描述、數據歸檔與保存、數據發布與傳播、數據獲取與利用以及數據監管。如圖1所示，在86份政策中，44.2%涉及數據發布與傳播；數據創建與匯交、數據獲取與利用所占比例相差甚微，數據組織與描述、數據歸檔與保存以及數據監管所占比例最小，均為11.6%。

圖1 國務院各部委政策在各主題的分布

3.1 政府數據創建與匯交

政府數據的創建與匯集同屬數據采集，是數據開放共享的前提。涉及該主題的政策有28份，占總樣本的32.6%。其中，對該主題做出具體規定者26份，主要出自中國地震局、國家海洋局、國土資源部等部門。

3.1.1 政府數據創建

數據創建即數據生產，是政府數據開放共享的邏輯起點。僅國土資源部和中國地震局對開放共享中的數據生產有專門的規定，涉及政策3份。中國地震局對數據創建的關注更早、內容也更系統。其《首都圈地區地震數據產出與服務管理辦法》（2005年）[9]和《地震科學數據共享管理辦法》（2005年）[10]涉及到數據生產統籌規劃、生產的數據內容、數據生產方法和產出時間，并明確數據產品質量的責任者。兩份文件均將生產的數據作了具體分類，在原始數據和二次數據產品二級類目下，詳細列舉了三級類目，規范了地震數據產出的內容。對首都圈的數據生產則按行政區劃統籌規劃，提出具體要求。

國土資源部相關的政策雖然稍晚于中國地震局，但對數據質量的重視程度顯得更高。除了明確數據生產者的質量責任歸屬，《國土資源數據管理暫行辦法》（2010年）[11]還要求建立數據更新機制，建立數據質量監督和技術保障制度。

3.1.2 政府數據匯交

國家各政府部門除自身創建的數據外，還有來自地方政府機構、企業和事業單位等上報或匯交的數據。涉及數據匯集的政策占24.4%，主要由國家海洋局、中國地震局和國土資源部制定。政策內容歸納為以下5方面。

（1）數據匯交的責任者。政府數據匯交主要有兩種模式：一是按行政區劃逐級匯交，海洋赤潮信息和地質環境信息的匯交采取此方式。如《海洋赤潮信息管理暫行規定》（2002年）[12]要求，省市海洋局獲取的赤潮信息向所在海區分局匯交，海區分局獲取及匯集的赤潮信息向預報中心、監測中心、信息中心匯交，局屬其他有關單位獲取的赤潮信息應及時向預報中心、監測中心和信息中心匯交 ；二是由項目承擔者負責。即某些科技數據由科技項目負責人匯交。《地震科學數據共享管理辦法》規定[10]，地震科技項目負責人是數據匯交的責任人；科技項目承擔單位為數據匯交責任單位，敦促匯交責任人及時匯交科學數據。

（2）數據匯交內容。在政策樣本中，僅中國地震局、國土資源部的2份政策明確規定了政府數據匯交的具體內容。《地震科學數據共享管理辦法》要求匯交原始數據和由這些數據加工處理而形成的各類數據產品；《國土資源數據管理暫行辦法》將數據匯交范圍作為政策的附件，要求匯交土地調查評價等10類數據；工商總局《關于做好商標注冊信息歸集公示工作的通知》（2016年）確定了商標注冊信息匯總公示的數據規范。

（3）數據匯交方式。一種是傳統的電子表格和介質拷貝報送數據。如以涵蓋數據字段的標準 Excel表格報送；另一種是在線匯交。這種方式成為目前數據匯交的主流。如工業和信息化部《信息化發展規劃》（2013年）[13]指出，將著手建設網絡直報統計數據系統，實行信息資源聯網直報。《關于加強地質資料管理的通知》（2017年）[14]也指出，將積極探索實體數據在線匯交。

（4）數據報送時間。報送時間以定期報送為主、隨時報送為輔。按月報送的居多，如《海洋赤潮信息管理暫行規定》要求海區赤潮發生情況于每月月初報送。海洋赤潮監測信息要求及早匯交，對不同赤潮監測信息匯交有按小時匯交的規定。另一種定期報送是按項目、成果數據驗收或成果公布的時間為準，在規定期限內報送。如《國土資源數據管理暫行辦法》規定，定期更新的數據在項目、成果數據驗收或成果公布之日起30日內完成。該政策還對數據匯交時間規定了免責條款，即因不可抗力未按時匯交的，可申請延期匯交。

（5）數據質量控制。匯集數據的質量控制是在匯交前、匯交中和匯交后三個階段實現的。匯交前，由數據生產者對信息的真實性、準確性、及時性負責；在匯交過程中，由數據生產者和匯交責任部門共同保證數據質量。例如，《國土資源數據管理暫行辦法》要求數據匯交需經過驗收或得到數據主管部門確認，在數據匯交中弄虛作假的要追責；匯交后，數據質量通過生產者的數據更新和有關部門的考核監督加以保障。如國土資源部《關于進一步加強信息化工作統籌的若干意見》（2015年）[15]明確提出，要加強數據更新與國土資源業務工作的聯動，確保數據實時更新，對未及時更新的追究責任。匯交監督既是保證有關部門落實政策的方式，也是保證數據匯交質量的途徑。國土資源部也對各單位基礎數據匯交和更新情況進行檢查并予以通報。

3.2 政府數據組織與描述

涉及該主題的政策有10份，占總樣本的11.6%。政策主要由中國地震局和交通運輸部等制定，具體內容包括以下4個方面。

（1）政府數據分級分類。部分政府數據涉及國家安全、經濟安全、商業秘密和個人隱私，因此需要根據涉密等級對數據分級分類管理。《地震科學數據共享管理辦法》將共享的科學數據分為四級，即可向社會公開發布的數據為一級、可向國內國外用戶提供的數據為二級、可以向國內用戶提供的為三級、四級數據只允許向特定范圍的用戶提供。

（2）政府數據描述。為實現數據交換與共享，必須統一數據描述標準。目前，財政部、國家安全監管總局等政府部門已經就本部門的元數據、基礎業務數據描述出臺了標準規范。財政部《財政業務基礎數據規范及維護與管理辦法》（2008年）[16]從數據元的屬性、標識符、中英文名稱、同義名稱、數據類型、表示格式等方面規范了財政業務基礎數據元的描述方法及規則。隨著國家大數據戰略的實施，國家稅務總局、交通運輸部等部門也將數據標準的制訂和修訂列入工作計劃。如交通運輸部《關于推進交通運輸行業數據資源開放共享的實施意見》（2016年）[17]指出，將加快信息資源核心元數據、信息資源標識符編碼規則等基礎性數據標準的制訂和修訂。

（3）政府數據資源目錄。目錄清單式的數據管理是政府數據開放共享有序開展的必然要求，貫穿數據歸集、存儲、開放、共享和獲取利用的整個環節。在政策文本中“建立政府數據資源目錄體系”“發布信息歸集目錄”“形成數據資源開放清單”“建立數據資源目錄服務系統”等話語并不鮮見。為規范部門內部數據目錄建設，交通運輸部、林業部、中國保監會等部門分別制定了《公路水路信息資源目錄體系框架》（2006年）、《保險基礎數據元目錄（JR/T0033－2015）》等標準規范。為實現數據目錄資源進一步共享，個別部門也認識到建設目錄體系管理系統的必要性。環保部[18]在大數據實施方案中要求“利用信息資源目錄體系管理系統，實現系統內數據資源整合集中”。交通運輸部也[17]提出，制定行業數據資源目錄服務系統建設指南，推動行業數據資源目錄服務體系建設，實現基于目錄的數據資產管理。

（4）數據整理與整合集成。數據整理是進行數據整合、實現數據共享的基礎。數據整合“遵循‘物理分散、邏輯集中’原則，將分散的海量數據匯聚整合為邏輯集中的數據資源體系”[19]。政策提出了數據整合的領域、整合數據的類型，各級信息系統之間的銜接與整合，以及專業數據庫的集成和整合，目標是實現各級政府數據集成，甚至形成政府信息與社會信息融合的大數據資源。勞動與社會保障部《關于做好勞動保障數據中心建設有關問題的通知》（2005年）[20]指出，建設數據中心的基本任務是集中各項業務的各類資源數據庫，形成數據平臺。由各相關業務管理部門、經辦機構和信息機構協調配合對數據中心的數據進行整理和整合。該政策明確了數據整理的內涵和外延，并細化了其流程；把數據整合具體為本級數據中心對多業務管理系統的共享整合、各級數據中心之間的集中整合以及同外系統間的對接整合。

3.3 政府數據歸檔及保存

政府數據為國家各級政府部門提供事實依據和決策支持，是國家的重要情報資源。因此必須加強政府數據的歸檔和保存。本主題涉及到8個部門的10份政策文本，占總樣本的11.6%。其中，國土資源部、科學技術部、衛生部、地震局和國家稅務總局的文件內容更為具體。

（1）數據保存的責任者。如中國地震局對首都圈地震數據的保存，按誰生產誰保存的原則，對原始數據和二次數據妥善保管，并由首都圈地震臺網中心歸口存儲。

（2）數據保存的范圍和形式。中國氣象局《全國智慧農業氣象服務平臺數據存儲規范（試行）》（2016年）[21]規定了存儲數據的范圍以及基于站點的資料存儲和基于格點的數據存儲形式。商務部商貿流通統計數據的保存采取紙介質和磁介質兩種形式。

（3）數據保存期限。衛生部《國家衛生統計信息網絡直報管理規范（試行）》（2007年）要求各級衛生行政部門將統計數據納入檔案管理，“部、省級數據中心的數據要求長期保存，縣（區、市）衛生局對基層單位上報的電子或紙質數據保存3年”[22]。2011年又將衛生監督信息報告的資料納入檔案管理，由衛生監管機構對數據實施永久保存。

（4）政府數據維護。中國地震局對屬于保密性的數據，規定按密級采取特殊的保管措施。國土資源部規定，“未經規定程序批準，任何單位、個人不得擅自復制、更改和刪除數據”[11]。國家稅務總局特別重視稅收征管業務數據維護工作，《關于加強稅收征管業務數據管理的通知》就要求“定期對錯誤數據和垃圾數據組織清理，杜絕問題數據的積累”，“對應用系統中存儲時間長、使用頻度低的歷史數據，可按有關規定予以結轉、存儲，長期妥善保管”[23]。

（5）數據安全。提高數據存儲的集中度是確保數據安全的重要途徑。《國土資源數據管理暫行辦法》要求保管單位配備數據存儲、管理和安全等軟硬件設施，構建統一的數據管理系統。同時，還要求保管單位制定數據備份方案，對重要數據實行異地備份。針對重大突發事件的特殊需求，要求建立數據加工、處理的技術儲備與保障，為應急工作提供數據和技術支持。

3.4 政府數據發布與傳播

本主題涉及的政策有38份，占總樣本的44.2%。國土資源部、國家海洋局、中國地震局以及國家測繪局的數據發布政策更有代表性。

3.4.1 政府數據發布

政府數據發布政策的內容主要涉及以下5個方面，其中數據發布的內容是主體。

（1）數據發布的制度規范。國務院在云計算、“互聯網+”和大數據發展相關的政策中要求建立制度規范，如制定政府數據開放管理辦法、數據發布計劃以及數據開放標準。農業部、國土資源部和交通運輸部的政策具有延伸性，在其大數據政策中將這些內容進一步延伸，如《關于印發促進國土資源大數據應用發展實施意見》（2016年）提出健全開放前保密審查機制。國家稅務總局是具體數據發布業務規則制定的先行者，政策內容較為詳盡。在《關于加強稅收征管業務數據管理的通知》（2006年）[23]中，要求建立信息發布機制，明確數據發布歸口責任、發布主體、發布的內容、發布形式和時間，實施發布前數據的審核和管理，保證信息發布的權威性、時限性和準確性。

（2）數據發布的責任者。政府數據發布以明確的責任主體為前提。通常情況下，各政府部門及其下級單位負責其業務范圍內的數據發布，如商務部全國性商貿數據發布由國家部門負責，各省市數據由省級商務主管部門把關[24]。對于特殊信息，則因數據的重要程度和社會對數據需求的急切程度而異。如《重要地理信息數據審核公布管理規定》（2003年）指出，“重要地理信息數據由國務院或者國務院授權的部門公布”[25]。

（3）數據發布內容。政府部門大多都認識到建立政府數據開放目錄的重要性，對發布的數據內容進行目錄控制。關于發布數據的內容，國家海洋局[12]就海洋赤潮信息的發布列出了監測監視、預測預報和災害評估信息的具體類目。其他政策都在國家大數據戰略之后發布，大體上是國務院指明方向，各政府部門就發布的內容進一步細化。環境保護部《生態環境大數據建設總體方案》（2016年）將優先開放的數據內容具體為生態環境質量監測數據、污染物排放數據等六類。

（4）數據發布前的審核。數據發布前的審核總體來說按信息來源實行分級審核。《國土資源部門戶網站管理辦法》（2014年）[26]規定，部網站發布的信息誰提供誰負責，按照信息的來源實行分類分級審查審批。海洋赤潮信息向社會發布須經國家海洋局、分局或省市海洋局的許可。對于重要數據的發布，國土資源部規定了嚴格的審核把關措施。《重要地理信息數據審核公布管理規定》（2003年）[25]確定了重要地理信息數據審核的內容，即從數據發布的必要性、提交資料的真實性和完整性、數據的可靠性與科學性、是否影響國家安全等方面審核。審核既是對數據發布行為的授權，同時也是數據安全保障的有效措施。該政策還規定，未經批準擅自發布數據的，輕者予以批評警告，重者追究刑事責任。

（5）數據發布的形式。政府數據通過政府門戶網站、新聞發布會、公報、公告和令等形式發布。如國家統計局季末所在月份的月度統計數據和季度國內生產總值初步核算數以新聞發布會形式發布；應對氣候變化統計信息以公報的形式發布；審核公布的重要地理信息數據以公告形式公布；由國務院授權國家測繪局發布的重要地理信息數據，由國家測繪局以令的形式發布。

3.4.2 政府數據傳播

根據現有的政策文本，政府數據傳播會經過嚴格的審查。如商務部對商貿流通統計數據的傳播，明確規定“在本單位內批量拷貝、傳遞數據信息的，須經單位分管領導批準；對外拷貝、傳輸有關數據的，須經部省兩級主管部門同意”[24]。隨著新媒體的興起，政府部門開始利用微博、微信、政務客戶端等新平臺，擴大信息傳播。

3.5 政府數據獲取與利用

本主題涉及27份政策，占總樣本的31.4%。政策主要由國家發展改革委、國土資源部、國家衛生和計劃生育委員會發布。該主題主要涉及4個方面。

（1）用戶獲取。用戶獲取是數據利用的前提。政府應為用戶獲取提供便利，并將數據獲取限制在可控范圍內。政府為方便用戶獲取，首先是加強政府門戶網站的數據資源組織。如“加強共享數據的組織管理”[15]。其次，為用戶提供專業的數據利用服務。如為用戶提供數據瀏覽、查詢、下載和復制服務、數據調用、分析服務以及數據定制服務[11]。再者，將用戶獲取限制在可控范圍內。數據的開放是有條件的，政府部門必須實施數據分級分類獲取，實施可信身份驗證認證及授權控制。這樣，“用戶根據共享權限使用相應級別的數據，經批準也可以使用其他級別的數據”[10]。《地震科學數據共享管理辦法》將數據分級，用戶使用一級數據，可在網站瀏覽、查詢和下載；使用二級和三級數據需要在網站上完成相應的注冊程序后獲得，必要時也可通過簽訂合同的方式獲得；使用四級數據，應向地震科學數據共享服務機構提出申請，并經審核后方可獲取所需數據。國土資源部[11]依申請公開的數據要求用戶向數據主管部門申請，需要利用涉密數據的，應出具正式介紹信。

（2）數據利用責任和義務。用戶對獲取的數據享有有限的利用權利，并要履行相應的義務。中國地震局[10]也規定“用戶對獲得的地震科學數據只享有有限的、不排它的使用權”，“除了一級數據或另有合同規定的以外，用戶不得直接或者變相轉讓獲得的數據，也不得用于營利性活動”。用戶承擔的義務包括：“應在所發布的成果中注明數據資料來源；應接受并積極配合數據共享服務機構開展的用戶需求調查和數據資源調查；反饋數據使用情況、產生的效益、意見和建議”。同時，地震局對用戶的數據濫用等行為進行懲戒，如用戶違反有關規定，輕者責令改正并沒收違法所得，重者追究刑事責任。

（3）數據開發、分析和應用。政策意在建立數據開發利用的市場化機制，采用政府購買服務、政企合作等方式引導社會資本進入大數據領域，規范和引導社會力量開展數據增值開發，促進數據開發服務產業鏈的逐步形成。交通運輸部[17]、國土資源部[19]、農業部[27]的大數據政策均提出，將引導各類市場主體、行業組織等社會力量開展政府數據的增值開發利用。

政策在構建大數據分析模型、加強政府數據的關聯分析、強化數據綜合分析挖掘和實時可視化表達等方面著墨較多，但總體來說較為簡略。農業部的《關于推進農業農村大數據發展的實施意見》（2015年）和《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》（2016年）則較詳細。這兩份政策都將建成全球農業數據調查分析系統列入規劃，在政策中提出建立專業的數據分析制度，加強全球農業數據分析研究應用，完善農業數據分析預警指標體系，并研發全球農業數據分析預警模型系統。為推動大數據分析，國家發展改革委《關于請組織申報大數據領域創新能力建設專項的通知》（2016年）[28]要求建立數據分析研究的長效工作機制，并為數據分析提供項目支持。如支持建立大數據分析技術國家工程實驗室，建設大數據分析技術創新平臺，支撐開展大數據復雜性和不確定性特征描述、異構大數據預處理、挖掘與分析計算系統等技術的研發和工程化。

數據應用的政策包括政府數據應用的范圍和重點應用領域，數據應用試點，大數據示范應用工程，以及大數據分析應用的機構設置、專業人才配備和數據應用培訓等。國防科工委《關于鼓勵國內用戶使用中巴地球資源衛星數據的若干意見》（2007年）提出數據應用的重點領域，并通過數據應用培訓提高數據能力。

（4）數據交易。《綱要》規定要引導培育大數據交易市場，鼓勵產業鏈各環節市場主體進行數據交換和交易，促進數據資源流通，建立健全數據資源交易機制和定價機制[1]。為此，國家發改委在大數據發展重大工程項目中給予扶持，優先支持建立數據要素流通交易機制模式等的政策性支撐保障類項目和探索建立大數據交易平臺和制度項目[29]。《“十三五”國家信息化規劃》（2016年）提出，將加快培育大數據龍頭骨干企業，建立大數據產業體系。工業和信息化部《大數據產業發展規劃（2016－2020年）》（2016年）提出加快大數據產業主體培育和完善產業支撐體系的具體措施。

3.6 政府數據監管

數據監管指對數據進行整個數據生命周期的維護與管理活動。現有政策有10份，占總樣本的11.6%，主要是明確數據監管職責；建立數據管理全過程管理、考核和責任追究制度，對開放數據落實情況進行督查評估和考核，確保數據質量和安全使用。國家海洋局[30]和國家稅務總局[23]兩個部門的政策提到對數據采集、加工、發布等進行全過程的管理和評估，但僅是籠統提及。針對不同環節的數據監管，一些部門的政策中略有涉及。關于數據匯交的監管，國家海洋局要求各級海洋主管部門加強數據匯交管理，對匯交進行跟蹤評估，對怠于履行職責或造成損失的予以通報[30]。關于數據組織監管，國家發展和改革委員會對未按要求編制或更新信息資源目錄、數據更新不及時等情形，要求整改后未在時限內整改的，將及時上報國務院[17]。關于數據發布監管，國家輻射環境監測網定期對數據公開情況進行總結分析，并加強數據匯總中心的運行維護和實時監控，確保發布的數據完整準確[31]。關于數據保存與維護的監管，財政部規定了財政業務數據元和相關代碼動態維護所需的技術評審規則以及數據維護請求的內容和格式[16]；稅務總局要定期對稅收征管錯誤數據和垃圾數據組織清理，對應用系統中存儲時間長、使用頻度低的歷史數據可以結轉，確保長期妥善保管[23]。

4 討論

我國政府數據資源管理政策初步形成了貫穿數據生命周期的框架體系。該體系包括以數據為中心的數據創建與匯集政策、數據處理與分析政策、數據歸檔與保存政策、數據發布與傳播政策以及數據獲取和利用政策，總體來說，整個政策框架已經明確了數據生產和匯交、保存和發布的責任者，生產、匯交、保存和發布數據的內容范圍形式和時間限制，數據利用的責任和義務等。該框架既為政府數據管理政策提供總體的發展脈絡，也為政策框架體系深入拓展創造了良好的基礎條件。與世界發達國家相比，開放政府數據的頂層設計雖然稍晚，但國務院一些部門已經發布了數據開放、數據共享或數據管理政策，產生了可供國家頂層設計借鑒的思路和方法，為國家頂層設計奠定了基礎，如中國地震局、國土資源部等部門的數據生產和匯交；中國地震局的數據分級分類；衛生部將數據納入檔案管理；國土資源部確定的數據發布審核的具體內容；中國地震局數據利用的責任和義務，等。這些思路和方法是政府部門數據開放實踐的產物，同時也體現了各部門的政策創新。國家政策決策部門可適當參考和借鑒各部門的政策，為開放政府數據的頂層設計打開新的思路。

我國政府數據開放共享政策雖取得很大成就，但與發達國家相比仍存在很大差距。雖然本研究在現有政策文本的基礎上建構了我國各部門政府數據資源管理的政策框架，但是除了中國地震局、國土資源部、國家海洋局、交通運輸部等個別部門初步形成了開放數據的系統性政策內容外，我國的數據資源管理政策總體上仍缺乏系統性。政策內容分散在不同部門文種各異的政策當中。此外，我國的開放數據的配套政策發展不平衡，政府數據資源管理政策存在諸多薄弱環節。根據統計數據，政策對數據獲取與利用涉及較多，而對數據生產、歸檔與保存、數據監管的關注嚴重不足。 數據生產是開放數據的基礎，但僅國土資源部、中國地震局的3份文件涉及到數據生產。作為數據開放的重要環節，數據歸檔與保存也只在國土資源部、國家稅務總局等7個部門9份文件中體現。專門的數據存儲規范也才于2016年底由中國氣象局發布。數據監管指貫穿整個數據生命周期的維護與管理活動。英國數字監管中心提出從數據創建、鑒定與選擇、保存到獲取與利用的數據監管生命周期模型。當前的政策對數據監管只是略有涉及，且鮮有對數據匯集、開放等全過程的監管。針對這些問題，相關的研究亟待不斷深入，只有這樣才能為國家政府數據開放共享的政策體系的建立提供支撐。

（來稿時間：2017年9月）

1.國務院.關于印發促進大數據發展行動綱要的通知[EB/OL].[2016-12-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.

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