日本開放政府數據分析及對我國的啟示*

陳 美

（湖北工業大學經濟與管理學院 武漢 430068）

政府部門一般掌握著與公眾生活密切相關的各種數據。這些數據除了具有經濟價值外，還可通過透明政府、民主治理的發展，促使開放政府數據得到國際組織和世界各國的關注，并成為圖書情報研究領域的熱點。當前，不少研究者關注國外開放政府數據，如有學者從信息自由的保障與規制機制、政府網站建設、合作機制、政策執行機制、高層領導重視方面研究了美國開放政府數據的保障機制[1]；有學者對丹麥政府數據開放共享的政策、法規情況進行調查研究[2]；有學者從政策法規、政府數據開放標準與流程、公眾參與、國際合作方面對巴西政府數據開放進行研究[3]；有學者從修訂法律法規、完善管理結構、引入新型許可方式、加強政策認可度、提高開放數據進展透明度方面提出英國開放數據政策執行對我國的啟示[4]；有學者從資源準備、計劃部署、行動執行等方面對加拿大政府開放數據進行研究[5]；有學者從組織、政策法規等方面對法國政府數據開放共享的政策法規保障進行研究[6]；有學者從政策角度，調查澳大利亞中央政府開放數據的政策支持[7]。這些研究為我國開放數據提供了有益參考，但鮮有對日本開放政府數據的系統分析。

與美國、英國等國家相比，亞洲國家在政治、法律等層面的文化相對保守，再加上第二次世界大戰的經驗教訓，使得日本對開放政府數據持懷疑態度，導致其開放政府數據的進程比較緩慢。真正開始推進日本開放政府數據的事件是2011年3月發生的大地震（Great

East Japan Earthquake）。這次地震給日本在救援以及災后重建等方面帶來了巨大困難，促使日本開始重視數據，并認識到數據流通和利用的重要性。日本于2012年7月發起電子政務開放數據戰略，并于2013年6月構建政府開放數據推動藍圖。2015年6月，日本發布新的開放數據方案，并于2016年5月實施開放數據2.0政策，取得了一定的效果。2017年5月，在萬維網基金會發布的《開放數據晴雨表：全球報告》（第三版）中，日本綜合排名第八[8]。為此，文章利用文獻調研和案例分析的方法，對日本政府開放數據進行系統調研，以期為我國開放數據建設提供參考。

1 日本開放政府數據的組織體系

1.1 政府部門

圖1 日本開放數據部門[9]

日本開放數據部門包括開放政府數據委員會（Committee of Open Government Data）、IT融合論壇—公共數據工作組（IT Fusion Forum-Public Data WG）、開放數據促進會（Open Data Promotion Consortium）（見圖1）。開放政府數據委員會從全面協調的角度來檢查開放數據政策和措施的基本方向。IT融合論壇—公共數據工作組和開放數據促進協會在開放政府數據事宜上要向開放政府數據委員會進行報告。

開放政府數據委員會隸屬日本內閣秘書處，其成員來自公共部門和私營部門，旨在執行開放數據政策。其職能包括：①對基本事項的調查，包括完善公共數據使用環境；②對未來即將實施的政策以及采納的路線圖進行調查；③審查和跟蹤政策[9]。開放政府數據委員會下設數據工作小組（Data Working Group）和規則工作小組（Rule Working Group），這兩個小組的成員來自政府、學界、行業。

2012年7月，日本總務省（Ministry of Internal Affairs and Communications，MIAC）成立開放數據促進會，基于國內外開放政府數據環境，制定和準備政策規則等工具，以幫助行業、政府、學界完善開放數據釋放與使用的環境和基礎架構[10]。開放數據促進會發布的文件得到日本政府的肯定，甚至將《開放數據指南（第1版）》（オープンデータガイド第1版）放在開放數據門戶網站data.go.jp上，作為開發者參考的實用文件之一[11]。為指導用戶使用開放數據，開放數據促進會于2014年7月正式發布《開放數據指南（第1版）》，內容包括利用規范篇與技術篇。在利用規范部分，主要介紹外國采用CC-BY、CC0作為開放數據的工具，將日本政府采用的CC-BY JP2.1和日本政府標準利用規則（第1.0）的條款內容規定、條款進行比較，展望日本政府標準利用規則未來的發展方向。在技術部分，主要介紹機器可讀格式，以及應用于表格、文件、地理空間信息等發布格式[12]。2014年8月，開放數據促進會發布《信息發布共同基礎設施體系規格書（第二版）（草案）》（情報流通連攜基盤システム外部仕様書 ver 2.0（案）），提供構建的應用程序與服務器來進行開放數據的利用[13]。

2012年8月，日本經濟產業省（Ministry of Economy,Trade and Industry，METI）成立IT融合論壇—公共數據工作組，旨在推進開放政府數據戰略的項目。2012年10月，這一小組成員包括日立咨詢公司（Hitachi Consulting Co., Ltd）、日立中央研究實驗室公司（Central Research Laboratory of Hitachi, Ltd）、關聯開數據計劃公司（Linked Open Data Initiative）[14]。

1.2 非營利組織

開放知識基金會日本分會（Open Knowledge Foundation Japan, OKFJ）是一個將專家、決策者、開發者等促進開放數據的重要角色連接在一起的重要組織[15]。OKFJ舉辦日本國際開放數據日（International Open Data Day in Japan），以幾個開放數據的議題進行討論，如在英國引起響應的“Where does my money go?”同樣也在日本引起熱烈回響，這個活動吸引300多人參加[16]。2013年2月，日本有八個城市加入國家開放數據日，分別是東京、橫濱、名古屋、鯖江、福岡、青森縣、千葉、會津若松[17]。開放數據日是一年一度的全球性節日，2017年是第五次舉辦。在這天，全球的各個社會組織將會舉辦活動，并在活動中利用各式各樣的開放數據。這有助于展示開放數據帶來的各種好處，進而鼓勵政府、企業及公民接受并采納開放數據，而且該活動的產出皆開放并供所有人使用。

2 日本開放數據行動

2.1 開放政府行動計劃的發布與完善

日本推動開放政府數據的政策，可追溯至2010年5月信息通訊技術戰略本部（ IT Strategic Headquarters，IT戰略本部）所發布的《新信息通信技術戰略》（New Information and Communication Strategy），其旨在促進執政透明化、鼓勵公民參與公共政策決策，其核心在于創造以公民為中心的電子政府[18]。

2012年7月，IT戰略本部發布《開放政府數據戰略》（Open Government Data Strategy）[19]，以“公共數據為公民資產”以及“推動開放政府與促進公共數據利用”為主旨，以機器可讀（Machine to Machine, M2M）為基本方向，主張公私合作的創新，提供多元價值的公共服務，并在經濟、行政效率層面，希望通過開放政府數據來加速整體經濟及政府的行政效率。該文件提出創建開放數據使用案例及改善開放數據利用環境的實施策略，并以電子政府的開放數據官員會議來推廣系統的開發。

2013年6月，安倍內閣正式發布《世界最先進的 IT國家宣言》（Declaration to be the World’s Most Advanced IT Nation ），并于2016年5月20日發布修訂版[20]，該宣言以“世界最高水平的廣泛運用信息技術的社會”作為國家未來十年目標，闡述2013年至2020年期間以發展開放政府數據和大數據為核心的日本新IT國家戰略。該報告強調，通過政府所持有的公共數據與其他數據（如地理空間數據、采購數據、消費者數據等），鼓勵各界利用開放數據與大數據，搭配其他存在于社會和市場中的大數據進行對接與再利用。該報告期望，在2014年至2015年的推廣期，日本所推出的數據目錄網站測試版在2015年達成至少10萬數據集的目標。

為落實政府數據開放的應用，日本IT戰略本部在《開放政府數據戰略》所制定的基本方向的基礎上于2013年6月發布《開放數據推動發展藍圖》[21]。該報告強調推動開放數據的重要性在于，發展處理和利用大數據的技術，以及利用公共數據形成新的服務；在推動公共數據時，應當注意數據再利用的規則，包括采用機器可讀格式以及考慮以營利為目的的利用。在推動過程中，該報告也發現了一些有待解決的議題并提出相應對策，這些議題包括：數據再利用、數據結構與文件格式、開放數據平臺的發展、公共數據范圍的擴展以及普及、啟發與評價。

2013年6月25日，日本政府CIO聯席會議通過《促進政府部門或機關推動數據再利用的基本方針》（二次利用の促進のための府省のデータ公開に關する基本的考え方（ガイドライン））[22]，強調通過開放數據來推動創新研發，通過公私合作實現公共服務（包括防災、減災），以及提高政府的透明度和公信力。該方針旨在通過開放數據從業人員的會議，盡快掌握與討論推動開放數據的相關議題，并隨著基礎發展和技術進步，以及通過從業人員會議就相關議題進行持續討論，修訂基本方針的內容。基本方針的具體內容包括四大部分：推動數據再利用的使用規則、擴大公眾所認定的合適的機械可讀格式、盡量通過因特網發布公共數據、其他公共數據范圍的擴張。

2.2 開放數據門戶網站的建立與使用

日本政府以各種計劃與試行的方式推動開放數據。2009年3月啟動開放政府項目（Open Government Project）。2010年9月，databox計劃對統計數據、開放數據與API等進行研究。2010年7月，日本經濟產業省創建開放政府實驗室（openlaba.go.jp），它是一個實驗性網站，先使用databox的數據來進行開放，并在開放數據方面為政府部門提供相關建議與咨詢，成為政府數據匯集、政策宣傳推廣和產業合作的平臺。2010年10月，日本啟動ideabox計劃，旨在邀請各界針對開放數據進行討論。

2013年1月，日本開放數據METI網站上線。2013年12月20日，日本上線了政府數據開放平臺Beta版。根據日本知識共享許可2.1（Creative Commons License Attribution 2.1 Japan）的詳細使用規范，該平臺上包括21個政府組織與567個團體發布的可利用數據。這是實現日本政府于2012年7月發布的《開放政府數據戰略》的一部分——將公眾數據的使用推動至信息與網絡社會中[23]。

2014年，日本進一步完成開放數據網站（Data.go.jp），開放包括人口統計、地理統計、災害防治、政府程序等各方面數據，讓民眾可基于政府開放數據來進行創新應用。該平臺作為中央政府、地方政府、獨立行政機關、或受委托提供公共服務的企業或組織所持有或所有的政府數據目錄，提供用戶查找與下載而能再利用的公共數據。同時，data.go.jp還聲明，這一數據目錄也提供過去非機器可讀的政府數據，以盡量提供更多數據以供使用者再利用[24]，如果需要新格式（機器可讀）的數據，或是新的數據需求，可通過Data.go.jp 上“通訊”欄目下的“要求與回饋”（Requests and Feedback）提交需求[25]。

目前，Data.go.jp采用數據庫列表、公共數據案例研究、通訊、開發商等分類，同時提供平臺相關統計數據，讓用戶可以了解目前平臺使用狀況。截至2017年6月，Data.go.jp 網站已有19 422數據集，涵蓋22個中央政府組織，主要包含17個數據集分類，分別為：土地與氣象、人口與家庭、勞動力與薪資、農業畜產與漁業、礦業與制造業、國內消費與服務、住宅與土地、商業金融與經濟、能源與水資源、教育文化與運動、運輸與觀光、通訊科技、社會安全與保險、政府行政與財政、司法與環境、國際貿易與其他數據集。Data.go.jp網站上數據格式包括：pdf、html、xls、csv、xlsx、zip、jpeg、xml、kmz、gif、tiff、doc、exe、txt、docx、lzh、kml、ppt、mp3、epub、jtd、png、php、pptx、asx、wmv、odt、jsp、avi。網站元數據為DCAT，系統為CKAN。CKAN是一個開放數據管理平臺，集數據發布、共享、搜索和使用為一體，功能強大。

2.3 G8《開放數據憲章》的簽署

2013年6月18日，作為八大工業國組織之一的日本簽署了《開放數據憲章》（Open Data Charter），里面提及了五條戰略原則。①默認必須開放數據：在持續保障隱私權的前提下，促進政府數據被公開發布。②好的質量與數量：發布有質量、實時且描述完善的開放數據。③所有人都可以使用：盡可能發布更多種開放格式的數據。④為了改善公共治理而釋放數據：讓數據的聚集、標準、發布流程更透明化。⑤為了創新而釋放數據：與使用者協商，并且能夠授權來激發未來的創新[26]。2014年，20國峰會（G20）呼吁：為了解決政治貪腐，各國必須加快速度推進開放政府數據。后來，聯合國采納他們的共同建議，其秘書處處長（UN Secretary-General）Ban Ki-moon成立一個全球20位國際專家的可持續發展數據革命獨立專家咨詢小組（Independent Expert Advisory Group on Data Revolution for Sustainable Development），于2014年8月提交《值得信賴的世界：動員可持續發展數據革命》報告（A World That Counts: Mobilizing the Data Revolution for Sustainable Development），希望通過技術創新開放政府數據，建立透明政府，以解決因數據不可見與不公平對人類社會所造成的威脅與挑戰[27]。

2.4 《日本開放數據憲章行動計劃》的方向

2013年10月，日本提出《日本開放數據憲章行動計劃》（Japan Open Data Charter Action Plan），承諾將促進關鍵的數據集以及高價值的數據集開放，包括選舉數據、犯罪數據與社會福利數據等，并加強與其他國家和組織的交流，制定“公共數據的開放現況與時程安排”，針對現有政府數據開放格式的規范、授權條款、收費規范等事項進行推進[28]。該計劃指出，開放數據由各部門IT官員（Ministerial Level）、IT戰略本部（IT Strategic Headquarters）、政府 CIO（Government Chief Information Officer）、電子政府開放數據常務會議（E-Government Open Data Executive Meeting）共同推進。

該計劃提出了六個承諾。①開放關鍵數據集：國家統計數據、地圖、選舉與預算。②開放高價值數據集：企業、犯罪和司法、地球觀測、教育、能源、環境、金融、契約、地理空間、國際發展、政府問責說明、民主、健康、科學和研究、統計、社會流動和社會福利、交通和基礎設施。③在國家門戶上發布數據：2013年試營運行數據平臺，2014年正式全面運作。④公共參與：全面推進數據平臺的運作，并邀請各界參與。⑤共享開放數據使用的相關經驗：促進采用開放數據進行創新研發（如App），鼓勵用于營利用途，并在數據平臺上提供開放者相關資源。⑥日本開放數據行動方向說明：舉辦電子政務開放數據行動者會議，并致力追蹤開放數據。另外，該計劃還提供附件“公共數據的開放現況與時程安排”，如URL的公布、機器可讀數據格式、狀況、免費與付費，以及開放授權等。

3 日本開放政府數據的保障機制

3.1 法律法規的保障

與歐美國家相比，日本在開放數據的法律法規上呈現較為謹慎的態度，在開放進程上不如歐美快，但在法律法規修訂上有一定的進展，這些法律法規從多個方面保障開放政府數據，具體見表1。

表1 日本開放政府數據的法律法規

3.2 合作機制

一方面，政府之間的合作。①政府部門之間的合作。《開放政府數據戰略》提出日本開放政府數據所采取的具體措施。第一，由日本內閣、總務省、經濟產業省一同促進公共數據的使用，涉及的內容包括：了解公共數據的使用需求；檢查和整理數據供給的問題；發展私部門服務。第二，日本內閣秘書處與相關部門在發展公共數據的使用環境進行合作，處理如下事項：制定公共數據使用規則，尤其涉及政府數據再利用、利用條件、電子信息使用規則、數據用戶與提供者之間責任劃分方面；構建數據目錄，并基于數據目錄的最近使用情況來進一步了解使用者較為感興趣或需求的數據；促進數據格式與架構的標準化，并提供相關手冊指引以及支持工具；數據發布機關需求調查[19]。②中央政府與地方政府的合作。為有效推動開放數據，日本政府指派8位專家擔任開放數據推廣大使（Open Data Evangelists），并在2016年分派至各地方政府來推動開放數據，這些大使將依據中央訂定的《地方政府開放數據指導手冊》，協助地方政府建立開放數據門戶。該手冊中提供開放數據推動方案與實務案例，協助地方政府邁向開放之路。因此，日本中央協助地方推動開放數據，不只是讓地方政府了解開放數據，而且還提供整套規劃，包含開放數據分類等，并且協助地方政府規劃具體行動。這一合作不僅有助于解決地方政府目前面臨的區域問題，如災害預防、生育率降低、老年化社會等，而且也有助于獲取和利用開放數據，提供標準化格式范例。

另一方面，政府與社會的合作。2010年8月，日本經濟產業省主導發布開放數據官方門戶網站（Openlabs.go.jp），作為政府開放數據匯集、政策宣告推廣以及產業合作平臺。同時，日本政府也通過經濟產業省在2010年2月構建意見征詢網站（IdeaBox）以及Twitter、Youtube、Mobile SNS等整合媒體來持續發布信息，并廣泛征求用戶意見。根據經濟產業省在2011年發布的報告，IdeaBox的初始版本在2009年10月由經濟產業省推出，在短短四周（2009.10.14—11.14）的試運營期間，吸引了1 063名使用者，搜集了456個有關E-government的政策建議，并產生了7 041個有效投票。2010年3月，改版后再推出的IdeaBox以IT Policy為主題，吸引了4 000多名使用者，在營運的三周內（2010.2.23—3.15）提供了936個建議，產生接近6 000條評論。此外，主題范圍最廣的全民簡明手冊（Citizen’s Briefing Book）更是吸引了125 000名使用者，貢獻了44 000個建議，并有超過1400 000個投票[36]。2010年7月29號，IdeaBox的新版本（v.4）開始進行以Open Government為主題的意見征求與投票。

4 日本開放政府數據對我國的啟示

4.1 完善組織體系

目前，我國尚不具有開放政府數據的專門部門，相關政策法律也未提及。因此，我國可以借鑒日本的經驗，在中央層面構建開放政府數據工作小組或委員會，其成員包括開放政府數據領域的政府官員、企事業單位、專家和學者，負責制定開放數據政策，對地方開放政府數據工作進行指導和監管。其次，設立各級政府首席信息官（Chief Information Office，CIO），負責政府數據采集、處理、發布、監管和評估等多個層面的事宜。例如，2017年6月，江蘇首創政務服務首席信息主管（CIO）制度，負責對政務服務數據資源進行整合[37]。最后，培育開放數據領域的非營利組織，利用民間力量來推進。具體而言，可以降低開放數據領域非營利組織的準入門檻，并為這類組織建立扶持政策，加大支持力度。

4.2 構建統一的開放數據平臺

2015年8月，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》要求穩步推動公共數據資源開放，加快建設國家政府數據統一開放平臺[38]。2017年5月，國務院辦公廳又印發《政務信息系統整合共享實施方案》，明確要求“推動開放，加快公共數據開放網站建設”[39]。當前，我國政府數據開放平臺分布地區包括：省級層面有北京、廣東、貴州、上海、浙江；副省級層面有廣州、哈爾濱、青島、深圳、武漢；地級層面有長沙、東莞、佛山、貴陽、梅州、無錫、肇慶、湛江；區級層面有佛山南海區。總體而言，我國政府數據開放平臺建設是自下而上進行，即從地方層面開始，而沒有國家統一平臺。為此，有必要在總結國外以及國內地方政府建設經驗的基礎上，在中央層面加強對數據整合、數據服務、平臺交流共享等內容的構建，從而推進國家政府數據開放平臺建設的進程。

4.3 利用法律法規做好頂層設計

日本《憲法》旨在保護表達自由，從而在政府數據相關法律法規中為知情權奠定基礎。在中央層面，日本《行政組織信息存取法》《公共文件管理法》對政府信息公開及限制情況都具有規定；在地方層面，有地方法規進行規范。為了從法律法規層面進行保障，日本于2016年12月制定了《政府數據運用推進法規》，為日本開放數據的推進奠定了基礎。就我國而言，國家層面僅有《政府信息公開條例》，而且只是行政法規，停留在信息公開層面，適用范圍和深度都有限。但欣慰的是，在地方層面，貴陽市于2017年4月11日發布了我國首部政府數據共享開放條例——《貴陽市政府數據共享開放條例》，并于2017年5月1日正式施行，這也是我國設區的市在大數據方面出臺的首部地方性法規，對推進數據資源開放共享具有重要的示范效應[40]。就我國國情而言，地方政府無權制定法律，而只能在中央法律的基礎上制定法規。從這個角度來講，貴陽市首部數據共享開放條例是我國推進開放數據的重要一步。然而，為了從頂層為開放政府數據提供法律保障，有必要建立和健全中央層面的開放數據法律，從宏觀層面明確開放數據的態度，并對開放數據的類型、組織形式等內容進行規定。

4.4 加強合作

一方面，注重政府之間的跨部門合作。從尤金·巴達赫的巧匠理論來看，跨部門合作對于形成開放政府至關重要，能為公眾提供一體化的開放數據服務。所謂跨部門合作，是指兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值[41]。因此，各個地方政府之間以及政府部門之間應當在平臺建設、數據整合等方面進行合作，從而推進開放數據進程。另一方面，加強公共參與。公共參與這一概念起源于威爾遜的“政治—行政”二分法。隨著公共事務復雜性的提高，政府僅靠自身的實力難以應對，因而開始推動公民參與，共同解決公共問題[42]。日本政府在推動政府數據開放上，各行政機關以及地方政府的速度比中央機關快速許多，這樣的特征反映其民間力量的團結和廣泛參與程度[43]。雖然政府可以依賴專家學者來提出開放政府數據的各種方案并執行，但在執行過程中未必能掌握所有問題，而且也有可能因為人力、物力而導致“執行不完全”。為此，我國政府可以引導公眾參與到數據采集、發布、存儲等全過程的改進，從而真正挖掘政府數據開放的潛在價值[44]。

（來稿時間：2017年7月）

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