上海社會力量參與社區教育的現狀及對策

李珺 杜君英

摘 要 建設服務型政府的背景下，國家鼓勵社會力量參與社會公共事業。社區教育作為一項社會公共事業，其壯大與發展僅靠政府的力量遠遠不夠，需要吸納各種社會力量廣泛參與，不斷提高公共產品供給的質量和效率，滿足人們多元化的、更高層次的學習需求。在相關政策的大力倡導和推動下，上海社會力量參與社區教育實踐無論從數量、方式、類型、途徑方面都有了初步成效，但從目前總體情況來看，還存在著社會力量參與程度不均衡，參與積極性不高等諸多問題，需要政策上的支持、機制上的突破以及制度上的進一步明確。

關鍵詞 社會力量；終身教育；上海；社區教育

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）33-0062-05

一直以來，政府行政力量推動是社區教育的主要發展模式。在政府強有力的推動下，上海市 社區教育蓬勃發展，學習場所、學習資源、師資隊伍有了根本保障，對于提供社區居民的學習機會，實現教育公平正義起到至關重要的作用。

隨著近幾年社區教育的深入發展以及建設服務型政府的大力推進，愈來愈多的認識到：單憑政府的行政力量難以承載社區教育可持續發展的重負，龐大人口規模的結構性學習需求和個性化學習需求，必須要積極發揮社會力量的資源優勢，吸引其積極參與到社區教育發展中來。這既是現代政府職能轉變的需要，也是滿足人民群眾日益增長的多樣化學習需求的需要，成為當前和未來一段時間社區教育發展的主要任務和重要趨勢。

一、上海社會力量參與社區教育的主要特點

2006年，上海市委、市政府在《關于推進學習型社會建設的指導意見》中提出“堅持政府主導與社會參與相結合”的發展思路，近兩年，隨著政府行政體制改革的推進及有關聯合國教科文組織、教育部、上海市終身教育、老年教育等政策文件的相繼頒布，“激發社會活力，吸納社會力量參與”成為社區教育發展的重要任務。

上海市在社會力量參與社區教育方面積極探索、努力實踐，初顯勢頭。據不完全統計，2006-2015年，全市各區縣開展“吸納社會力量服務社區教育”的實驗項目達36個。2013年至今，市戒毒局、城市規劃館、陳云紀念館以及中國銀行等一些大型金融企業都不同程度參與到社區教育，積極為社區居民開展相關教育及文化服務。經過多年的摸索與實踐，上海在社會力量參與社區教育方面已逐漸形成了自己的特點與經驗。

（一）參與數量和類型逐步增加

隨著實踐的逐步深入以及社會參與、社會責任意識的逐步增強，近10年來，上海參與社區教育的社會力量數量和類型也在逐步擴大，自一開始以中小學校、部隊為主，逐步到吸引機關、行業組織、高校、企業參與社區教育事業中來，再到越來越多的民非組織和專業化的社會機構也開始廣泛深入地參與社區教育。

高校是參與社區教育的重要社會力量。在學習場所、課程體系、師資力量、活動開展、志愿者服務等方面給予社區教育充分的支持，彌補了社區教育師資、場地以及學習資源的不足。截至2015年，上海市學習型社會建設指導辦公室已經同復旦大學、上海交通大學、同濟大學等18家高校以及上海中成協培訓中心等單位先后開展了5期的社區教育資源建設合作，已建課程共計59門。高校教師也成為社區教育志愿者隊伍的重要來源及補充。

企業參與社區教育最為典型的案例是上海市教委與中國銀行上海分行進行合作簽約，開展綠色賬戶積分兌換社區教育學習課程項目、金融知識及防詐騙老年教育課程項目、促進金融知識學習團隊建設項目以及老年教育藝術成果展示項目。此外，在區級層面，楊浦區通過創設企業參與社區教育等各項平臺，探索制定各種制度以推動轄區內科技企業參與社區教育也讓人耳目一新。

在民非機構參與社區教育方面，調查發現：大部分的民辦教育機構以課外輔導類以及文化藝術類培訓為主，生源為中、小學生群體，因此周一至周五的白天時段大多數教室處于閑置狀態，教育資源存在較大浪費。因此引導民非教育機構參與成為社區教育內涵發展的重要途徑。近些年來，隨著國家及地方政府各項鼓勵政策的相繼出臺也為民非教育機構參與社會公共事務提供了重要契機，越來越多的民非教育機構積極參與到社區教育的行列中來。“社會學習點”成為上海民非機構參與社區教育新的創新點。

（二）參與方式由簡單到成熟

在社會力量參與的初期實踐中，由于缺乏政策的有效支撐，政府補貼無法購買社會組織服務，因此社會力量參與的方式比較簡單，主要以契約的方式實現雙方合作、資源互補，但是這種合作往往源于人脈關系而非制度，難以長期有效地進行下去，而且合作也只限于場地開放、舉辦活動等簡單的外部形式。現階段，由于國家政策層面的鼓勵和支持，政府購買服務的方式逐漸成為政府提供公共服務的一個重要途徑，因此，社會力量參與的方式也逐步成熟和規范。通過項目合作、招投標的方式，參與到社區教育管理實施、策劃運營、課程開發、師資建設等各個方面。從單純的場地資源開放到借腦借力推進社區教育，從依靠人脈關系開展合作到依靠制度安排的轉變。例如：上海市楊浦區延吉新村街道以購買服務方式，通過招投標、交由相關有誠信有資質的社會組織簽約委托管理，街道則重點做好監督、協調、服務工作。2015年，上海新途社區健康促進社與延吉街道辦事處合作，在社區內分別設立六個“常青藤健康服務站”作為項目的資源中心開展社區健康教育。

（三）參與程度逐步由淺到深

社會力量參與初期主要表現在轄區內各單位、社會組織場地資源向社區開放；整合智力資源開展講座、社會實踐等各類志愿者活動；邀請各單位、社會組織參加社區舉辦的各類學習交流、共建活動、文藝演出等。社會力量參與只涉及到終身教育外圈的一些事務，還沒有真正承接其政府轉移的公共事務職能。沒有深度參與到社區教育的核心部分。在國家各項有利政策的大力推進下，社會力量參與社會公共事務的積極性不斷提高，參與面不斷拓寬，參與程度逐步加深，社會力量中的人才、資金、設施、技術、項目、經驗、品牌等資源優勢逐步融入到社區教育領域并服務于社區居民，參與到社區教育公共產品提供和公共服務中來。例如：上海市普陀區宜川路街道社區學校在社區教育發展中引進非遺文化保護項目，吸引了社會資本的大力支持，轄區內等兩家企業每年都投入了5萬～10萬元匹配的資金以推動傳統文化技藝的傳承工作，拓寬了社區教育的資金來源。

（四）參與途徑由單一到多元

社會力量參與社區教育最初的途徑比較單一，比如僅實行場地和設施開放。如今其參與途徑逐步拓展，大致有以下四個方面：一是社區內需型參與。基于社區的內在需要，在社區中開展豐富多彩的文化、體育、娛樂活動，豐富社區生活、提升社區活力。例如，社會力量辦學機構參與承辦讀書活動、社區全民健身節、社區文化活動、社區親子活動。二是政府主導型參與。配合政府任務要求或配合社會性大型活動展開，如由協會等社會團體承辦的一年一度終身學習節活動。三是項目引領型參與。通過承接項目而參與社區建設。比如：徐匯區凌云街道創設“凌云生態家”項目，在這一項目的引領下，注冊誕生了徐匯區凌云綠主婦環境保護指導中心，這一民非組織通過積極發展“綠主婦”隊伍，在轄區各街道開展生態環保主題教育，從而實現社區環境治理。四是平臺搭建型參與，通過建立樞紐型社會組織，使社會組織參與社區教育。如楊浦區民政局、老齡辦牽頭，按照“政府主導，社會參與“的原則，委托承啟老年教育發展中心運作老年大學，提升以老年大學為載體的承啟書院平臺建設，政府將角色轉變為“資源支持者、目標設定者、服務監管者”，而社會組織則在所有權不變的條件下，對老年大學進行托管運營，直接提供各類教育服務。

（五）參與效應由松散到集合

以往談到社會力量參與社區教育，往往只涉及到某一所學校或某一家轄區單位等社會力量的個別參與，或者多個社會力量的分別參與，參與力量之間缺乏系統有效的整合，對社區教育的發展未能形成有效合力。而今，在促進社會力量參與社區教育方面出現了一種新的路徑與方法，即采取共同體式方法，讓不同類型社會力量聚合在一起，通過發揮各自的資源優勢共同參與到社區教育。比如2013年，楊浦區通過“1所高校+1家企業+1個街鎮=1個專題性社區教育基地”的合作共建模式就是典型代表。以“智慧健身”社區教育基地為例，楊浦區五角場鎮、上海體育學院、上海泛亞生命科技有限公司三方結盟形成合作團隊，上海體育學院的教師團隊利用本校與社區教育相關的武術表演、舞蹈編導、藝術體操等相關專業資源，設計居民健身活動課程；泛亞生命科技有限公司則提供基金、員工志愿者和生命科技知識普及講座等資源，三方還共同合作編撰了《社區居民健身指南叢書》。通過共同體式參與，使得資源整合、優勢互補，促使社會力量參與的社會效應進一步集聚。

二、上海社會力量參與社區教育面臨的主要問題

總體而言，上海在促進社會力量參與上開展了一些創新探索，高校、企業、社會組織以及其他社會力量均有不同數量、類型、層級、程度、途徑參與社區教育，但不容回避的是：從更大范圍的資源進入、更加有效的資源利用、更為常態的資源保障來看，社會力量參與社區教育還很有限，體現在參與程度不夠均衡，參與內容比較狹窄，參與積極性不高，參與的體制機制有待突破等方面。

（一）社會力量參與社區教育總體表現不均衡

一是區縣、街鎮之間發展不均衡。不同區縣由于領導認識和重視程度的區別，反映在利用社會力量參與社區教育方面各有不同的做法。相對比較重視的區縣，在引領社會力量參與社區教育探索方面起步早、舉措實、成效顯。比較突出的如：楊浦區致力于“深化三區聯動機制，推進學習型城區建設”，靜安區大寧路街道“培育社會組織服務社區教育”等在利用社會力量參與社區教育方面堅持不懈、深耕細作，取得持續創新發展。而有的區如金山區、青浦區尚未開展此方面的工作。

二是不同社會力量參與的不均衡。不同社會力量參與社區教育的數量、種類、積極性、程度和效果存在明顯差異。比如楊浦區，相對于參與狀況較好的高校、中小學、社會組織而言，企業參與社區教育方面還不夠。目前雖有一些企業已參與，但覆蓋面還不夠，這與部分企業負責人的認識和重視程度以及積極性不高有關。

三是參與社區教育程度的不均衡。全市各區在推動社會力量參與社區教育方面參差不齊，深淺不一。有些區縣、單位在推動社會力量參與方面建立了體制機制，比如楊浦區成立“學習型社會建設項目聯合體”，成員包括十余所高校、六家企業和兩家研究單位，定期召開例會，研討社區教育工作；靜安區成立“學習型城區建設聯合會”，建立學習資源聯盟，對全區各類教育社會組織和其他教育資源進行梳理，建立區域教育資源信息庫。而有些區由于尚在起步階段或工作浮于表面，尚未形成有效常態的體制機制予以推動。

（二）政府部門與社會力量關系不順

一是社會力量角色定位不清、職責不明。關于社會力量“如何參與”“參與多少”“參與什么”缺乏明文規定，從而造成了社會力量在實際參與中角色定位不清，職責不明，在參與過程中處于尷尬被動的地位，影響了其參與社區教育的積極性。究其原因：一方面源于政府職能轉變不到位，沒有明確賦予社會力量參與社區教育的職責和權利；另一方面社會力量基于自身短期利益的考慮，再加上又缺乏法律法規的有效制約，不愿意參與終身教育。

二是政府與社會力量的相處模式尚未建立。政府、市場、社會是終身教育發展的“三駕馬車”，現代終身教育需要政府、市場、社會的互相合作、互相支撐，從而為居民提供多樣化服務，滿足多樣化需求，然而在當前社會轉型期，政社關系之間依然存在著政府對社會力量干預過多的問題。由于政社關系不順，對于社會力量而言，缺少施展的空間和自主性，從而在很大程度上壓抑了社會力量的積極性和主動性，也導致已有的參與質量水平不高，無法真正發揮其力量以滿足社區居民的多樣化需求。政府、市場、企業和社會力量之間還需要相互適應、不斷磨合，政府和社會力量的相處模式尚未建立。政府應擺正自身的定位，做好設計者、服務者和監管者的角色，將大量不該管、管不好、管起來成本很高的事務讓渡給社會力量，給予社會力量充分的行使空間，重點做好頂層設計，標準制定，過程與質量監管，真正地與社會力量建立起平等合作的伙伴關系，提高社會力量參與終身教育積極性。

（三）社會力量參與社區教育程度不夠

一是參與社區教育的意識動力不足。由于相關的法律法規缺失，又缺乏完整的配套政策，造成社會力量參與社區教育的意識不夠，動力不足。盡管社會力量參與社區教育已不是什么新的課題，但之前的行為更多的是基于一種組織行為和基于本部門局部利益的行為，實際上，絕大多數社會力量并沒有視參與社區教育為自身應擔負的社會職責，更談不上具有參與社區教育的強烈意愿，這也是導致社會力量參與社區教育的主動性和積極性不夠的根本原因。

二是參與社區教育的數量類型較少。缺乏數量足夠的、類型豐富的、與社區教育發展緊密關聯的社會組織是社會力量參與社區教育面臨的突出問題。以靜安區社會組織為例，目前靜安區共有各類社會組織391個，其中教育類社會組織98個，包括語言類14個，占14.3%；文化藝術類19個，占19.4%；職業技能類20個，占20.4%；與社區教育關聯性甚密的科技類、體育類、宗教類、法律類等社會組織很少甚至沒有，而與社區教育緊密關聯的行業協會就更少。

三是缺乏參與社區教育長效機制。社會力量提供的社區教育服務項目往往空間不固定、時間有限度、缺少持續性。有些社會機構愿意參與社區教育，主要是出于承擔企業社會責任、營造企業品牌、對外宣傳等目的，也有的是出于業務拓展、項目合作等意向，但這種參與都具有某種階段性和隨意性，大多以零打碎敲為主，隨著機構或企業領導的更換或者企業戰略的轉變很可能會敷衍以對或者中止合作，因此需要形成常態和穩定參與機制將其固化下來。

三、上海社會力量參與社區教育的政策建議

（一）明晰政府的職能定位，推動政府與社會組織良性互動與合作

理順政府與社會力量之間的關系是保障社會力量參與社區教育的關鍵所在，對于政府而言，需要積極主動地從“無限政府”向“有限政府”轉變，從只注重管理向更加注重服務轉變，從只注重政府職能擴張向同時注重發揮市場和社會轉變。政府要做社會力量參與社區教育的助推者，對不同類型、不同發展階段的社會力量進行分類管理，對于一些發展較好、自治能力較強、運行良好的社會組織，政府應該充分放權，讓其在市場機制下實行自治，政府最低限度地介入，以提高社會組織參與社區教育的熱情。另外，政府要做社會力量的“好伙伴”和“好搭檔”，兩者相互信任、相互合作，實現“自上而下”與“自下而上”相結合、垂直式管理與網絡化管理相結合、重點扶持“樞紐型”社會組織與廣泛培育“草根”社會組織相結合。

（二）出臺相關政策法規，為社會力量參與社區教育提供法律依據

法律法規是社會組織發展的制度依據和保障。《上海市終身教育促進條例》以及《上海市教委等關于進一步推進本市學習型社會建設的若干意見》雖然都明確規定要堅持政府主導、多方參與方針，也規定了普通學校、高等學校以及圖書館、博物館、科技館、美術館、文化館（站）、工人文化宮、青少年活動中心、社區文化活動中心等社會力量參與社區教育的內容要素、方式途徑、責任義務。但是沒有明確社會力量在發展社區教育過程中的重要地位，以及在整個參與過程中的利與失、權與責、獎與懲等具體細則。譬如，高校中的場館資源向社區大眾開放，其維護損耗費用如何保障，又如，公益性社會組織每年仍然要交不少的稅，占據了它們大部分經費。此外，按照現行政策，企業投入公共教育文化建設的資金并不能抵稅，因此很多企業寧愿把錢投給各種基金會，也不愿參與公共教育文化建設，只因投給基金會能夠抵稅。諸如這些都需要制定各種優惠政策，引導和扶持社會力量自覺加入。

因此，建議出臺《促進社會力量參與終身教育的指導意見》等相關政策法規，明確各方力量的社會地位和法定職責，明確社會力量參與社區教育的內涵、范圍、路徑、方式、程序、鼓勵等內容。對社會力量參與社區教育公共服務所涉及的資金扶持、配套政策以及實施細則進行具體規定，比如，在資金支持方面，進一步完善政府購買服務機制，政府通過與具備資質的非營利組織建立契約關系，達到合作共贏。在政策支持方面，可參照國外非營利組織的稅收政策，與稅務部門、財政部門聯合制定完善的可操作性的社區社會組織的稅收優惠政策，為社會組織的發展創造良好的制度環境，為社會力量更好地參與社區教育提供充分的法律依據和政策保障。

（三）完善政府購買服務機制，引導社會組織參與社區公共服務

順應轉變政府職能的改革步伐，需要進一步建立和完善政府向社會組織購買公共服務的機制。首先要制定出臺具體實施辦法和可操作性制度，明確政府事務移交的內容、程序和方式，推進政府職能轉移和購買服務落實到位，其次政府部門要制訂轉移的公共服務事項目錄，將不再行使和可交由社會組織承擔的職能事項分離出去，通過授權、委托及其他適當方式依法轉移給社會組織。全面建立健全以項目為導向的政府購買服務機制，通過項目購買、補貼、獎勵等規范方式轉移或委托給評估指數高、社會信譽好的社會組織承接，政府各部門按照工作事項檢驗標準，對社會組織提供服務的質量進行審核認定，實行費隨事轉。此外，政府購買服務應充分注意政府主辦機構與社會組織之間的公平性，使公共資源面向社會，公開、公平競爭，提高公共資源的使用效率。

（四）以能力建設為基礎，推動社會組織專業化發展

注重社會力量自身的能力建設，提高其服務社區教育的能力，是新時期社會力量參與社區教育的重要任務，也是發揮社會力量作用的關鍵。首先，各社會力量之間應打破門戶之見，加強聯合與合作，形成推進社區教育發展的合力，也可以在各參與主體內部成立負責社區教育工作的部門，委托專職人員負責社區教育工作，提高參與的針對性和有效性。二是加強社會組織規范化建設，利用登記、審計、年檢等多種手段推動社會組織建立健全組織規章制度，不斷提高社會組織的自律水平和整體素質，樹立良好社會形象。三是要加強社會組織內部人員的培訓，由政府出資對社會組織負責人及成員進行必要的管理知識、社會工作及社區教育理論等知識的培訓，提高社會力量的活動能力、組織和管理能力、資金籌措和運作能力等，進而提高參與社區教育的專業能力。與此同時，還要通過吸收高素質的志愿者來彌補人才資源不足，并通過培訓提高社會力量的能力。