區域職業教育混合所有制辦學實施困境與應然之策

李傳偉 叢迎九 姜義

摘 要 混合所有制辦學開啟了職業教育領域辦學模式改革探索的新征程，是職業教育改革的新突破。威海區域職業教育混合所有制辦學存在問題主要是法律基礎弱、改革動力弱、管理能力弱。混合所有制辦學需要政府更新觀念，進行頂層設計并制定政策對混合所有制辦學大力扶持；嘗試多元合作辦學形式，優勢互補；完善辦學治理結構，采取法人治理，多元參與的管理模式；加強監督與管理，確保育人質量。

關鍵詞 職業教育；混合所有制；實施困境；應然之策

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）33-0031-04

“混合所有制”本來是一經濟術語，本意是指由不同的主體單位經過協商而建立起來的股份制經濟實體組織。也就是說組織內會根據各主體所占股份多少明確各自管理權與收益權，在經濟領域，這一模式得到發展并取得一定成果。我國職業教育近幾年發生了很大變化，在改革的同時也出現了體制機制問題。為深化職業教育的體制機制，激發辦學活力，國家層面提出將“混合所有制”引入到職業教育領域。2014年國務院下發《關于加快發展現代職業教育的決定》，明確提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應的權利”，開啟了職業教育領域混合所有制辦學模式改革探索的新征程[1]。

根據教育部、山東省教育廳相關文件精神，威海市出臺了《關于加快發展職業教育的實施意見》，指出自2016年起，市區政府設立職業教育發展基金，鼓勵引導社會力量興辦職業教育，開展社會力量參與公辦職業院校改革，建立股份制、混合所有制職業院校試點。到2020年，在公辦職業院校初步建成2～3處股份制、混合所有制性質的二級學院。

鑒于此，有必要梳理職業院校混合所有制辦學的現實困境和機理特征，充分發揮職業教育資源優勢，進行資源配置模式創新，實現區域經濟與職業教育二者的良性互動與互促。

一、混合所有制辦學的現實意義

混合所有制辦學應該是國有資本、集體資本和其他形式的資本兩個或多個所有者進行聯合舉辦的教育模式，其本質特征是資本所有、管理主體等內容的多元化，其混合形式可以多樣化，例如“小混合”包括專業、專班形式的混合或者是二級學院形式的混合，也有“大混合”，即學校層面的混合所有制[2]。

職業教育的混合所有制首先有利于提升各種資本對發展職業教育的貢獻度。各類資本的進入能夠加大資本效能，能夠相互促進，進一步豐富混合所有制經濟形式。其次，有利于促進辦學體制的改革。多種資本的介入能夠破除公立學校教育存在的一些弊端，又能促進民營學校的發展，讓辦學形式多種多樣，辦學主體多元化，增強職業教育辦學活力，進一步健全辦學體制機制。第三，有利于拓寬辦學經費來源渠道。開展混合所有制辦學，能夠吸引大量社會力量投入到職業教育中來，能夠吸收社會資本投入到職教領域，緩解政府職教辦學經費短缺問題，進一步加強職業教育辦學力度。第四，有利于提高人才培養質量，發展混合所有制能夠吸引行業、企業參與到職業教育領域，他們才真正知道需要什么樣的學生，充分利用行業、企業的設備、師傅等，按照企業用人條件來制定相應的教學文件，如人才培養方案、專業標準、課程內容、課程標準等，讓教學過程與企業所需相對應，真正解決職業教育供需矛盾的問題[3]。

二、威海區域混合所有制辦學存在的問題

職業院校混合所有制辦學是經濟社會發展到一定程度的必然產物，它既是政府的行政性引導，也是職業院校和行業企業的主動要求，符合社會發展新常態的要求。威海是經濟相對發達的地區，混合所有制經濟新常態需要職業教育混合所有制辦學模式不斷發展壯大，來適應社會對技能人才的要求。但是威海又受到區域因素的影響，沒有大型企業、高等職業院校又少，2017年市屬高職院校2所，在校生2萬余人；公辦中等職業學校10所，在校生3萬人。鑒于目前這種情況，經過調研，發現威海區域職業教育混合所有制辦學存在著如下問題。

（一）法律基礎弱：混合所有制辦學政策理論基礎不牢固

作為一種新型辦學體制和機制，職業教育混合所有制辦學模式政策法規依據不夠充分。首先是政府所辦學校，根據教育法規定應該是非營利機構，而民辦教育促進法則允許出資人獲取一定回報。也就是說社會資本投入到職業教育領域是否應有營利，沒有明確界定。其次是社會資本入股職業教育缺乏制度保障，資產轉讓會遇到問題。第三，職業教育混合所有制辦學的治理機制、管理體制、運行模式、行政隸屬、勞資人事管理政策不清晰。第四，國有資產如何保護，混合所有制辦學的國有資產、社會力量的租賃資產和法人資產的產權如何有效保護，沒有明確的法律規定。盡管國家出臺文件提倡職業教育的混合所有制改革，但是沒有配套的政策，使得政府主管部門、學校領導層、民間投資人都擔憂出現投資風險的問題，即使開展混合辦學，也往往只有形式沒有實質內容。第五，由于長期形成的觀念，很多人認為混合所有制辦學只是民辦職業院校的事情，與公辦職業院校無關，因此也就不會參與混合所有制辦學[4]。

（二）改革動力弱：混合所有制辦學各方利益獲取不均衡

混合所有制本身來自于經濟領域，社會資本投資到職業教育領域的目的就是為了獲取投資收益。因此，投資人的產權利益如何得到保障是需要解決的問題。但是由于目前產權機制不完善，學校產權價值評估難，產權流轉不順暢，社會注資資本的產權和收益得不到保障，即使產生收益也難以體現，打消了投資者的積極性。

職業教育混合所有制辦學因其產權主體多元、產權歸屬多元化，辦學經營方式不同，使其既不同于純公辦學校，也不同于純民辦學校，是一種新型辦學模式。國有資本和私有資本混合在一起，改變了原來單一的資本運營模式，國有資本擁有者往往對民營資本產生歧視和偏見，擔心民營資本會侵占國有資產，因此會進行相應抵制。另一方面，民間資本的流入會改變辦學性質，將教育市場化，會產生一系列問題。為規避這種風險，教育主管部門和公立學校往往會消極對待職業教育的混合所有制。

對于公辦高職院校，職業教育混合所有制辦學就是要引進民間資本，改變學校原有的辦學性質，引入市場競爭機制。這就要改變原有的管理機制，增加利益分配鏈條，把學校市場化。而在社會資本投資者看來，社會資本注入關心的是學校資產的保值增值和投資人獲得的辦學權限，關注學校可持續性的發展和利益獲取情況，但目前政策法規還不夠健全，導致民營投資人心事重重，擔心投資縮水，或擔心民間資本被同化、沒有收獲，因此不敢或不愿意投資到該領域[5]。

（三）管理能力弱：混合所有制辦學院校治理機制不健全

職業教育混合所有制辦學的核心是產權結構及其治理結構的優化，而最終目的是通過治理結構的優化來提升職業院校的辦學水平和育人質量。職業教育混合所有制的“混合”容易進行，而難就難在混合后的管理上。

職業教育混合所有制辦學投資主體多元化，決定了其既不能按公立學校的體制也不可能簡單按民辦學校的體制進行治理。在混合所有制辦學過程中，資產產權主體多元化，產權收益分屬不同的所有者，產權結構具有多重性，導致內部治理相對困難。目前倡導的以市場化為導向的類公司制的董事會治理模式，雖然會促進混合所有制快速發展，但往往會因為管理上沒有真正形成“董事制”，而片面追求利益最大化，造成教學質量嚴重下滑。現代企業制度的建立要靠法人治理結構的完善，混合所有制建立的過程實際上就是法人治理結構真正完善的過程。建立健全職業教育混合所有制學校管理制度和法人治理結構，是混合所有制職業院校能否有效有序運轉的難點和重點。

三、區域混合所有制辦學思路與對策

（一）行政調控——更新觀念，制定政策，大力扶持

政府部門要解放思想、更新觀念，全力支持改革。混合所有制教育改革涉及面廣，不僅是教育主管部門，其他政府部門也需要對此有充分認識，給職業教育“混合所有制”改革提供便利條件。教育主管部門要進行充分調研，進行論證，開展試點工作。可以先挑選一些校企合作做得好的院校進行試點工作。而后，根據情況由點到面，進行大混合。國家要制定相關扶持政策，激發地方政府和職業院校進行改革，允許混合所有制學校注冊為事業法人，給予其充分的自我管理權限，允許自主決定招生規模、招生對象、招生范圍、費用收取等，政府根據招生人數給予一定的經濟補助[6]。

（二）辦學形式——多元合作，優勢互補，開放共贏

“混合所有制”辦學主體多元化，豐富了職業教育辦學形式。混合所有制經濟建設催生職業教育的多元化，打破傳統的一元辦學，要么政府辦學、要么企業辦學。通過改革，形成以政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣，充滿生機活力的辦學體制。多元合作要優勢互補，開放合作，深化校企合作、產教融合。

職業教育“混合所有制”辦學形式可以多種多樣，一是可以將公辦院校的部分專業或者二級學院轉變為混合所有制形式，將其股權和管理權轉讓給管理者和教師，進行“混合所有制”校內改革試點。二是在公辦職業院校引入社會資本，與優秀企業、教育集團或民辦高職院校形成產權關系上的“混合”。三是政府通過注資、購買服務、撥款支持等形式向優秀民營學校注入資本，實現“混合所有制”改革。四是對于經營不善、瀕臨倒閉的民辦高職院校，由公辦職業院校通過市場兼并模式，形成“混合所有制”學校，按照資產數值參與管理，以公為主、民為輔的形式運作。五是對部分社會貢獻度較低的公辦學校，可以委托同類辦學較好的民辦職校進行管理，混合之后的學校采取以民辦為主、國資為輔的運行管理模式。六是鼓勵職業院校積極與國外教育機構進行聯合，吸引外資，創新混合所有制辦學形式，培育一批國際化二級學院[7]。

（三）管理模式——明確資產，法人治理，多元參與

對于“混合所有制”辦學模式的資產認證，要明確技術、技能、管理等要素的資產價值，明確其資產比重。對于其他參與職業教育混合所有制的資產認定，要達到公平競爭，在保證國有資產不流失的前提下，給予投資人最大回報。加強完善法人治理結構，建立多元參與的股東大會、董事會、監事會等內部法人治理結構，充分顯現學校的自主權和決策的民主化，進一步完善現代學校管理制度。高職院校混合所有制辦學只有建立在明晰的產權歸屬基礎上，才能在一定程度上促進高等職業教育辦學瓶頸與資源配置等重點領域和關鍵問題的解決，實現內外部治理機制的靈活化和市場化，從而為技術技能人才的培養創設良好的發展空間。

首先要進行治理機制的調整，建立董事會領導下的校長負責制，由董事會選聘具有較強管理能力的專業管理人才擔任校長。建立與現代企業制度相適應的管理制度與管理標準，實施專業化管理。學校黨委不參與具體辦學事務管理，保證辦學方向和監督辦學行為。其次是設計商業模式。合理合法有效的商業模式是混合所有制高職院校存在發展的重要前提，是引入社會資本的重要砝碼。遵循現行法律，滿足雙方價值訴求，實現各自的主體利益目標，保障項目整體增值，保障所引入社會主體的資本回報率。再次是建立商業運作機制。一般混合所有制經濟組織運作，要建立三個機制，即所有權和經營權分離的信托管理機制、股東合議機制、收益保證機制。為此，推進混合所有制改革的高職院校不僅要配套建設這三個機制，還要建立一個專業化管理機制，要遵循高職辦學規律建立專業管理隊伍實施專業化管理[8]。

（四）加強監管——多維監督，科學評估，保質保量

職業教育混合所有制改革目的是充分利用各方面資源辦好職業教育。保障當事各方的利益也是為了實現這一目標。但是不能成為實現管理層惡意收購、國有資產流失、套取國家政策補貼等不良初衷的手段。所以在高職院校混合所有制改革時，應借助或通過產權交易所等公共資源交易平臺進行交易。也應引入第三方評價、監督與公證機制，進一步確保高職院校混合所有制改革在合法合規的前提下開展，有利于維護當事各方的合法權益。

職業教育混合所有制辦學適合的重要前提條件就是產出要求和績效指標容易明確、政府監管相對容易。因此，職業教育混合所有制改革在強化市場機制配置資源的情況下，迫切需要獨立的科學評估體系的整合完善。具體可以采取以下做法：一是采用政社分離、政企分離等途徑積極發展一批獨立第三方職業教育質量評價機構。二是明確評估導向，強化職業院校適應社會需求能力的導向。三是注重評估結果的科學運用，改革職業教育財政經費主要以學生規模為依據的投入機制，建立以績效為導向的政府購買服務形式[9]。

混合所有制職業院校由多元化的產權主體聯合出資所形成，追求辦學效益最大化和效率最優化，其監督機制是一個多元多維監督機制的復合體，包括治理組織內的監督機制，黨組織監督機制，政府教育督導部門以及行業企業、社會媒體、第三方審計機構和社會公眾所形成的監督機制。借鑒國外的經驗，混合所有制職業院校應建立以績效為導向的社會參與的認證與評估機制。職業院校應構建兼顧經濟和社會效益的評價指標體系，并形成定期評估制度，對董事會和校長的履行職責情況進行全方位績效評估，評價主體以股東會和監事會評價為主。在學校外部，應由專業性中介組織或公正的第三方機構對治理績效進行評估，國家和政府應制定評估規則和制度，確保評估機制的運行，從國家立法的層面對社會認證尤其是行業協會認證進行規范，將專業評估和專業認證、職業資格證書相結合，建立教育部門內部評估和委托行業協會的外部評估結合的質量保障機制。

參 考 文 獻

[1]國務院.《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》[Z].國發[2014]19號，2014-05-02.

[2]高文杰.混合所有制職業院校：涵義與治理及其進路[J].教育學術月刊，2015（11）：67-75.

[3]童衛軍，任占營.發展混合所有制職業院校的問題對策與實現形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：183-188.

[4]陳麗婷.高職院校混合所有制辦學現實困境與發展路徑研究[J].中國高教研究，2017（1）：107-110.

[5]王坤.職業教育混合所有制改革中制度阻力研究[J].職教論壇，2015（28）：12-15.

[6]祝士明，母亞紅，李紅丹.混合所有制職業院校的辦學目標與建設路徑[J].職教論壇，2016（6）：26-29.

[7]闕明坤，潘奇.發展混合所有制職業院校初探[J].職業技術教育，2015（4）：40-44.

[8]劉家樞.混合所有制——高職院校產教深度融合的路徑與模式思考[J].職教論壇，2015（4）：4-10.

[9]安蓉泉.探索混合所有制職業院校的幾點理性思考[J].中國高教研究，2015（4）：95-98.

On Dilemma in Implementation of Regional Vocational Education Mixed Ownership System and Its Countermeasures

Li Chuanwei， Cong Yingjiu， Jiang Yi

Abstract Mixed ownership system schoolrunning mode is a new breakthrough in the reform of the teaching mode in education， which is a new breakthrough in the reform of vocational education， which is of positive significance in the mixed ownership of education. Through the analysis of the problem of the mixed ownership of education mixed ownership in Weihai region， the main problems are weak legal foundation， weak reform motivation and weak management ability. This paper puts forward the idea and countermeasure of the mixed ownership， that are to renew the concept of government， carry on the top-level design and develop the policy to support the mixed-ownership. We should try the form of multivariate cooperation to complement each other， improve the management structure of running schools， adopt corporate governance and multi-participation management mode， and strengthen supervision and management to ensure the quality of education.

Key words vocational education； mixed ownership； implementation dilemma； countermeasure

Author Li Chuanwei， professior of Weihai Vocational College（Weihai 264210）； Cong Yingjiu， professor of Weihai Vocational Collgeg； Jiang Yi， Weihai Vocational College

作者簡介

李傳偉（1969- ），男，威海職業學院機電系教授，研究方向：機電一體化教學及教學管理（威海，264210）；叢迎九（1968- ），男，威海職業學院機電系主任，教授，研究方向：職業教育管理；姜義，威海職業學院

基金項目

2017年度山東省教育廳職業教育教學改革研究項目重點資助項目“基于現代學徒制的第三方評價機制研究與實踐”（2017062），主持人：李傳偉