大數據應用中突發事件應急管理的機遇與挑戰

陸 琳，姬勝杰，程 軍

（1.貴州財經大學 工商學院，貴州 貴陽 550025；2.桂林理工大學 商學院，廣西 桂林 541004）

當前，我國經濟和社會正處在深刻轉變的新時期。新時期社會安全、公共衛生等方面的突發事件時有發生，而且呈現出不斷增長的趨勢，如2003年“非典”事件、 2008年的汶川地震、2011年的“7.23”動車事故、昆明“3.01”暴恐事件和天津“8.12”爆炸事故等。突發性事件不但會造成人民生命財產的損失，而且對區域經濟和社會進步產生較大影響，同時會使人產生焦急和恐慌心理，甚至會影響到社會穩定。這就要求政府相關部門或應急決策機構具備迅速決策、快速響應、準確高效的處理能力[1]。借助于大數據及云計算對數據信息進行收集和分析處理，能夠提高數據分析的準確性，有效幫助決策者做出準確高效的決策方案，盡可能消除在處理突發性事件時經驗及主觀意識的局限性，大大提高決策者對突發性事件的響應能力。

一、大數據給突發事件的應急管理帶來了機遇

（一）大數據與應急管理的內涵

隨著信息化進程的不斷加快，與行業相關的信息數量也在不斷增多，同時各種信息的變化以及信息與信息之間的關系更為復雜，依靠原有技術條件很難對信息進行準確的處理，這就需要利用大數據分析技術對海量數據進行集成、篩選、分類、處理，借助相關分析工具挖掘出對決策者有用的信息[2]。大數據具有海量（volume）、多源（variety）、異構（veracity）和實時（velocity）等4V特性[3]，這些特性應用在不同領域都能發揮出巨大作用，比如在處理突發性事件過程中，將海量的數據通過云計算技術進行分析，其結果能反映出數據集合間的深層含義，讓突發事件的處理能夠有所依據，以達到最優的處理效果。

突發事件是指對社會造成危害的不可預測性事件，比如自然災害、意外事故或是公共事件[4]。在處理突發事件前，首先要對突發事件成因進行分類，一般分為人為和自然形成兩種，然后根據事件的實際情況采取相應的處理措施，提升處理效果，這種提前分類的處理方法就是應急管理。應急管理的主體一般是政府或公共組織，通過建立相關管理規范，在發生人為或自然突發事件時能夠采取必要的應對措施。從處理方式而言，應急管理是指政府或其他公共機構通過建立必要的管理制度，采用事前、事中、事后處理的方式，以保證整個事件從發生到處置能夠順利完成，維持社會穩定。

大數據技術和大數據管理思維是應急管理在開展工作時的關鍵點。前者是對數據信息進行收集、分類處理和歸納，用目錄、索引的形式展示出來，從數據中發現問題找出思路，為應急管理工作提供便利；后者則是對數據信息進行挖掘，運用計算機技術模擬決策思維方式，為決策者提供多樣化的解決方案。應急事件處理的傳統方式是在應急事件發生以后對其進行處理，然后對已發生的事件進行總結歸納找出共同原因。利用大數據進行分析的主要目的是預測可能會發生的應急事件，根據這種預測做出多種準備工作（參見圖1）。

圖1 應急決策程序中大數據決策與傳統決策對比

（二）大數據給應急管理帶來的機遇

在處理應急事件時，利用大數據技術對事件中出現的數據進行分析，找出事件發生的時間關系，然后利用計算機系統分析出線性規律，以便預測類似事件的再次發生，這樣就能夠給人們留出更多的準備時間，降低突發事件對人民生命財產安全造成的影響。利用大數據還能分析出突發事件產生的原因是可控制的還是不可控制的。對于可控制的突發事件就盡可能地避免其發生，對于不可控制的突發事件就盡可能的減少其損失。在公共衛生方面，也可以利用大數據分析對流行性疾病進行預測。首先對相關疾病的數據信息進行收集，然后借助大數據分析系統，對數據進行處理，得出流行性疾病產生的條件信息，為衛生部門的決策提供參考，一方面進行預測，另一方面對疾病的傳播進行控制。在社會治安領域，可以對海量數據進行分析，用思維化的方式找出原因并采取應對措施，同時可以結合互聯網信息傳播的廣泛性，掌握社會動向，確保整個治安領域的安全與和諧。（參見圖2）

圖2 大數據給應急管理帶來的機遇

1.政府應急管理思維的更新，使應急管理更有預見性

由于當前信息及數據呈現快速增長的趨勢，必然會提升人們對數據處理的需求，這也是大數據分析產生的必要條件，同時大數據分析技術的不斷完善也推動著整個社會的進步。現階段各級政府部門在進行決策時也逐步采用大數據思維的管理方式，為處理應急事件提供了新的方法。采用大數據思維管理方式為政府工作者提供了新的思維方式，讓政府工作者能夠依靠數據來進行管理，而不再依賴于個人經驗，從而減少了應急管理工作者為了一己私利而出現決策上的偏差；同時大數據分析的優勢是將零散的信息進行統一歸類處理，梳理出有價值的信息或找出相關規律，增加決策者的準確性。

在傳統的政府管理體制中，各部門掌握著與本部門相關的信息模塊，在進行工作協調時會出現溝通不暢等問題，制約了跨部門之間溝通的有效性；同時各部門之間都擁有較為完備的信息化辦公系統，這種系統在跨部門之間很難實現信息共享，不利于部門之間的成本控制。在進行應急事件管理時，部門之間可能因為費用問題而影響事件處理的效率。大數據時代的到來，利用云計算技術及規范化的協同辦公平臺將收集的信息進行處理，通過數據分析將事前預防、事中處理和事后完善等整個過程進行有效的銜接，從而消除傳統管理中存在信息塊狀化問題，使部門之間的聯系更加緊密，提高各自的工作效率。

2.拓寬政府應急管理數據來源，提升政府應急管理的處置效率

一般而言，應急管理工作的主體是政府，通過事前、事中、事后等一系列的工作部署和安排，對應急事件進行及時把控[5]。大數據是對過去所發生的應急事件進行歸類分析，根據數據分析的結果找出它們之間存在的規律、特點以及相關趨勢，為政府部門進行下一步預測提供決策支持；同時可將抽象信息轉化為數據信息并通過資源共享的形式傳遞給相關部門，為其他部門配合應急工作提供依據。

大數據的特點就是將互聯網中海量的數據作為數據源進行智能分析，并進行快速、大范圍傳播。因此，政府也可以通過各類社交媒體獲得相關的分析數據，并將所得的數據進行拓展性分析，即根據數據間的關聯性將數據擴大到更廣的領域，從宏觀的角度分析整個數據源，所以對政府而言，大數據不僅能進行準確的分析，而且還能拓展數據來源渠道。例如，當某一路段出現擁堵時，群眾會借助于即時通訊軟件，例如利用微博、短視頻、知乎等上傳路況實時信息，政府部門就能夠借助于這樣的數據源進行路況分析，并及時地通過無線廣播或其他形式對該路段進行調整分流；再如地理數據信息、移動通訊等其他方式都可以成為政府獲得信息的來源渠道，都能為政府部門的工作提供便利。此外，在共享數據信息的同時，政務能夠更貼近大眾生活，讓公眾積極地參與到應急管理工作中，發動群眾的力量，不僅能為政府部門減輕應急工作的壓力，還能提高自身的響應性。

3.大數據提升決策主體的決策理性

在缺乏數據支撐時，需要決策者根據自己的經驗來部署或開展工作，影響了事件處理的科學性，也就是所謂的有限理性，而大數據分析技術的產生能夠更好地幫助決策者解決這個難題。通過擴大數據來源渠道以提高決策的準確性。大數據將包羅萬象的數據信息進行提取分析，將處理結果及時反饋給相關人員，能夠幫助決策者了解事件的始末以及可能趨勢；同時根據反饋的數據信息建立連接找出相關性因素，讓決策者作出有充分依據的判斷。

4.大數據技術提高應急管理預警預測能力

借助互聯網、傳感網、云計算等設備進行數據處理分析，將豐富的數據及時上傳，以便給政府管理部門提供相關信息，提高政府部門對應急事件的預測能力、管理能力和工作效率。如人們經常收到的天氣預報就是很好的一種預防措施。氣象部門通過對云層走勢圖進行數據分析，判斷其行進路徑及變化趨勢，通過發布有針對性的預告，給各地區政府部門提供參考依據，以應對可能發生的自然災害或惡劣天氣等，最大限度地減少人民財產安全的損失。大數據分析能夠對一些事件進行預測的功能，能夠為政府部門提供更充分的準備時間。

二、大數據給突發事件應急管理帶來的挑戰

大數據技術在各方面的應用日益廣泛，社會也隨之發生著巨大的改變，學會并利用大數據分析成為當前管理工作的新方法，為管理者提供了新的分析模式。然而目前在應急管理機制中，我國相關技術應用還不到位，而且沒有相關理論及規則體制，這種不足嚴重制約著我國應急事件的管理水平。（參見圖3）

圖3 大數據給突發事件應急管理帶來的挑戰

（一）傳統應急管理體制面臨困境

各類突發性事件中都有一定的復雜性、相關性及拓展性的特點，所以制定應急管理體制要從綜合的、宏觀的角度出發，結合目前先進的管理方法、杰出的技術人員、高端的技術設備等系統要素共同為應急事件的處理提供支持。首先，傳統的應急事件管理中往往存在對管理的忽視而側重于應對過程的理念。我國現行應急管理體制重視“一案三制”建設，以“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理理念是在我國2007年頒布的《突發事件應對法》中提出的，它主要是強調處理應急事件的鏈條式管理，即一層層的命令下達，側重于領導權力的發揮，而對于數據方面的分析較少，造成其只是在應急事件發生后進行及時處理，即應對理念。這種理念的形成也導致我國應急管理體制不能形成從事前到事中再到事后的封閉鏈條式管理方法，沒有數據支撐導致事件前期的預警及預防工作難以開展，事后的管理只能發揮局部的作用，其他環節的工作不能發揮有效作用；同時應急事件管理強調的是快速、準確、科學，缺乏數據支撐的決策很難達到這些要求，數據分析、共享、利用等方面的應用嚴重缺失，除外界因素影響之外也存在體制方面的梗阻。

（二）我國應急管理部門缺乏大數據的技術和人才

從國際數據公司（IDC）得到的調查分析顯示，“預計到本世紀20年代末，我國將向全球貢獻超過22%的數據信息”[6]。越來越多的數據信息，標志著我國在信息產業發展的重要成就，但也考驗了我國數據收集及處理的能力，同時對管理者的管理水平提出了更高的要求，督促他們從經驗管理轉變成以數據分析為主要手段的數據分析型管理者，這也是未來發展的主要趨勢。詹姆斯·格雷曾提出，科學研究正在從實驗科學、理論科學、計算科學逐漸向數據科學進行轉變，這也是未來科學研究新的范式[7]。

正是由于我國對數據分析人才的急迫需求，也促使我們必須建立相應的人才培養體系。當前的人才培養模式注重理論，忽視對學生技術水平及實踐能力的培養。我國豐富的信息資源與落后人才培養的矛盾，成為我國數據信息發展的重要制約因素之一。因此建立適當的人才培養管理體制，培養出能夠對存儲的大數據進行分析和使用的技術人才成為當務之急。同時，這類人才的要求也比較嚴格，僅僅擁有大數據處理能力是不夠的，還需要掌握一定的事件處理流程和決策思維。

（三）應急管理數據預警預測能力欠缺

應急管理不僅是對應急事件進行有效的處理，還需要準確地對事件進行前期預測，擁有管理鏈上的綜合處理能力成為目前應急管理的衡量標準。通過對近幾年突發事件的分析來看，我國的預警能力仍處于較低的水平，顯然達不到應急管理的要求。如2008年南方冰雪災害，雖然我國的天氣預報已經對可能發生的雨雪天氣進行了預報，但是對其影響程度、波及范圍、造成的后果都沒有進行準確的預測，最終導致南方的電力設施、交通出行等大面積癱瘓，應急部門的工作也受到較大影響，從而影響了搶救工作的效率，造成的經濟損失更是不可估量，其主要原因就是沒有對已有數據進行妥善的分析處理并對可能造成的結果做出準確預測。

（四）專業化分工過度促成信息壁壘

雖然相關部門通過建立明確的應急事件分類權責制，實現了應急管理的專業性和及時性，但是各部門之間容易形成各自為營、缺乏信息交流的現象，很難對應急事件進行系統的預測。同時這種方式也導致各部門都需要用相應的應急設施設備，導致資源的浪費，況且對于應急事件而言隨機性較強，經常出現跨領域、跨學科、跨部門處理的情況，影響范圍也較大，僅僅依靠個別部門很難實現快速、準確的響應，不利于對應急事件的處理。

（五）政府危機公關能力受到挑戰

由于當前數據信息增長較快，公眾獲取信息的途徑也越來越多元化，依靠管制或者封堵的方式很難達到理想的效果，一旦發生應急事件，公眾獲取信息的速度要快于政府部門，這也考驗著政府部門在應對突發性事件時的公關能力，包括對于突發事件的控制、輿論的關注、形象的維護等多個方面，如果處理不當，將會導致更加嚴重的后果。

三、大數據驅動的突發事件應急管理體系保障措施

目前我國對應急事件處理還有很多不足之處，究其原因在于各個主體跟不上數據信息時代的步伐，不能充分利用豐富的數據資源。同時，對大數據應用認識不夠充分，對大數據影響的深遠性認識不足。因此，對于應急事件而言，利用大數據進行管理上的變革勢在必行。

（一）制定國家大數據戰略，加大對大數據投入

與發達國家相比，我國在大數據方面的投入及戰略制定都遠遠落后。21世紀是計算機分析的新時代，目前計算機的處理能力已經得到空前的發展，多個國家結合當前數據信息的數量及計算機處理的速度，充分利用大數據分析技術從事各項活動。以美國、澳大利亞、法國、日本為例，在戰略制定方面，這三個國家在2013年就已經制定了要快速發展大數據產業的戰略規劃，提出要發展成為世界上一流的信息化產業國家。在資金投入方面，從公開的數據顯示，英國和法國等都已投入折合上十億元人民幣的大數據產業發展扶持資金，以取得大數據產業發展的先機，為之后的戰略規劃做出資金方面的支持。

可以看出，發達國家大數據產業已經上升至國家發展規劃的戰略層面，作為國家治理及國際競爭的戰略，以達到改善本國公共管理能力及國家安全的目的。雖然我國在大數據應用方面有了一定的發展，如在貴州已經連續舉辦三屆全國大數據博覽會（第四屆正在籌劃中），但基本上都是商業機構參加，并沒有政府機構參與大數據應用的展示，更沒有形成大數據戰略層面的規劃，所以相對于發達國家而言我國大數據的發展層次亟待提高。

（二）強化大數據在減災救災中應用的政策支持

在大數據應用的政策支持方面有待完善。現在人們的生活水平不斷提高，企業進行形象維護和品牌建立的積極性顯著增強，特別是在災害情況發生時，不管是個人還是企業都能發揮自身的優勢參與其中。政府與企業可以進行大數據應用層面的合作，共同應對災害情況的發生。政府可以給予企業相關的政策支持用以研發或在救災實踐中得以應用，對個人在救災行動中利用大數據發揮出巨大作用挽回人民財產安全的可以予以獎勵等。這不僅能幫助政府快速有效救災，也能更好地聯系群眾，提升政府形象。當前企業在應用大數據過程中會出現部署、開發、運營維護等多種問題，政府的政策支持也能提高企業在應用大數據時的信心。

（三）加強技術培訓，引進專業人才

在企業應用大數據分析時，需要提前培養和儲備人才，對政府而言同樣如此。在利用大數據進行應急管理工作過程時，所涉及到的技術、設備及分析工具都需要有專業人員來完成，所以進行人才儲備也是很有必要的。首先，需要對政府部門現有的工作人員進行技能培訓，這一部分人本身就具備應急事件的處理經驗，對他們進行相關技能培訓能夠達到經驗和能力并用的效果，在豐富經驗的基礎上對數據進行分析更具有科學性；其次，引入技術型人才為政府部門內部注入新鮮的血液，提升人才隊伍整體的能力，技術型人才能夠利用云計算技術進行數據分析，熟練運用各種軟硬件系統，能夠為決策者提供科學的決策方案；再次，要對應急管理人員進行理論層面的培訓，提升其對大數據的認識，轉變思想進行深層次的變革；最后，對于政府部門的管理者而言，特別是應急事件主要管理者，要提高對自身的要求，不斷學習進步，加深對大數據信息的認識，提高管理能力。在大數據快速發展的同時，也要加強數據安全意識，強化人員管理意識。人管理著數據，數據的安全性也直接影響著政府部門乃至國家發展的安全性。

（四）加快云計算技術與云應急系統等實用技術裝備的使用

應急事件的突發性是難以把控的，但是應急事件的應對能力是可以進行改善和提升的，也就是現場管理能力，要抓住機會進行現場操作和管理，或者通過場景模擬以獲取更多的數據信息，這就需要建立應急事件研究基地。要加大對應急事件管理及公共安全等大數據研究基地和重點實驗室的投入，進一步完善我國應急事件大數據分析管理的設施設備，加快計算機技術、互聯網技術及云計算技術的發展，并結合相應的政策進行推廣和使用。其中云計算是與大數據密切相關的一個應用技術，也是大數據能夠快速發展的驅動力，主要包括虛擬化、分布式處理、云管理、云終端、綠色IT、云安全等[8]。

目前云計算技術在多個方面得以應用，比如百度云能夠幫助人們儲存和分析數據信息智能機自帶的云儲存等等。一些地方政府也建立了云應急系統進行應急事件的管理，通過多種渠道獲取信息資源，運用情境模擬、信息儲存、語義網計算等方法進行分析并提供智能決策，為應急事件的管理提供定制化的服務，盡可能避免人的參與，降低了主觀因素的影響，提高了決策的科學性。即時信息的收集能夠為動態的應急事件處理提供依據，與多源渠道相配合通過模擬場景為決策分析提供數據源。

（五）建立應急管理公共數據庫向社會開放

信息來源的渠道多種多樣，公眾對信息獲取的方式也是不同的。在應急事件管理中，政府部門要充分發揮廣大群眾的力量共同應對困難，這樣不僅能更加貼近群眾，也有助于提升政府形象。同時群眾也有權知曉應急事件的相關動態。這就需要政府部門能夠建立公共的數據庫系統，及時地向公眾發布相關數據信息。政府部門要看到部分數據公開的優勢，打破各個部門在利益方面的沖突，開放相關數據，可以讓公眾根據開放的數據信息集思廣益地提出多種決策方案，為應急事件的處理提供幫助。建立公共數據庫，一方面可以提升政府的公眾號召力，更貼近人民群眾；另一方面，也能夠吸引更多人關注應急事件，為共同應對并解決應急事件一起努力；此外，開放的應急事件數據信息，也能增加群眾對政府監督的力度，提高管理的透明度。

綜上所述，大數據時代的到來，給人類社會帶來了機遇和挑戰，也將影響著人們生活的方方面面，突發事件的應急管理就是其中之一。利用大數據進行突發事件的應急管理，不僅能提高決策的準確性和科學性，同時也能在預防突發事件方面做出巨大貢獻。因此，必須加快大數據應用技術的發展，不斷增加資金投入，擴大人才隊伍，提供政策支持，需要政府、企業和個人三者共同參與共同努力，推動我國突發事件的應急管理工作更加科學有效地開展。

[1]瞿志凱,蘭月新,夏一雪,劉媛,劉冰月.大數據背景下突發事件情報分析模型構建研究[J].現代情報,2017,37(1).

[2]寧鑫.大數據時代的政府應急管理研究[J].廈門廣播電視大學學報,2017,20(2).

[3]李云新,賈東霖.大數據在減災救災中的應用研究[J].電子政務,2016(5).

[4]葉鵬,丁鼎,張雪英.大數據驅動的旅游突發事件應急管理體系研究[J].電子政務,2017(8).

[5]曾宇航.大數據背景下的政府應急管理協同機制構建[J].中國行政管理,2017(10) .

[6]周芳檢,何振.大數據時代城市公共安全應急管理面臨的挑戰與應對[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版),2018,35(1).

[7]陳玉梅,趙穎.數據開放在應急管理中的應用探析[J].電子政務,2015(9).

[8]郭路生,劉春年.大數據時代應急數據質量治理研究[J].情報理論與實踐,2016,39(11).