自然資源類(lèi)型統(tǒng)一分類(lèi)指標(biāo)研究

王 偉

(北京新興華安智慧科技有限公司，北京 100070)

在我國(guó)現(xiàn)行管理體制下，我國(guó)對(duì)土地、水流、森林、山嶺、草原、海洋、礦產(chǎn)資源等自然資源實(shí)行部門(mén)化專(zhuān)項(xiàng)管理，這為我國(guó)自然資源保護(hù)、自然資源的開(kāi)發(fā)利用、提高生態(tài)保護(hù)地的社會(huì)效益提供了專(zhuān)業(yè)化的保障，大幅度縮小了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然資源生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的差距。但與此同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)自然資源生態(tài)長(zhǎng)期處于有限性保護(hù)、過(guò)度無(wú)序性開(kāi)發(fā)等情況的存在，以及自然資源本身的類(lèi)型多樣性、生態(tài)復(fù)雜性，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)自然資源生態(tài)的管理很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于低水平階段。雖然各項(xiàng)自然資源保護(hù)利用的基本制度已經(jīng)建立，基本上搭建起了自然資源產(chǎn)權(quán)體制化的工作框架，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)踐中的操作需要，特別是國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型的分類(lèi)指標(biāo)體系，造成試點(diǎn)工作中從國(guó)土、林業(yè)、水利、農(nóng)牧、環(huán)保等部門(mén)收集的數(shù)據(jù)因分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異而無(wú)法建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)集，為試點(diǎn)工作的開(kāi)展帶來(lái)了不少困難。為此筆者在深入實(shí)踐青海、江蘇、貴州、陜西等省(區(qū))的國(guó)家試點(diǎn)工作后，結(jié)合國(guó)家試點(diǎn)工作任務(wù)的要求，探索了如何建立統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型的分類(lèi)指標(biāo)。

1 國(guó)內(nèi)外對(duì)自然資源概念認(rèn)知的發(fā)展歷程

自人類(lèi)建立文明社會(huì)以來(lái)，人類(lèi)對(duì)自然資源的認(rèn)識(shí)和利用就隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而不斷加深。但對(duì)自然資源認(rèn)知和概念的建立，直到20世紀(jì)70年代，才逐步形成，目前仍處在不斷發(fā)展和完善過(guò)程當(dāng)中。自然資源是一個(gè)富源性、集合性的名詞,所涉及的內(nèi)涵與范疇廣闊。自然資源作為人類(lèi)文明產(chǎn)生與發(fā)展最基礎(chǔ)的物質(zhì)基礎(chǔ)，各類(lèi)學(xué)科已將自然資源作為重要的研究對(duì)象。由于各學(xué)科研究的側(cè)重點(diǎn)和方向不同,導(dǎo)致對(duì)自然資源的科學(xué)定義及其內(nèi)涵也不近相同。

早期對(duì)自然資源的研究來(lái)自于地理學(xué)研究。地理學(xué)家金梅曼在《世界資源與產(chǎn)業(yè)》一書(shū)中指出，無(wú)論是整個(gè)環(huán)境還是其某些部分，只要它們能(或被認(rèn)為能)滿(mǎn)足人類(lèi)的需要，就是自然資源。他的“自然資源”是一個(gè)主觀(guān)的、相對(duì)的、從功能上看的概念。20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)一些學(xué)者給自然資源下的定義是：“自然資源是指存在于自然界中能被人類(lèi)利用或在一定技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下能被利用來(lái)作為生產(chǎn)、生活的物質(zhì)、能量的來(lái)源，或是在現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平和研究條件下，為了滿(mǎn)足人類(lèi)的生產(chǎn)和生活需要而被利用的自然物質(zhì)和能量”[1]。我國(guó)著名地理學(xué)家牛文元給自然資源下了如下定義：人在自然介質(zhì)中可以認(rèn)識(shí)的、可以萃取的、可以利用的一切要素及其組合體，包含這些要素相互作用的中間產(chǎn)物或最終產(chǎn)物；只要它們?cè)谏ㄔ臁⑸S系、生命延續(xù)中不可缺少，只要它們?cè)谏鐣?huì)系統(tǒng)中能帶來(lái)合理的福祉、愉悅和文明,即稱(chēng)之為自然資源。《地理學(xué)詞典》給出的解釋是：“泛指在多種自然要素綜合作用下形成的資源”[2]。《人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)自然資源的定義為：“自然資源是不依賴(lài)人力而天然存在于自然界的有用的物質(zhì)要素”[3]。《自然資源學(xué)原理》中對(duì)自然資源的定義為：“自然資源是人類(lèi)能夠從自然界獲取以滿(mǎn)足其需要與欲望的任何天然生成物及作用于其上的人類(lèi)活動(dòng)結(jié)果,或可認(rèn)為自然資源是人類(lèi)社會(huì)生活中來(lái)自自然界的初始投入”[4]。這一概念拓寬和加深了人們對(duì)自然資源理解的廣度和深度。2016年，我國(guó)在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中提出要“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”，這是我國(guó)首次從自然資源產(chǎn)權(quán)制度建立的層面，對(duì)自然資源的范疇進(jìn)行了定義。

2 自然資源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一認(rèn)定的必要性

2.1 “山水林田湖草”生命共同體科學(xué)評(píng)價(jià)與系統(tǒng)管理的需要

黨的十八大以來(lái)，特別是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”。“山水林田湖草生命共同體”需要從統(tǒng)一的認(rèn)知范疇、評(píng)價(jià)范疇等方面進(jìn)行一體化多維度評(píng)價(jià)。只有建立自然資源類(lèi)型統(tǒng)一的分類(lèi)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，界定清楚各類(lèi)自然資源的定義范疇，“山水林田湖草生命共同體”才能在同一維度上得到科學(xué)、有效的精細(xì)化管理。

2.2 完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的需要

自然資源產(chǎn)權(quán)的明晰與法定確認(rèn)，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的決定性因素[5]。按照國(guó)務(wù)院整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)和“四統(tǒng)一”的要求，要加快推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂(濕地)、水流等的統(tǒng)一登記工作，只有建立統(tǒng)一的類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系，才能明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體、內(nèi)容、范圍和權(quán)益，明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的邊界，為自然資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以及自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。

2.3 保障國(guó)家自然資源安全的需要

自然資源安全的保障是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，貫穿于自然資源的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程。保障自然資源的安全，需要打破原有標(biāo)準(zhǔn)不一、管理分散的局面，尤其是建立統(tǒng)一的分類(lèi)指標(biāo)管理體系。建立好統(tǒng)一的類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系，才能對(duì)自然資源進(jìn)行科學(xué)的生態(tài)空間規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)界定、質(zhì)量評(píng)估、生態(tài)保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用等工作，才能明確自然資源所有者、使用者、監(jiān)管者等各類(lèi)責(zé)任主體，明確其在自然資源產(chǎn)權(quán)行使、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)等方面享有的權(quán)利及依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，最終做好我國(guó)的自然資源安全保障工作。

3 自然資源類(lèi)型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

自然資源類(lèi)型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)需要按照資源對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的重要程度及經(jīng)濟(jì)價(jià)值確定認(rèn)定。自然資源類(lèi)型可按照三級(jí)進(jìn)行分類(lèi)：一級(jí)類(lèi)為自然資源類(lèi)別；二級(jí)類(lèi)為土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)；三級(jí)類(lèi)為行業(yè)分類(lèi)。筆者重點(diǎn)針對(duì)水流、草原、森林、荒地、灘涂、已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的分類(lèi)以及濕地的歸類(lèi)方法進(jìn)行闡述。

3.1 水流資源的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

水流資源是指地球上目前和近期人類(lèi)可直接或間接利用的水，包括經(jīng)人類(lèi)控制并直接可供灌溉、發(fā)電、積水、航運(yùn)、養(yǎng)殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、海、井、泉等水體，具體分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。

3.2 森林資源的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)森林及林業(yè)等相關(guān)文件規(guī)定，森林的土地類(lèi)型是根據(jù)土地的覆蓋和利用狀況綜合劃定的類(lèi)型。此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，參考《國(guó)家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》[6]及森林、林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》[7]，可制定如表2所示的森林資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 草原資源的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

以《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》為基礎(chǔ)，參考草原行業(yè)分類(lèi)方法，去除不動(dòng)產(chǎn)登記的人工草原，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》中“各省可根據(jù)本省情況在全國(guó)統(tǒng)一的二級(jí)地類(lèi)的基礎(chǔ)上根據(jù)從屬關(guān)系續(xù)分三級(jí)類(lèi)”的規(guī)定，在《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》中再增設(shè)一個(gè)三級(jí)地類(lèi)“灌叢草地”，歸入二級(jí)地類(lèi)天然草地中。天然草原分類(lèi)情況見(jiàn)表3。

3.4 荒地資源的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)自然資源管理部門(mén)對(duì)于荒地沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的定義和分類(lèi)，也沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)查規(guī)程，考慮到其本身的特征和自然資源價(jià)值，將根據(jù)地面表層性質(zhì)的不同，本次荒地的類(lèi)型分類(lèi)可分為荒草地、鹽堿地、沙地、裸地等4類(lèi)，荒地分類(lèi)情況見(jiàn)表4。

表1 水流分類(lèi)表

表2 森林分類(lèi)表

表3 草原分類(lèi)表

3.5 灘涂資源分類(lèi)

灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱(chēng)，指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，河流湖泊常水位至洪水位間的灘地，時(shí)令湖、河洪水位以下的灘地，水庫(kù)、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位間的灘地面積。此次自然資源調(diào)查，主要參考土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)灘涂的分類(lèi)方案(表5)。

3.6 已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作是對(duì)已探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可結(jié)合礦產(chǎn)的儲(chǔ)量登記庫(kù)及礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，參照《礦產(chǎn)資源分類(lèi)細(xì)目》，確定主要的已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)(表6)。

3.7 濕地資源的歸類(lèi)

依照《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，參考國(guó)家濕地行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，考慮濕地與水流和灘涂分類(lèi)的關(guān)系，在定義上，濕地與水流、灘涂定義存在極大的重疊，筆者將濕地歸入“濕地類(lèi)”的土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)中，見(jiàn)表7。

表4 荒地分類(lèi)表

表5 灘涂分類(lèi)表

表6 已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)分類(lèi)表

表7 濕地歸類(lèi)表

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，自然資源類(lèi)型統(tǒng)一分類(lèi)指標(biāo)體系是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、系統(tǒng)性強(qiáng)、亟待建立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略性問(wèn)題。自然資源的概念已經(jīng)逐步清晰，但我國(guó)尚缺乏一套完整的、統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系。這一基礎(chǔ)工作的建立，是其他自然資源工作開(kāi)展的科學(xué)基礎(chǔ)和有力基石，它不僅影響到我國(guó)的自然資源生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用、資產(chǎn)監(jiān)管，更會(huì)影響到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的進(jìn)程，乃至影響到我國(guó)自然資源的戰(zhàn)略安全。在國(guó)家層面建立一套統(tǒng)一的自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系，將實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草生命共同體”及其他自然資源在生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用和資產(chǎn)監(jiān)管等方面工作的體系化、法制化開(kāi)展。我國(guó)只有推進(jìn)自然資源類(lèi)型分類(lèi)指標(biāo)體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作，才能有效推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各行各業(yè)的綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

[1] 李文華,沈長(zhǎng)江.自然資源科學(xué)的基本特點(diǎn)及其發(fā)展的回顧與展望[M]∥自然資源研究的理論與方法.北京:科學(xué)出版社,1985.

[2] 地理學(xué)詞典編委會(huì).地理學(xué)詞典[M].上海:上海辭書(shū)出版社,1983:317-318.

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