自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架初探

崔 麗，常戈群

(北京新興華安智慧科技有限公司，北京 100070)

隨著我國不動產(chǎn)登記工作的實施，圍繞登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的不動產(chǎn)登記制度基本成型。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第29次會議明確要求，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，依據(jù)規(guī)范的內(nèi)容和程序進行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。2016年底，國土資源部會同中央機構(gòu)編制委員會辦公室、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，同時印發(fā)了《自然資源登記簿》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點方案》[1]，全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點正式啟動。經(jīng)過一年多的探索和實踐，各地的試點工作已經(jīng)進入成果收獲期，在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的技術(shù)方法、工作程序以及與不動產(chǎn)登記關(guān)聯(lián)路徑等方面取得了重要突破。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架設(shè)計是開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于科學推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，提升登記成果的應(yīng)用和管理水平具有重要的意義。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)基礎(chǔ)分析

在當前我國加快生態(tài)文明體制改革的背景之下，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項全新的工作任務(wù)，也是一項系統(tǒng)性工作[2]。從國際比較視角看，自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)則涉及登記機構(gòu)、登記類型、登記程序、登記客體、登記內(nèi)容、登記能力等一系列登記要素的安排[3]。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的開展提供了明確的指導，在12個省(區(qū))部署的試點通過具體工作實踐和探索進一步夯實了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，明確和驗證了自然資源確權(quán)登記的對象、主體、目標、內(nèi)容以及管轄和效力等基礎(chǔ)性內(nèi)容。

1.1 確權(quán)登記的對象和主體

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的對象和主體均具有“統(tǒng)一性”，即由統(tǒng)一的登記機構(gòu)對全部國土空間各類自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，確權(quán)登記的對象是水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源，確權(quán)登記主體為自然資源所在地的縣級以上人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)。

1.2 確權(quán)登記的目標和內(nèi)容

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容，而自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度又是生態(tài)文明制度改革之首，因此，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目標是為建立歸屬清晰、權(quán)責明確和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供基礎(chǔ)支撐。與確權(quán)登記的目標相對應(yīng)，確權(quán)登記的內(nèi)容主要聚焦于自然資源的保護與監(jiān)管，包括自然資源的自然狀況、權(quán)屬狀況和限制情況以及與不動產(chǎn)權(quán)利相關(guān)聯(lián)的信息等幾個方面的內(nèi)容。

1.3 確權(quán)登記的管轄

不動產(chǎn)登記總體按屬地登記管轄，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記原則上也應(yīng)采取屬地登記管轄的方式。一些自然生態(tài)空間具有重要生態(tài)功能價值或者能夠提供生態(tài)產(chǎn)品，在實際工作中，對于這類自然生態(tài)空間，應(yīng)由國家或省部門劃定登記單元范圍界線，由自然資源所在地縣級人民政府開展調(diào)查工作，由登記單元劃定部門對調(diào)查結(jié)果進行審核后由縣級不動產(chǎn)登記機構(gòu)對本轄區(qū)登記單元內(nèi)各類自然資源進行確權(quán)登記。

1.4 確權(quán)登記的效力

與不動產(chǎn)登記類似，除因人民法院、仲裁委員會的法律文書規(guī)定或人民政府的征收決定等導致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消失，或因繼承或受遺贈取得物權(quán)的，或因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或消滅物權(quán)的情形外(《物權(quán)法》第28～30條)，不動產(chǎn)物權(quán)一經(jīng)登簿即發(fā)生效力。作為特殊類型不動產(chǎn)的自然資源所有權(quán)，一經(jīng)登簿，其國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的效力(《物權(quán)法》第9條第2款)將更加強化。但自然資源確權(quán)登記不僅要登記自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性，還要登記自然資源用途管制、生態(tài)紅線、特殊保護等公共管制要求，公共管制要求的法律效力應(yīng)以相應(yīng)行政文件的內(nèi)容為準。

2 自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)需求分析

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的核心目標是通過對自然資源的自然狀況、權(quán)屬狀況以及限制情況等合法信息予以公示記載，從而實現(xiàn)對自然資源的有效監(jiān)管和全面保護[2]，推動形成自然資源管理新格局。目前，我國自然資源的產(chǎn)權(quán)制度不盡健全、統(tǒng)一管理制度尚未建立、開發(fā)保護制度缺乏協(xié)調(diào)、監(jiān)管維護機制職責交叉問題突出[4-6]，對于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)來說，既是挑戰(zhàn)，也是方向。

2.1 綜合管理體制尚未形成，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需要進行整合

我國自然資源基本上以分類管理為主，各類自然資源的調(diào)查、規(guī)劃等職能往往分散在不同部門，不同部門的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由于調(diào)查標準、分類體系、技術(shù)水平、數(shù)據(jù)格式等不統(tǒng)一，導致數(shù)據(jù)在空間上存在交叉重疊、權(quán)屬邊界不清晰[7-11]。自然資源部組建伊始，自然資源分散管理的局面在短時期內(nèi)仍無法扭轉(zhuǎn)[3]。因此，在開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記時需要對各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行收集整理和分析整合。

2.2 不動產(chǎn)登記制度基本成型，關(guān)聯(lián)路徑需要進行研究

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中明確指出，自然資源確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，已按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利，要在自然資源登記簿中進行記載，并通過不動產(chǎn)單元號、權(quán)利主體實現(xiàn)自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)。我國不動產(chǎn)登記制度已經(jīng)全面落地，而自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記尚處于起步階段。因此，在開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記時需要對自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的關(guān)聯(lián)路徑進行研究。

2.3 搭建信息綜合管理平臺，滿足信息化建設(shè)需要

信息化手段已經(jīng)廣泛應(yīng)用于自然資源監(jiān)管中，有效地提升了工作效率和督察力度[12]。自然資源的確權(quán)調(diào)查和登記過程中會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)、圖件、文字和表格等成果[13]，為加強成果的綜合管理和應(yīng)用，需要搭建信息綜合管理平臺，對各類自然資源相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行科學、規(guī)范整合，形成統(tǒng)一的調(diào)查本底數(shù)據(jù)；將權(quán)籍調(diào)查成果和確權(quán)登記信息按照相關(guān)標準建設(shè)成數(shù)據(jù)庫，方便數(shù)據(jù)的查詢和維護。同時，通過系統(tǒng)研發(fā)，實現(xiàn)登記業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化辦理和非涉密登記信息數(shù)據(jù)的協(xié)同共享。

2.4 實現(xiàn)成果全方位應(yīng)用，滿足制度改革需要

自然資源確權(quán)登記是當前我國實施自然資源管理體制改革的重要基礎(chǔ)[10,14-15]，自然資源確權(quán)登記的成果應(yīng)充分應(yīng)用到自然資源的保護、治理、監(jiān)測、研究以及自然資源資產(chǎn)管理當中，如自然資源資產(chǎn)負債表編制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源資產(chǎn)評估、自然資源生態(tài)補償、自然資源動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管等。因此，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記時應(yīng)確保其成果的可應(yīng)用性，與當前自然資源管理改革的各項工作做好銜接。

3 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)流程及成果體系

3.1 業(yè)務(wù)流程

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中明確了自然資源首次登記的一般程序：通告→調(diào)查→審核→公告→登簿，首次登記通告包括自然資源登記單元預劃分、自然資源登記期限、自然資源類型、范圍以及需要集體土地所有權(quán)人、自然資源所有權(quán)代表行使主體等相關(guān)主體配合的事項及其他需要通告的內(nèi)容，在發(fā)布首次登記通告前結(jié)合當?shù)貙嶋H開展必要的基礎(chǔ)分析工作。以自然資源首次登記一般程序為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源確權(quán)登記的相關(guān)要求，自然資源確權(quán)登記的業(yè)務(wù)流程可歸納為：基礎(chǔ)分析→單元預劃→通告發(fā)布→確權(quán)調(diào)查→登記審核→登記公告→信息登簿→資料歸檔。

圖1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)流程圖

1) 基礎(chǔ)分析。按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的要求，收集土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、遙感影像以及自然資源相關(guān)的調(diào)查、普查、規(guī)劃和確權(quán)資料，開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合分析，根據(jù)各行業(yè)標準以及現(xiàn)有數(shù)據(jù)工作基礎(chǔ)，制定自然資源分類標準，提取全部自然資源類型，制作工作底圖。

2) 單元預劃。自然資源登記單元是自然資源確權(quán)登記的基本單元，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度并結(jié)合生態(tài)功能的完整性、集中連片等原則，結(jié)合地方實際，研究制定自然資源登記單元劃分規(guī)則和編碼規(guī)則，預劃自然資源登記單元。

3) 通告發(fā)布。由縣級以上人民政府向社會發(fā)布自然資源首次登記通告，通告內(nèi)容主要包括自然資源登記單元的預劃分情況，自然資源登記的期限，自然資源類型、范圍，需要集體土地所有權(quán)人、自然資源所有權(quán)代表行使主體等相關(guān)主體配合的事項及其他需要通告的內(nèi)容。

4) 確權(quán)調(diào)查。采取內(nèi)業(yè)影像判讀和外業(yè)調(diào)查核實的方法，查清自然資源登記單元內(nèi)各類自然資源的類型、類別、權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、面積、坐落狀況以及用途管制、生態(tài)保護紅線、特殊保護等公共管制要求，調(diào)查自然資源登記單元內(nèi)涉及的不動產(chǎn)權(quán)利信息，建設(shè)自然資源確權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

5) 登記審核。自然資源登記機構(gòu)利用自然資源登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，依據(jù)自然資源調(diào)查結(jié)果和相關(guān)審批文件，結(jié)合相關(guān)資源管理部門的用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護規(guī)定或政策性文件以及不動產(chǎn)登記結(jié)果資料等，從權(quán)利歸屬是否明確、權(quán)屬來源是否合法、生態(tài)保護要求是否明確等方面開展審核工作。

6) 登記公告。登記審核通過后，由自然資源登記機構(gòu)統(tǒng)一在政府門戶網(wǎng)站及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等指定場所將不涉及國家秘密的自然資源登記事項進行公告，公告期不少于15個工作日。公告期內(nèi)，利害關(guān)系人和社會公眾對登記事項向登記機構(gòu)提供異議的，登記機構(gòu)應(yīng)當對受理的異議進行調(diào)查核實并回復當事人。

7) 信息登簿。登記公告期滿無異議或異議不成立的，由自然資源登記機構(gòu)將登記事項記載于自然資源登記簿。自然資源登記簿記載的登記事項主要包括自然資源權(quán)屬狀況、自然狀況和限制情況。自然資源登記簿應(yīng)具有登記簿附圖和不動產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息表。

8) 資料歸檔。自然資源確權(quán)登記完成后，按照“一事一檔”的原則，將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中產(chǎn)生的調(diào)查、審核、登記等紙質(zhì)資料和電子數(shù)據(jù)庫成果進行歸檔，及時對登記資料進行數(shù)字化處理，形成電子檔案并定期進行異地備份，防止登記資料遺失。

3.2 成果體系

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的成果主要包括在調(diào)查、登記、研發(fā)過程中形成的檔案成果、數(shù)據(jù)庫成果和信息平臺成果。通過調(diào)查工作，以自然資源登記單元為基本單位，形成權(quán)籍調(diào)查檔案，基于全部的權(quán)籍調(diào)查檔案，建立自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。通過登記工作，以自然資源登記單元為編成單位，形成自然資源登記簿，基于“一事一檔”原則，形成自然資源登記檔案，面向登記工作信息化運行，建立自然資源登記數(shù)據(jù)庫。通過研發(fā)工作，基于自然資源檔案和數(shù)據(jù)庫成果，搭建自然資源確權(quán)登記信息管理平臺，實現(xiàn)登記信息的綜合管理與協(xié)同共享。

4 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架設(shè)計

4.1 業(yè)務(wù)框架設(shè)計的基本要求

自然資源具有整體性和系統(tǒng)性的特征[16]，自然資源確權(quán)登記的對象是各類自然資源，確權(quán)登記的各項業(yè)務(wù)之間也必然是有機聯(lián)系、相互作用的整體，確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架就是對自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)需求、業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)成果系統(tǒng)性的展現(xiàn)，從而反映出自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)的構(gòu)成及其相互關(guān)系。業(yè)務(wù)框架的設(shè)計應(yīng)以業(yè)務(wù)需求為導向，以業(yè)務(wù)流程為中心，滿足確權(quán)登記業(yè)務(wù)需求，體現(xiàn)確權(quán)登記業(yè)務(wù)流程，根據(jù)業(yè)務(wù)需求和業(yè)務(wù)流程設(shè)計業(yè)務(wù)板塊，同時以業(yè)務(wù)成果為聯(lián)結(jié)，建立各業(yè)務(wù)板塊之間的有機聯(lián)系。

4.2 業(yè)務(wù)框架的基本構(gòu)成

根據(jù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)需求、業(yè)務(wù)流程和成果體系的分析，按照業(yè)務(wù)框架設(shè)計的基本要求，將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)分為調(diào)查、登記、研發(fā)和應(yīng)用四個板塊，調(diào)查業(yè)務(wù)、登記業(yè)務(wù)和應(yīng)用業(yè)務(wù)三個板塊之間通過自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和自然資源登記數(shù)據(jù)庫協(xié)同運行，研發(fā)業(yè)務(wù)板塊與其他三個板塊之間通過自然資源確權(quán)登記信息管理平臺協(xié)同運行。

1) 調(diào)查業(yè)務(wù)板塊。自然資源確權(quán)調(diào)查是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的前置性工作，為登記工作提供最主要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，確保登記工作順利開展。通過開展自然資源確權(quán)調(diào)查業(yè)務(wù)，查清登記轄區(qū)內(nèi)全部國有自然資源的類型、分布、權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量以及公共管制要求，并對調(diào)查成果建庫，形成自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。自然資源確權(quán)調(diào)查業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括資料收集與分析、數(shù)據(jù)預處理、自然資源登記單元預劃分、調(diào)查底圖制作與內(nèi)外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)整合與內(nèi)業(yè)建庫等。

2) 登記業(yè)務(wù)板塊。不動產(chǎn)登記機構(gòu)依登記囑托，利用自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，按照法定程序，以自然資源登記單元為單位，開展自然資源首次登記、變更登記、注銷登記等登記工作，形成持續(xù)更新的自然資源登記數(shù)據(jù)庫。自然資源首次登記按照受理、審核、公告、登簿、歸檔等環(huán)節(jié)辦理業(yè)務(wù)，不動產(chǎn)登記機構(gòu)受理登記囑托后，需對登記內(nèi)容進行審核，審核通過后發(fā)布登記公告，公告無異議或異議不成立的進行登簿，登記完成后按照“一事一檔”原則進行歸檔。

3) 研發(fā)業(yè)務(wù)板塊。自然資源確權(quán)登記研發(fā)業(yè)務(wù)主要為自然資源調(diào)查、登記和應(yīng)用三個業(yè)務(wù)板塊的運行提供技術(shù)支撐，通過開展關(guān)聯(lián)路徑研究，結(jié)合實際構(gòu)建現(xiàn)實可行的關(guān)聯(lián)路徑，基于已經(jīng)建成并持續(xù)更新的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)自然資源與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫的關(guān)聯(lián)；通過搭建自然資源確權(quán)登記信息管理平臺，實現(xiàn)自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫的建立、管理和更新，實現(xiàn)自然資源登記業(yè)務(wù)的辦理和檔案資料維護，實現(xiàn)確權(quán)登記信息的查詢、分析與協(xié)同共享，將登記成果更好地應(yīng)用和服務(wù)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)環(huán)節(jié)中。

4) 應(yīng)用業(yè)務(wù)板塊。作為深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國、落實新發(fā)展理念的一項重要舉措，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果在生態(tài)文明建設(shè)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等方面具有廣泛的應(yīng)用性，可以為自然資源的保護和監(jiān)管以及登記信息協(xié)同共享和開展自然資源相關(guān)基礎(chǔ)研究提供依據(jù)和支撐。開展自然資源確權(quán)登記，明確各類自然資源的所有權(quán)主體和權(quán)力內(nèi)容，登記自然資源的數(shù)量、質(zhì)量和限制信息，有利于加強對自然資源的保護和監(jiān)管，同時為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供客觀的數(shù)據(jù)支撐。自然資源確權(quán)登記劃清的“三類”邊界成果，為建立權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系和健全國家自然資產(chǎn)管理體制提供位置明確、分類清晰的自然資源客體。自然資源確權(quán)登記成果載明的自然生態(tài)空間在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等方面的動能定位，為生態(tài)環(huán)境保護與治理、生態(tài)監(jiān)管等制度運行提供重點和焦點。

圖2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架圖

5 結(jié) 論

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架是開展自然資源確權(quán)登記工作頂層設(shè)計的關(guān)鍵步驟，開展業(yè)務(wù)框架設(shè)計研究，有助于引導形成良好的工作模式和規(guī)范的工作流程，提升工作效率，滿足當前政府信息化工作的各項要求。本文基于《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的要求和確權(quán)登記試點工作實際，在綜合分析梳理自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)需求、業(yè)務(wù)流程和成果體系的基礎(chǔ)上，搭建了以調(diào)查、登記、研發(fā)和應(yīng)用四項業(yè)務(wù)為主體的業(yè)務(wù)框架，能夠為未來自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的全面開展提供基礎(chǔ)參考。隨著我國生態(tài)文明體制改革的深入推進，特別是自然資源調(diào)查、規(guī)劃職能的整合以及國家公園體制的建設(shè)，自然資源確權(quán)登記的基礎(chǔ)條件將發(fā)生較大的變化，自然資源確權(quán)登記成果應(yīng)用的領(lǐng)域?qū)⒅鸩綌U大，該業(yè)務(wù)框架的內(nèi)容也應(yīng)不斷更新，與自然資源調(diào)查、保護、治理以及自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革等相關(guān)工作做好銜接。

[1] 國土資源部,中央機構(gòu)編制委員會辦公室,財政部，等.國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的通知(國土資發(fā)〔2016〕192號)[Z].2016.

[2] 張富剛.自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革如何破局[J].中國土地,2017(12):12-15.

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