分析“多規合一”與空間規劃體系重構的聯系

肖利軍

郴州市城市規劃設計院，湖南郴州 423000

從功能角度來說，多規合一能夠避免規劃“打架”。部分專家認為“合”要解決政府和市場的邊界問題，充分發揮市場配置資源的作用。同時，還需要化解中央和地方之間的矛盾，維護保護和發展的良好關系，進而推動生態文明建設。除此之外，還需要推進國家治理體系以及治理能力現代化。

1 湖南省國土空間規劃總體目標

湖南省國土空間規劃主要指標如表1所示。按照國土空間開發總體目標，即提高國土空間的競爭力，促使協調區域發展，協調人與資源環境的關系，依據“非均衡網絡開發模式”，基于開發戰略思路，即“強化機核心、點軸支撐、網絡完善、包容增長、重點推進”，建設開發基本格局[1]。

表1 湖南省國土空間規劃主要指標

2 “多規合一”到空間規劃體系改革分析

2.1 各地市“多規合一”實踐探索

2014年9月，由國家發改委、國土資源部、住建部、環境部四部委聯合發文，于28個試點城市，開展“多規合一”探索。試點城市多數以實現經濟可持續、社會可持續、環境可持續化發展為目標，構建一張規劃藍圖，為城市統籌發展建立平臺。從體系架構角度來說，主要分為以下類型：（1） 兩規合一。以經規為建設發展目標，實現城規和土規合一，形成空間規劃體系主體，引導城市發展。在具體落實方面，由城市規劃部門和土地部門相互協作，編制一張藍圖，解決多頭管理以及責權不清相關問題。（2） 三規合一。即經規、土規、城規，通過明確管控底線，堅持共同執法法則，建立協同平臺，處理三規編制以及管理矛盾。（3） 綜合規劃。通過編制綜合規劃，整合各類規劃，如城市總體規劃以及土地利用規劃等，引領城市發展。按照發展戰略目標，做好城鄉統籌規劃，合理布局重大設施，做好生態環境保護，促使城市發展。

2.2 空間規劃體系改革

“多規合一”的實踐，需要規劃對接，由相關部門協商配合，保證城市空間規劃內容保持一致，建立一張藍圖，釋放建設用地指標，通過建設信息平臺，實現信息公開，提高建設用地審批效率。從“多規合一”實踐探索情況來說，是將“多規合一”，作為技術協調工作，力求最短時間內緩解規劃矛盾。不過從實際情況來說，由于空間規劃體系過于混亂，使得各類矛盾沒有得到有效的解決。總的來說，空間規劃是各項政策的地理表達，包括經濟政策、社會政策等，具有統一的目標以及規劃體系。可以說，“多規合一”一張藍圖建設是城市空間規劃體系重構的第一步。在國家治理體系現代化發展背景下，探索有效協調各部門利益的手段，是實現治理現代化的重要手段。重構空間規劃體系，能夠解決多規矛盾[2]。

3 空間規劃體系重構導向

3.1 體現差異化政策導向

開展國土空間綜合分區規劃，要注重差異化政策引導。以下列分區為例：（1） 服務業和工業功能區。基于國土資源利用，將城鎮工礦發展區域作為主導區域，即非農產業區域和人口聚集區域，分為重點服務業和工業發展區域、服務業功能區和工業發展區。在進行分區時，要注重空間結構、產業結構等的優化。（2） 工業發展區。以能源以及礦產資源開發為主導的區域，發揮礦產資源優勢，利用國土資源。從湖南省實際情況來看，包括常寧市、衡南縣礦區等。在區域內要積極鼓勵充分挖掘工礦用地，控制工業用地擴張。通過合理布局，提高閑置用地的利用率。除此之外，要優化城市發展方式，做好環境保護，避免環境污染和水土流失。

基于“多規合一”的國土空間規劃，要采取以下措施：（1） 構建空間規劃體系；（2） 做好國土開發空間管制；（3） 做好規劃實施的動態監督管理工作；（4） 建立協調機制以及實施機制，保證國土規劃的有效落實；（5） 做好規劃宣傳工作。在政策方面，采取土地、人口、環境保護、產業投資、財政稅收政策[3]。

3.2 提升政府治理能力導向

空間規劃體系重構，是政府治理體制的重要改革。在進行空間規劃時，要將推進國家治理體系優化、治理能力現代化作為工作重點。在進行空間規劃管理體制改革時，以政府治理體系為導向，做好關鍵空間資源統籌工作，充分發揮相關部門的作用，做好資源調配工作，發揮各部門的專業性以及能動性。提升政府的服務職能水平，優化空間規劃管理程序，結合實際情況，采取管理手段。在具體落實方面，要做好空間規劃審批的把控，統一規劃審批依據，合理地簡化行政審批流程，完善工作程序，采取有效的方法，提高審批效率。除此之外，要強化政府的權威性，做好空間規劃管理，強化執行手段，維護治理秩序。對于不同的規劃問題，我國已經制度了系列規劃，形成了體系，具體為兩大規劃系統和九大規劃系列，如表2所示。

表2 2+9模式

在實際工作中，需要相關部門做到有效落實。空間規劃的具體落實，是法律法規在各個領域內的具體呈現，包括經濟發展與土地管理等，也是衡量國家治理能力的重要標尺，因此要采取立法的形式，強調規劃的權威性，保證規劃有效落實。

4 結語

綜上所述，從“多規合一”到空間規劃體系重構，要結合實際情況，體現差異化政策導向，提升政府治理能力導向。在具體落實規劃時，要積極借鑒其他試點的經驗，完善自身的不足，做好空間規劃體系重構，促使各項規劃的有效落實。

[1] 謝英挺, 王偉.從“多規合一”到空間規劃體系重構[J].城市規劃學刊,2015（3） .

[2] 何冬華.空間規劃體系中的宏觀治理與地方發展的對話——來自國家四部委“多規合一”試點的案例啟示[J].規劃師, 2017, 33（2） ：12-18.

[3] 許麗君, 朱京海, 戰明松,等.市縣“多規合一”試點實施現狀總結及展望[J].規劃師, 2016, 32（s2） .