既抓政策落實，也要回應農民訴求

文_本刊記者（發自陜西咸陽）

2013年，中央以一號文件的形式印發《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》，其中提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。同時，加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。

2014年7月7日，陜西省人民政府辦公廳印發《全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，通過摸清土地底數→制訂實施方案→實測承包土地→登記相關信息→組織檢查驗收等工作步驟，組織開展陜西全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

發證已經結束

記者日前在陜西咸陽采訪期間，咸陽某縣負責全縣土地確權工作的縣農經站站長任某某透露，目前該項工作已經基本完成，“除了少數農戶問題比較復雜，全縣村民頒證工作已經完畢。”

自2014年7月該縣農村土地確權頒證工作開展以來，全縣完成240個村、1969個村民小組、11.91萬農戶的確權任務，全縣256個村、2013個村民小組的數據已全部入庫，現已制定證書11.3萬冊，占已具備頒證條件的92.1%。

任某某坦言，農村土地確權任務重，時間長，并且由于歷史原因，村民之間私下調整土地，更改土地利用性質的情況不少，有的甚至違規在承包土地上建房子。所以在這次確權中，作為一線確權部門，既要在國家土地確權的方針要求下嚴格落實政策，同時，作為具體的政策執行部門，他們必須考慮到諸多方面的因素，所以“我們在土地確權開展的初期，組織大量人力入村宣傳確權，全縣每個村都跑過好多次，如果村民說不知道這回事，那肯定是他們的問題，這項工作縣里面抓得相當細致”。

就在本刊記者采訪期間，在任某的辦公室，村民王某前來尋問關于自家土地確權的問題：王某曾經在村里開辦了磚瓦廠，當時經營狀況不錯，所以為了擴大經營，方便挖土，他在幾年前，將同村村民在磚瓦廠附近的3畝土地用自家別處的5畝土地置換。但這次確權時，工作人員并沒有將置換到磚瓦廠附近的3畝地予以確認，所以他非常著急。

“土地確權至今已經三年多了，起初登記的時候，村民就應當重視。”任某某表示，當時確權時，一些村民往往不在意，認為自己的土地不會“確沒了”，而且有的打著自己的小算盤。對于王某的問題，該縣農經站任某某表示，目前，整個農村的土地數據已經匯交至國家農業部了，目前這種情況要想修改都不可能了，“在數據庫沒有解封之間，這個問題沒法解決。”

任某某向記者介紹，由于村民王某在置換土地的時候，沒有走相關程序，而是私下進行置換，也沒有合同，這一置換反將耕地變為了磚瓦廠經營性用地，而這次土地確權，對于經營性用地是不予確權的。

“其實這個問題當時很好解決，登記測量土地時，只需要向工作人員說明情況，并出具相關證明，完全可以解決。但是3年過去了，現在就很難處理了。由于這次土地沒有確權，所以今年的糧食補貼也就沒了。”任某某表示，后期這些問題都會逐步解決的，磚瓦廠目前已經被國家叫停，且王某現在仍耕種著磚瓦廠的土地，只是這次沒有確權，但是可以向國土部門申請對土地復墾，通過合法程序，在下次確權頒證時解決相關問題。

維護村民合法權益

采訪期間，咸陽某縣村民告訴記者，該縣土地確權是村委會根據“家庭人口數”讓農民簽字確認。但是“家庭人口數”的界限不清晰，標準不統一：是根據家庭現有實際人口還是依據戶口本在冊人口，還是根據當年分地的時候的人口數，村委會沒有給出統一的答復。村民都不是很清楚，只是按要求簽字。

對此，該縣農經站工作人員表示，這次土地確權是以二輪承包為基礎，主要解決面積不實、四至不清、檔案不全的問題。土地確權工作一開始，農經站對鎮、村干部及測繪公司工作人員進行政策、業務方面的宣傳培訓，并發放了農村土地確權有關政策法規宣傳讀本。同時，嚴格按照《陜西省農村土地確權操作技術規范》及陜西省印發的《農村土地承包經營權登記工作中有關問題的政策把握及處理意見》的標準執行。

本刊記者發現，《陜西省農村土地確權操作技術規范》中明確規定，農戶分配承包地以后死亡、出嫁、轉為國家機關、事企業單位工作人員等失去集體經濟組織成員資格的人員，可以更換為戶內未分配承包地的其他成員，無未分配承包地成員、依法又不退出承包地的，可將其承包地列入附屬地管理。

而對于在小城鎮落戶的，仍保留承包地；對舉家遷入設區市的，依法收回其承包土地。參軍提干、達到年限的士官已取得承包地的，按照陜西省實施的辦法規定不再保留。大中專在校學生保留承包地的，可以進行確權登記；畢業三年以上未落戶村民小組、沒有返回原籍從事農業生產的，其承包地可不列入登記范圍。此外，上述情況均可轉給本戶未分配承包地的其他成員。出嫁女和入贅男在新居住地分配承包地的，原居住地的承包地不再保留，其承包地可以更換為本戶未分配承包地的其他人；新居住地未分配承包地的，原居住地的承包地應保留。

采訪期間，本刊記者了解到，為了做好農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收工作，防止土地確權中存在確權不實，侵害老百姓利益等情況發生，早在2015年9月25日，陜西省農業廳就印發了《陜西省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》。

“農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收工作以縣級行政區為基本單位，采取縣級自查、市級驗收、省級抽查的方式進行。”知情人士告訴記者，驗收環節中既嚴格落實了國家政策，又充分考慮農民利益和農村土地承包中的實際情況，效果非常好。

須考慮農村實際

除了土地承包經營權的確權外，按照國家要求，應“加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作”。

采訪期間，本刊記者在咸陽某縣負責全縣農村宅基地確權工作的縣國土局，就該縣農村宅基地確權開展情況展開調查，該局工作人員張某向記者透露：“目前農村宅基地這塊還沒有發證，咸陽市這邊正在幾個縣試點，而且宅基地這塊目前國家只是出臺了基本方針，具體怎么開展，陜西省還在試點，全面開展估計得等到今年6月份試點完成之后。”

在采訪期間，村民南某告訴本刊記者，自己有兩個孩子，大兒子因為上學之后戶口外遷，所以擔心早年曾在村里購買的宅基地會在此次確權中被收回，“我這種情況很多，村民都非常關心這事，畢竟孩子以后回來時需要有個地方住，如果這次收回的話，以后怎么辦？”

對于村民的困惑，該縣國土局工作人員張某告訴本刊記者，目前宅基地確權中存在著不少問題需要解決，“宅基地確權首先必須有一個關于宅基地的合法來源，農村宅基地是國家無償給農民的，所有權歸集體，而使用權歸農民；但是必須有前提：首先必須是本集體的成員，戶籍一旦轉為城市戶口，將不能享有宅基地的使用權，除非走繼承這條路，況且只能繼承房產，而不能繼承宅基地。但是房子又屬于不動產，它必須附著在宅基地上，所以如果房屋某一天垮塌了，不存在了，那么就必須讓出宅基地來，且期間不能改建甚至擴建。”

“如今，房地一體，原來是土地局管土地，房管局管房子，這兩塊是分開的。不動產登記之后，開始施行兩證合一，登記證上面既有房產信息，同時又包含著宅基地的使用信息。村民要想拿到不動產登記證，就必須提供宅基地的合法來源，否則就不可能拿到不動產證。”國土局工作人員張某說，如今由于歷史問題，許多村民當時都是通過向村委會購買獲得宅基地，而并沒有政府的批文，這種方式是不合法的，“宅基地獲得不是村里面認可就行了，即便是鎮政府也無權認可，審批權限在縣政府，也就是說，村民必須拿出縣政府的批文，否則就不可能辦理不動產登記證。”

“但是，由于歷史問題，以前村民獲得宅基地都是從村委會處購買，而沒有縣政府的批文；加之已經在所獲取的宅基地上建了房子，所以在宅基地確權時，又必須考慮到這些原因。我們在執行政策的同時，必須考慮到這些實際情況，按理說這類人將來是不能頒發不動產登記證的；但是，這樣的情況很普遍，所以具體怎么辦，還需要慎重考慮。”

采訪期間，張某告訴記者，按照國家規定，農村宅基地實行“一戶一宅”的原則，如果上一代與下一代仍在一個戶口本上，而沒有分戶的話，那么就只能共同享有一塊宅基地，除非分戶了之后才允許重新獲得新的宅基地。