政策網絡視角下養老服務在社會治理中的發展

伍芷蕾

摘 要： 在黨中央、國務院積極應對人口老齡化決策部署的背景下，深刻理解養老服務在社會治理中的發展有著重要的現實意義。針對政府、社會和市場的失靈導致養老服務存在結構失衡的問題，本文利用政策網絡作為分析行動者在社會治理中權力關系變化的工具，從政府、社會和市場等三個角度總結出治理的成效，認為推進社會組織管理體制改革、促進服務標準信息平臺建設，以及加強社會福利制度有效銜接等路徑有助實現加強和創新社會治理，從而推動養老服務發展。

關鍵詞： 社會治理； 養老服務； 政策網絡； 廣州

中圖分類號： C01 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.004

Abstract： The Central Government and the State Department of China actively deal with the challenges brought by aging society， so they should understand the importance and the meaning of innovation governance on ageing society. For the sake of the impacts of government and market failure on the issue of elderly services， the paper adopts policy network as the analytical framework to analyze the bargaining among all stakeholders in the corresponding governance mechanism， as well as， to identify the characteristics， governance model and objective of the corresponding service governance. Finally， the paper takes Guangzhou as a case study to examine the effectiveness of the service governance. The paper concludes that the administrative reform， the application of information platform and the integration of fragmented social welfare system can strengthen the corresponding innovation governance and develop elderly service market.

Key words： social governance； elderly service； policy network；Guangzhou

自中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標后，加強和創新社會治理成為了實現“十三五”規劃的重要抓手。一般而言，治理指的是政府部門和民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程，以實現穩定與活力之間的動態平衡，達致國家和社會關系的最佳狀態。事實上，社會治理可從主體、方式以及范圍等方面進行實踐與理論的創新研究，其自身的內在邏輯為從“政府本位”轉向“社會本位”。近年來，在“政府主導、多方參與”的原則下，政府通過采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施，鼓勵城鄉自治組織參與社會養老服務，充分發揮社會組織的專業性。以上社會養老服務體系建設理念來源于福利治理理論，而福利治理理論的核心又與社會治理的邏輯是一脈相承的。與此同時，社會養老服務體系建設的實現路徑是“統籌規劃、分級負責”，即中央制定全國總體規劃，確定建設目標和主要任務，制定優惠政策；地方制定本地規劃，承擔主要建設任務，落實優惠政策。在政策變遷的過程中，各行動者之間的博弈推動社會治理網絡的形成，其中，政策網絡是分析行動者在社會治理中權力關系變化的工具。利用政策網絡研究行動者對養老服務發展的影響，有助探討養老服務在創新社會治理中的發展。

一、研究背景：養老體系發展過程

養老體系發展過程主要受縱向和橫向兩個維度的影響。縱向方面，指的是養老服務的歷史演變；橫向方面，指的是養老服務的主體演變。在縱向和橫向維度的共同作用下，形成了養老服務的實踐目標。

（一） 縱向演變：從家庭到社會

養老體系的縱向演變主要為從家庭養老轉向社會養老。從夏商開始，中國“普天之下莫非王土”的小農經濟決定了社會基本單位是同宗血緣的大家庭，尊祖續后是宗法觀念的核心。在漫長的奴隸社會和封建社會中，養老體系雖已開始向國家義務層次邁進，但孝道進一步淪為強化君主獨裁、父權專制的工具，故社會養老相對于家庭養老而言，一直居于弱勢地位。在工業浪潮里，東方社會特有的以村社為特征的“自然共同體”對工業化進程所引發的社會結構變遷表現出巨大的抵制。到了近代，中國養老實踐開始從傳統的道德義務向制度義務轉變，并且救養主體從家庭和宗族向社會力量轉移。建國以來，中國社會福利制度建設大致經歷了兩個大的發展階段：第一階段是在改造舊中國遺留下來的社會福利體制的基礎上，形成了由國家負責、官方包辦的民政福利和單位包辦的職工福利等組成的傳統福利制度，第二階段是在市場經濟條件下逐漸向社會化福利方向發展。社會流動的加速推進打破傳統“侍奉在側”的孝親模式，逐步推動社會養老服務現代化的發展。

（二）橫向演變：從單一到多元

養老體系的橫向演變主要為從政府單一主體轉向政府部門、企業機構以及社會團體等多元主體。政府部門目的在于兜底保障，其行為主要是制定政策和規劃，如制定行政審批等相關標準、管理條例以及安排財政預算等；企業機構和社會團體目的在于公益或營利，其行為主要是提供服務和設施，如提供床位、培訓以及評估等。2013年，國務院出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確了社會力量的內容，即依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業和機構，以及依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織。值得一提的是，企業機構的屬性有編制登記、民非登記以及工商登記，可分別視為政府、社會、市場在養老服務業的代理人。而且，民非登記的企業機構和社會團體歸均屬社會組織。也就是說，政府鼓勵倡導發展的養老服務業主體是非編制登記的企業機構以及合法登記的社會團體。由于剛步入發展階段的養老服務以公益性質為主，故民非登記的社會組織是當前養老服務業發展的最重要的代理人。除此之外，福利彩票公益金在創新社會治理中起引導政府向社會力量購買服務的作用，重點保障老年人、殘疾人等社會福利服務對象的供養、康復、照料等工作。

（三）實踐目標：9073或9064格局

養老體系的實踐目標是形成9073或9064的養老格局，即90%的老年人實現居家養老；6%或7%的老年人實現社區養老；4%或3%實現機構養老。2011年《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》明確社會養老服務的內涵是“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”。 其中，居家養老服務主要面向身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，社區養老服務主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的老年人，機構養老服務主要面向失能、半失能的老年人。盡管從研究價值上來看，社區養老和居家養老是可以分開的，但是從事實價值來看，在實踐過程中需要將社區養老和居家養老的發展合二為一。值得留意的是，2015年衛生計生委、民政部等部門提出《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，要求初步建立醫養結合政策體系、標準規范和管理制度。目前，學術界普遍對“醫養結合”養老模式缺乏系統性總結，多從醫學角度探討具體護理技術問題。總體而言，主要的實踐模式有：（1）設置養老機構與醫療機構形成雙向轉診機制；（2）在醫院內設養老機構；（3）在養老機構內設醫療機構。

二、存在問題：養老服務結構失衡

養老服務發展存在結構失衡的問題，具體表現為機構養老服務比重過高，床位資源有效供給不足，以及護理專業人才嚴重缺失，分別反映了政府、社會和市場的失靈。

（一）政府失靈：機構養老服務比重過高

政府失靈的主要原因在于管理體制的問題，該問題導致機構養老服務比重過高，即出現 “重機構養老，輕社區養老和居家養老”的現象。近年來，民政部出臺了《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》以及《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》等系列措施，重點推進了養老機構的設立、管理以及保險等方面的建設。在充分發揮社會力量主體作用的背景下，社會組織成了推動機構養老服務發展的重要代理人。由于政府對社會組織實行雙重管理體制，即通過登記管理機關和業務主管單位分別行使監督管理職能，嚴格限制社會組織通過登記注冊獲得合法地位，因此，相關的行業協會需要以掛靠黨政機構的方式，成為黨政機構的附屬組織才能開展系列項目，其獨立性與自主性受到各種行政審批的影響。其次，政府購買社會工作服務是推動社會組織發展的重要渠道。然而，政府購買服務形式上存在雙方非獨立、非平等關系，政府單向主導、低成本購買以及職權介入的問題時有發生，而且，政府購買公共服務的投標主體的數量與質量不足以形成充分的競爭性市場，使得招投標的購買方式難以推行，在一定程度上抑制了社區和居家養老服務的發展。

（二）社會失靈：專業評估服務嚴重短缺

社會失靈的主要原因在于管理權限的問題，該問題導致專業評估服務嚴重短缺，即出現“養老服務社會工作介入不到位”的現象。盡管國務院已經出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，推動社會組織承接養老服務的管理，但是我國老年社會工作處于起步階段，社會福利院、養老院的社會服務人員都屬于準社會工作者，大多數相關工作者不但對老年社會工作概念的認識不清，而且也未受過專業培訓或通過專業資格認證，嚴重缺乏專業社會工作的理念、工作方法和技巧。以老年人精神慰藉為例，當前主要依靠提供公共設施、陪伴老年人談心、開展文娛活動等簡單方法介入，社會工作者卻沒有幫助老年人在個體層面、人際層面及環境層面實現介入重心的轉變，即只關注老年人的缺失和不足，卻沒有發掘其能力和優勢。另外，目前全國只有260多萬名老人入住養老機構，而現有養老護理員僅30多萬人，其中取得職業資格的人數卻不足10萬人。多數養老護理員自身年齡整體偏大、文化程度低，繁重的養老護理服務工作抑制了學習的精力和動力，導致專業培訓難度大。由于當前中國社會工作者社會認受性不足，難以向上流動，使得大多數養老護理員只是把崗位當作權宜之計，而非職業上的追求。

（三）市場失靈：養老資源有效供給不足

市場失靈的主要原因在于定制價格的問題，該問題導致養老資源有效供給不足，即出現“養老服務設施利用率不高”的現象。當不能通過自主定制服務價格獲取合理投資回報時，養老機構容易為了盲目獲取優惠政策而忽略市場的實質需求。例如，一方面，大部分養老機構只能提供日常生活性的“療養型”服務，而針對高齡和失能老人的醫療、康復、護理和臨終關懷等“護養型”服務普遍缺失；另一方面，收費低、服務佳的養老機構一床難求，而收費高、距離遠的養老機構則有大量床位閑置。盡管政府在持續增加投入養老服務業的土地、財政的過程中，養老機構床位數量在超速增長，但是老年人卻并沒有因此真正受惠。另外，福彩公益金是養老服務業發展的最重要資金來源，但是相關資金主要投入基礎設施等硬件建設，忽視了后續的運營等軟件建設，導致相關的配套管理不完善，使得某些大型項目、示范項目等脫離了群眾的實際需求。

三、分析框架：政策網絡治理

政策網絡治理是根據行動者之間的關系來分析政策管理機制的工具。養老服務政策網絡結構呈倒“T”型特征，揭示了養老服務的管理為非傳統的線性模式，需要通過確立治理的模式和研究目標，作為深入分析養老服務問題成因的框架。

（一）網絡結構：倒“T”型

政策網絡的結構是由行動者構成的節點形成。其中，政策網絡的行動者分別包括了政府、社會和市場。通過分析政府、社會和市場之間網絡行動者的關系，可以剖析政策在宏觀、中觀和微觀層面變遷的過程。從宏觀到中觀層面，政策變遷主要受具有隸屬關系的上下級政府部門執行政策的行動影響，行動者之間呈緊密的結構關系；從中觀到微觀層面，政策變遷主要受沒有層次關系的同級政府部門執行政策的行動影響，行動者之間呈松散的結構關系。在地級市養老服務體系建設的過程中，政府的主要行動者以具隸屬關系的民政部門和編制登記的養老機構為中心，其網絡輻射到市級的財政部門、衛計委部門、人社部門等等；社會的主要行動者以民非登記的養老機構以及福利協會等社會團體等社會組織為中心，其網絡輻射到各級民政部門、市老齡辦和街道辦事處；市場的主要行動者主要以工商登記的養老機構為中心，其網絡輻射到區級的民政局、人社局以及衛生計生局。總體而言，不同層面的行動者均具有小世界的偏好鏈接，在協同參與養老服務系統工程的建設過程中，整個政策網絡呈現出倒“T”型的拓撲結構范型的特征，超越了傳統由政府主導的線性管理模式。因此，需要一種可以利用松散的結構將封閉的層級制與開放的市場制連接起來的工具作為新的管理模式。在現代公共管理的研究中，這種新的管理模式稱為治理。

（二）治理模式：領導型治理

政策網絡治理的模式是以治理理論和政策網絡研究為基礎建構而成。一般而言，治理理論主要用來解釋說明“國家—社會”的關系，其中，社會治理強調主體與主體之間的平等合作，是一個以解決公共事務問題為目標的協商過程。而政策網絡的研究主要有共識學派、利益調和派以及治理學派，其中，治理學派強調公民社會的作用。有別于西方公民社會自我管理所強調“非政府性治理”（Governance without Government）概念，中國治理模式的總體格局是以中國共產黨為領導核心，實行多方參與，即上層的威權主義（Authoritarianism） + 下層的協商民主（ Deliberative Democracy）。也就是說，養老服務在社會治理中的發展是需要領導型治理模式。Praovan和Kenis認為領導型治理模式的核心在于牽頭的組織應該提供系列措施促進行動者實現目標。2013年國務院出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出通過簡政放權，充分發揮社會力量的主體在統籌發展中的作用。在政府主導的前提下，政府需要將“全能型”的管理權限轉讓給社會組織，發揮社會組織表達民眾意愿、影響公共政策、提供公共服務、監督政府權力的功能。

（三）研究目的：了解治理成效

衡量養老服務治理的成效在于判斷社會福利供給職能是否達到“適度普惠”。所謂“適度”，即在資助補貼方面有所區別；所謂“普惠”，即主體地位要一視同仁。“適度普惠”意味著確立政府發展成為要以社會養老服務需求為目標的“服務型政府”。“ 服務型政府”是針對中國傳統的管制型政府而提出的新概念，需要現代化的治理體系和治理能力。現代養老服務從“十二五”開始才真正提上日程，目前還沒有進入高發期，暫時停留在粗放型發展階段。政府通過制定“適度普惠”的政策，不但要促進公辦養老機構讓利發展空間給私辦養老機構，大力推進多種形式民營機構發展，而且還要改變社會組織出現過度管制和管理真空并存的局面，以及解決社會組織在行動上的困惑，最終實行社會養老服務機構“以民辦為主，以公辦為輔”模式。本文以與養老服務相關的政府部門和社會力量的代理人為對象，針對養老服務結構失衡的問題，進行半結構訪談，梳理總結地方經驗。

四、廣州經驗：“政府主導、社會參與、全民行動”

在國家引領公立養老服務發展的時代，廣州市已經允許養老機構自由選擇進行工商登記或民非登記。在領導型治理模式下，廣州養老服務體系始于90年代末的“國有企業改制分流”和“深化干部人事制度改革”，其中，治理的成效有政府實行了改革管理體制，社會承接了政府部分管理權限，以及市場可以自主定制服務價格。

（一）政府的成效：改革管理體制

政府通過改革管理體制，發揮主導的功能。政府引導各類登記的養老機構在市場的定位，促進從機構養老服務轉向居家—社區養老服務發展，實現了社會福利供給職能從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡。具體而言，政府引導編制登記的養老機構面向低端市場，引導民政登記養老機構面向中端市場，以及引導工商登記養老機構面向高端市場，以滿足不同層面的養老服務市場需求。為了解決優惠政策在市一級、區一級落實執行存在的“最后一公里”問題，政府部門從被動監管轉向主動監管，以及從縱橫維度進行溝通交流。例如，基層部門通過問卷調查、訪談座談會、專家論證會、媒體報道等手段，將基層的問題以及街道反饋的意見，向上級部門組織的聯系會議制度提出工作建議，并寫到相關的工作報告里。隨后，按照上級部門的工作要求執行，并且再爭取資源、出臺并推廣政策。值得一提的是，原本工商登記企業機構是由市民政局管理，后來轉變由區民政局分屬直接管理，與市民政局形成雙層管理制度，這種變化使得政府責任層面更容易定位，更加方便與企業機構之間業務上來往。除此之外，通過出臺績效考評的標準，逐步精細推動政策的落實和服務的發展，實現將養老服務業從粗放型轉向升級改造的管理機制。

（二）社會的成效：承接管理權限

社會通過承接管理權限，發揮參與作用。社會力量的代理人擁有了由政府自主決定變為根據標準決定的資助方式，并且利用黨建工作來協調整合各方面的利益關系，以提供養老服務。當前，廣州市養老行業發展定位為公益性，通過競爭機制、淡化行政色彩及強化重點培育等措施，用委托、承包、采購等方式交給企業機構和社團承擔，以此激發社會主體的自主發展活力。例如，作為社團性質的廣州市社會福利服務協會的成立背景起源于機關干部改革，發展目標是由從屬于市民政局的內部組織轉化為自負盈虧的民間組織，受民政局委托制定行業規范、開展政策調研、咨詢服務、組織培訓和技術交流，在民辦養老服務機構中推廣先進的管理服務經驗。值得一提的是，廣州市社會福利服務協會提供的評估服務是按照國家指定各個機構的評估標準向政府競標，以評核該養老機構獲取營業執照的資格，其中，評估專業人士既有從社會上招聘，也有從內部退休返聘。作為民非登記的廣州市廣船養老院的成立背景起源于國有企業分流下崗，目標是通過發展養老服務來安置分流的人員，使國有資產保值以及推動國有企業單位改革，其行政管理按照央企要求進行管理，從黨務知識、基礎組織、廉政建設、中心組學習以及理論研究等維度推進中央關于建設社會養老服務文件的精神。

（三）市場的成效：自主定制價格

市場通過自主定制價格，發揮全民能動性。盡管工商登記的養老機構獲取的政府資助比民非登記的養老機構少，但是其收費標準只需向政府備案即可，不需要受政府物價部門主導。不過，在護理人員配備的比例方面，還是嚴格受政府監管。養老服務是一個投資成本高、回報周期長的行業，盈利的大小受選址、客源、入住率等因素影響。例如，作為工商登記的廣州市荔灣區福壽苑林擁有老年人口密度大以及鬧中取靜的地理環境優勢，根據市場需求以及行業收費標準進行靈活定價，以提供各類配套設施，確保長者各類應急需求以及使入住長者融入日常社區生活，充分滿足長者心理和社交的需求，力求為長者創造和諧愉悅、健康充實的安養生活。特別是，收取較高的護理費用有助成為提高護工工資的資金來源，有利于以企業運營的方式培育員工的歸屬感，并且吸引市場勞動力投入護理行業，最終解決專業人才流失的問題。值得一提的是，在“醫養結合”養老模式的背景下，機構向衛計委申請醫療機構執業許可證后，便可成立醫療社保定點門診，讓服務接受者使用醫保卡進行消費，以降低養老服務成本。

五、實現路徑：加強和創新社會治理

加強和創新社會治理是推動養老服務發展的實現路徑。從廣州養老服務建設經驗可知，解決養老服務結構失衡的問題需要從政府、社會和市場等角度入手，其中，具體措施有推進社會組織管理體制改革、促進服務標準信息平臺建設，以及加強社會福利制度有效銜接。

（一）推進社會組織管理體制改革

推進社會組織管理體制改革就是“政府引導功能定位，改革登記管理制度”。所謂“政府引導功能定位”，是指在推動政社分開的過程中，政府通過政策措施引導社會組織在養老服務市場中充分發揮主體的作用，引導養老服務業的發展重心從機構養老服轉向社區居家養老服務。特別是，針對低端、中端和高端養老床位的社會比例，以及養老企業對服務對象吸納、繳收服務費用的管理等問題，需要進一步深化財政資助民辦養老機構的方式方法、資助標準、監督管理等措施。所謂“改革登記管理制度”，是指通過簡化行政審批流程促進社會組織承接政府轉移養老服務的工作，解決中國社會組織登記管理制度的 “雙重管理”存在的弊端。也就是說，管理制度不再只滿足政府部門的管理需要和規避相關風險的需要設置，社會組織不再大量被拒絕在合法登記的門外。一方面，通過對法定審批流程進行精簡、合并、壓縮審批中間環節，實現單個行政審批事項服務質量的優化；另一方面，通過整合相關部門的審批權，實現以項目為核心的并聯審批無縫銜接。以上措施有助于促進符合直接登記條件的申請設立養老服務類社會組織，不再需要經由業務主管單位審查同意，而是直接向民政部門依法申請登記，最終實現法人治理的目標，解決政府失靈的問題。

（二）促進服務標準信息平臺建設

促進服務標準信息平臺建設就是“建立養老服務標準，統籌信息管理平臺”。所謂“建立養老服務標準”，是指依據國家、省制定的行業標準、指引以及現行相關強制性標準的規定，作為資助養老機構的指標，以精準扶持社會組織承接養老服務管理的權限，提升專業服務質量。按照“政府推動，部門聯合，企業為主，有序實施”的模式分階段推進國家級試點和省級試點，相關工作應該聚焦于養老服務基礎通用標準、服務技能標準、服務機構管理標準、老年產品用品標準等在內的養老服務標準體系。所謂“統籌信息管理平臺”，是指通過服務熱線、Web、APP等服務入口，基于需求申請、服務接單、服務反饋、服務評價等標準化服務流程，為老年人提供在線咨詢、緊急呼援、定位服務、預約掛號等基本服務和生活照料、助餐服務、康復護理等延伸服務；與此同時，通過相關部門和機構在街道、社區進行宣傳，借助新聞媒體跟蹤進行報道，利用微博、微信公眾號、IPTV等電信渠道進行推廣，以及透過制作簡報、宣傳冊、操作指南等方式，引導老年人和服務機構積極參與，推動政策網絡行動者參與行業信息化的發展，充分落實中央關于建設社會養老服務文件的精神，解決社會失靈的問題。

（三）加強社會福利制度有效銜接

加強社會福利制度有效銜接就是“保障各類服務整合，優化養老資源配置”。所謂“保障各類服務整合”，就是指通過制定醫療、養老、衛生、教育和文化等機構設置的跨部門全流程綜合審批指引，要求舉辦養老機構審批過程中涉及的各有關部門，都要主動公開審批程序和審批時限。同時，政府部門要根據經濟社會發展狀況和老年人口增長情況，建立穩定的老齡事業經費投入保障機制，推進將彩票公益金投入養老服務的工作。所謂“優化養老資源配置”，就是指全面放開養老服務市場，進一步激發社會領域投資活力。通過推進“互聯網+”益民服務，加快推行面向養老機構的遠程醫療服務試點，推廣大數據應用，引導整合線上線下企業的資源要素，推動業態創新、模式變革和效能提高。除此之外，出臺養老產業專項債券發行指引，結合其平均收益低、回報周期長等特點，制定有利于相關產業發展的鼓勵條款；探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資，解決市場失靈的問題。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]