嵌入性視角的城鎮化動力模型及實現路徑分析

白平

摘 要： 基于嵌入性理論，從結構、政治、文化、認知的嵌入維度分析城鎮化發展現象，總結出嵌入視角城鎮化發展有5種動力，即農村經濟主體追求社會適應力、技術進步推動力、制度變革動力、農村經濟結構匹配產業結構變革、政府有序推進。在這幾種動力作用下，嵌入性視角城鎮化中人本城鎮化的實現，城鎮化科學規劃的實現，城鎮化的制度構建，協同發展城鎮化的實現，新型工業化、信息化、農業現代化的融合等，是達到《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的路徑。

關鍵詞： 嵌入性理論； 城鎮化； 動力模型； 路徑

中圖分類號： F299.22 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.007

Abstract： Based on the embeddedness theory， this paper analyzes the urbanization phenomenon from the structure， the politics， culture， cognition， and summarizes five kinds of powers embedded in the perspective of urbanization； rural economic social adaptability， technological progress impetus， power of institutional change， rural economic structure matching industrial structure， the government pushing forward in an orderly manner. Under the influence of these kinds of dynamics， the realization of urbanization is based on theory of embeddedness in the perspective of urbanization. The following things are absolutely necessary； the realization of urbanization scientific planning， the institutional construction of urbanization， the realization of coordinated development of urbanization， the development of new industrialization， informatization， and agricultural modernization Integration， etc.， which is the path to the National New Urbanization Plan （2014-2020）.

Key words： theory of embeddedness； urbanization； dynamic model； path of realization

城鎮化推動經濟社會快速發展，在改善民生、統籌城鄉發展上產生了非常積極的作用。但是，城鎮化繼續深入發展需要直面更多矛盾、動員更多方面的力量。城鎮化過程與經濟制度和非經濟制度密不可分，受到越來越多的社會因素影響。因此，城鎮化現象表現出如Polanyi、Granovetter等學者提出的嵌入性（embeddedness）特征。城鎮化是嵌入在經濟和非經濟制度之中的一個發展過程。

在城鎮化研究領域，學界從經濟社會結構、政治、文化、認知等多角度觀察城鎮化現象或者問題；在嵌入性理論的應用型研究范圍，管理學、經濟學等學科廣泛引入嵌入性理論工具，從結構、文化、政治、認知等維度研究相關現象。但是，目前還很少有用潛入性理論分析城鎮化發展的成果。因而，下文將從潛入性理論的結構、政治、文化、認知研究緯度，首先描述城鎮化發展現狀，分析城鎮化的發展動力，提出嵌入性視角城鎮化發展的機理。

一、嵌入性視域中的城鎮化

（一）結構嵌入維度的城鎮化

結構嵌入性意指可以從所嵌入的社會網絡獲取到各類優勢資源等的超額價值（Gulati，1998），形成比較優勢，獲得發展機遇。定義結構嵌入維度的城鎮化為：城鎮化過程結成的社會網絡結構將產生比較優勢，改善農民和農村的產業和就業等結構，農村人口融入城鎮系統、非農產業在城鎮聚集、農業勞動力被非農業產業吸收就業，城鎮化穩步發展。

農民的消費結構不同以往，食品花費占總生活花費的比例是下降的，其他商品及服務的花費比例在不穩定中減小，醫療保險、服裝、交通通訊、家庭耐用消費品花費占總生活花費的比例趨于增加，住宿花費比例先降后升，文教娛樂花費比例趨勢是先升后降。[1]

產業結構升級與城鎮化：一是認為產業升級受到城市化的推動，全球產業的分工與重組是世界城市化的作用結果之一，引起了產業集聚，是產業升級動力之一，協同集聚現代新興產業；二是認為城鎮化負面影響產業（結構）升級，發展中國家會以粗放型經濟增長方式推進工業化，易導致第三產業發展畸形化，不利產業結構升級。藍慶新、陳超凡（2013）在此基礎上，證實新型城鎮化能夠顯著提升產業發展層次，推動產業升級。[2]

城鎮化發展要求深化高等教育結構變革。城鎮化使更多的人可以接受良好的初中等教育的機會，高等教育面臨更多的生源需求，這既是機遇也是挑戰，高等教育需要調整（區域布局、學科布局、專業布局）以滿足各類社會及個人對教育的要求。[3]

城鎮化要適應國家人口結構變化。農村轉移人口已經成為我國城鎮化發展現象之一，農村人口老齡化趨勢愈發明顯，必須保障更多農民享受城鎮化發展紅利，完善社會保障體系、提升社會公共服務等。在城鎮化發展路徑上，推進中小城市的發展，注重就地城鎮化，選擇小城鎮乃至農村社區作為建設重點，尊重農民社會習俗、生活習慣以及保持農村社會網絡的完整性。[4]

城鎮化需要改進社會保障支出結構。[5]在城鎮化推進過程中，社會保障體系有助于減少各種新老城鄉二元化差異，緩解給城鎮化帶來的壓力。

（二）政治嵌入維度的城鎮化

政治嵌入性指行為受到國家或地區的政治環境、政治體制、權力結構的影響。政治嵌入性討論政治因素如何作用于行為，分析某些制度特征如何影響和激勵行為（ Zukin，Dimaggio，1990） 。政治嵌入維度的城鎮化可界定為：政治環境、政治體制、權力結構影響城鎮化過程及行為，農村人口融入城鎮系統、非農產業在城鎮聚集、農業勞動力被非農業產業吸收就業，城鎮化穩步發展。

農村人口離開鄉土遷入城鎮并安居就業，空間變換下的農民政治意識發展值得關注。章秀英（2013）[6]發現：（1）非農就業經歷無法給予農民政治意識正向影響；（2）征地負向影響農民的政治意識，房屋拆遷正向影響農民政治意識；（3）電視新聞播報正向影響農民政治意識，報紙影響力度弱于電視和網絡，網絡一方面拓寬了民眾參與政治，有利于農民政治意識的現代化，但負面、斷裂、碎片化的網絡新聞和論壇信息將淡化農民的政治意識；（4）選舉參與整體上對農民政治意識影響并不顯著。

城鎮化單靠擴大城市建設用地來推進，村民不熟悉城市文化符號體系，使他們逐漸邊緣化成為城市文化符號的底層（李強，2013） 。但這有可能成為個別領導創造政績、實現晉升的大道，導致多方面利益沖突問題。[7] 村民利益訴求無法實現時，政治參與方式就會是非制度化、無序的，甚至選擇極端方式（金太軍、趙軍鋒，2011） 。地方政府應限制自我膨脹，引導農民的城鎮化意愿，引導農民積極參與到城鎮化。

城鎮化使農民階層結構發生變化，利益格局不斷變化和調整，需要規范、有序的利益表達渠道；但政治、經濟、文化等因素制約利益表達，時有涉及農業人口的非制度化參與政治事件出現，通過暴力對抗、越級上訪、極端自虐等非正式手段參與政治，表達利益訴求，影響社會穩定、城鎮化進程、農村社會和諧發展；應采取措施降低農業人口非正式政治參與，引導他們規范地參與政治。[8]

中國的城鎮化與城鎮社會結構變遷是典型的制度型城鎮化發展模式和政治過程，該模式倚重行政力量和國家邏輯，國家成為中國城鎮化制度變遷的力量之一。合并村莊、撤村建居等被一些地方政府作為城鎮化的推進手段，但這并非是城鎮化方合適合理的方式。長遠看，損害了發展機會，危及農民的生存，不利于城市的可持續發展。[9]

（三）文化嵌入維度的城鎮化

文化嵌入性意指社會文化因素（如宗教信仰、傳統價值觀、傳統慣例、共有信念等）制約與影響行為。文化嵌入性探討價值觀、共有信念、慣例等在目標實現過程中的機理關系（ Zukin，Dimaggio，1990） 。文化嵌入維度的城鎮化可界定為：城鎮化過程受到共有信念、價值觀和傳統慣例等影響，農村人口融入城鎮系統、非農產業在城鎮聚集、農業勞動力被非農業產業吸收就業，城鎮化穩步發展。

“文化自為和自覺”應該在城鎮化中成為少數民族特色文化城市建設的推進原則，引領少數民族特色文化發展與創新，打造與形成“城市文化資本”[10]。

城鎮化要體現文化淵源流傳的脈絡，城鎮化聚集的社會各類要素需要被文化認同和諧地串聯在一起，由內而外與由外而內地表現生態、美學、人本等意識，將文化自覺，傳承文化的基因融入產業發展各環節，推動城鎮化。[11]

傳統與現代文化之間的矛盾與調和出現在任何地域的城鎮化實踐中，要么“無我”而全盤“西化”，要么以單純技術、資源、宗教為主而形成“故步自封”的畸形現代化，要么對全球和地方文化折中而求得平衡并探索可持續發展力。要使得城鎮化具有可持續發展性，須在“城市文化自覺”方面下工夫，融合城鄉特色、形塑人的現代素質。[12]

一些傳統村落積淀有特色文化，城鎮化可能使它們消亡或新生，這些村落應該予以保護并形成特色文化資本，圍繞村落文化資本發展文旅產業，既解決傳承困境又解決發展困境，推進特色城鎮建設。[13]

當前城鎮化應該更加偏重文化型城市化，彌補以前過度重視政治型城市化、經濟型城市化的做法。政治型城市化對應制度文明建設，經濟型城市化對應物質基礎發展，文化型城市化對應人文精神建設。[14]

傳統文化容易在城鎮化中被忽視，它是現代化意識沒有充分對接文化傳承而造成的，城市視覺在盲目模仿外國景觀中顯得無差異，城市無處找尋文化根源，居民失去了身份認同，民俗文化面臨消失，傳統文化觀理念淡化。[15]

城鎮化使得城市文化、傳統鄉村文化、社會規范發生整合變化，導致農民文化轉型，塑造農民文化，即農民重筑文化價值觀念、重建生活方式、重構市民身份。傳統觀念、自我更新意識欠缺是農民文化轉型的內源性困境，小農生產方式、制度缺位、城鄉二元結構是農民文化轉型的外源性困境；應該大力發展農村教育，提升農民文化素質，營建積極的城鎮社會支持網絡。[16]

特色文化資源應該成為城鎮化建設的依據之一，把地域文化特色融入到規劃，把地理區位、特定資源、歷史人文等要素通過建設過程體現出來，用特色文化資源深化特色城鎮化建設。[17]

（四）認知嵌入維度的城鎮化

認知嵌入性討論群體認知、群體思維、社會認知等影響經濟行為（ Zukin，Dimaggio，1990） 。在經濟活動中，群體認知會引導或限制經濟行為。認知嵌入性重視群體思維、社會認知、群體認知對管理行為的影響（Dacin，Ventresca & Beal，1999） 。信息不對稱的情況下，群體思維和群體認知影響決策、運營管理。認知嵌入維度的城鎮化可界定為：與城鎮化相關的群體認知、群體思維、社會認知等影響城鎮化過程及行為，農村人口融入城鎮系統、非農產業在城鎮聚集、農業勞動力被非農業產業吸收就業，城鎮化穩步發展。

單卓然、黃亞平（2013）發現，一些關于城鎮化的認知方面的誤區較為普遍，例如，農村變為城市=城鄉統籌=農村集體用地轉變成為城鄉建設用地，城鄉公共服務同等=城鄉公共服務均等，產業高端化、高技術化=產業轉型與升級=產業鏈條棄下游化，低碳環保=拉閘限電=限制機動車數量=限制私家車出行=植樹造林，追求城鎮化質量=城鎮化已達標。[18]

孫平軍等（2015）指出，城鎮化背景下的城市土地使用要遵循的一些基本認知，城市城鎮化要依靠土地作為載體并予以表現，在空間、生態等理念的指導下，應該做到“集約低碳高效”，嚴格按照科學規劃用地。[19]

王偉同（2011）發現，新增城鎮人口沒能獲得原有城鎮居民一樣的公共服務，反而拖累了公共服務總體水平。農村居民城鎮化成為城鎮居民后，福利與城鎮居民存在差距，二元體制依然沒被清除，不利于城鎮化中的經濟社會和諧發展。[20]

農民的認知強烈地影響城鎮化，影響農民認知的因素有合理訴求、農民的參與權、農村人口向市民轉變、獲得基本公共服務（王銘等，2015）。[21]

王希昌（2014）認為，城鎮化要有科學認知，城鎮化必須堅持和諧、人本、公平的路徑，物質和精神層面都得“進城”才行，通過農業人口順利地轉化為市民，規整農民市民化的利益布局等途徑來實現。[22]

潘強（2014）指出，鞏固政治合法性地位、發展民主政治、塑造良好政府形象是城鎮化中的政治溝通認知的內核，政府是城鎮化的引導協調主體，企業是城鎮化的資本運營主體，農民是城鎮化利益得失敏感主體，政府常常是自覺溝通意識淡薄，企業自利的特質導致趨利和責任缺失，農民的多樣性利益與參與權被忽視或者忽略，重視城鎮化利益協調構建與調整，搭建政治對話溝通平臺，引導農民參與政治溝通。[23]

二、嵌入性視角城鎮化發展的動力模型

城鎮化促進農村人口轉換空間、城鎮聚集非農產業、非農業勞動力消化農業勞動力，釋放社會活力：主要表現在農村經濟主體追求社會適應力、技術進步推動力、制度變革動力、農村經濟結構匹配產業結構變革、政府有序推進。

（一）農村經濟主體社會適應力增強推動城鎮化

“適應”一詞主要用于理解生物學方面的現象，描述生物體結構與行為在自然界中演變的事實。它后來被引入到多個學科領域，但對其沒有統一定義。對于社會適應，學者們看法也各不相同：斯賓塞的觀點是，在一定的社會環境里，個人和群體改變行為適應它；斯科特的觀點是，適應是互動過程結果，人必須認同環境，同時人要在一定環境中必須努力以取得社會認同；《社會學詞典》對“適應行為”的解釋，個人一直處在適應社會中，明了權利和義務，習得能適應社會的價值觀念、知識、技能、行為方式，在社會中用合適的行為表達出來[24]；聶衍剛（2005）觀點是，習得方式方法（社會適應，社會規則、解決問題、生活方式）就是個體社會化[25]；皮亞杰（1932）的觀點是，同化、順應是社會適應的反映，是一個平衡、不平衡的波浪式發展過程。

農村經濟主體在城鎮化中取得社會適應力界定為，城鎮化使農民的時空在城市與鄉村之間轉換，價值觀念、社會交往方式、生活方式、工作方式、社會心理必須符合新時空的要求，明確“城市人”的權利和義務，理解價值觀念、規范的要求，做出適當行為，調整自己在社會交往和社會活動中的行為，融入城市社會生活。城鎮化中，農村人口將獲得源源不斷的社會適應力，表現為以下幾方面。

1. 結構嵌入視角城鎮化發展中，農村人口從多渠道獲取社會適應力。城鎮化促成了農民消費結構轉變，消費商品的品種更加豐富、范圍更廣，享受消費比例逐漸增加，滿足溫飽消費比例逐漸減小。消費的變化意味著產業要做出相應調整，城鎮化加速了產業的再升級、再分工、再聚集，這個過程產生了大量的就業機會。城鎮化導致人口結構和數量發生大變化，已經在逐步發展相應的社會公共服務（如綜合培訓、社會保障體系、社會公共服務、公共租賃房等），滿足相應的需求。

2.政治嵌入視角城鎮化的農村人口社會適應力提升。在城鎮化過程中，離開鄉村環境的農民的政治意識正在不同程度地發展，電視新聞播報、報紙、網絡、選舉參與等多元途徑拓寬民眾參與政治途徑，表達自己利益訴求，有利于農民政治意識的現代化。各地方政府正在糾正擴大城市建設用地來城鎮化，已經企圖有效約束片面追求經濟利益，引導有序城鎮化。失地農民是否適應城鎮的工作和生活，利益認同、社交認同、文化認同是否面臨障礙，這是不少地方比較擔心的問題。在大量農業人口融入城鎮化中，已經采取多種措施，引導他們通過制度化政治參與，維護權益。

3.文化嵌入視角城鎮化的農村人口社會適應力提升。地方特色文化如何在城鎮化中展現，規劃是一個可以借用的重要工具，再通過建設外顯表現出來，把特色文化資源作為特色城鎮化發展之源，首先是保護，各方面進行傳承，還要借用新手段和載體予以變現，沉淀“城市文化資本”。通過城鎮化傳承文化基因、優化產業、配套城鄉。將村落特色文化作為城市體系建設的投入要素，讓村落文化用社區承載，用特色文化產業具體展現，將特色文化嵌入城鎮建設。促進鄉村文化浸染的農民認知城市文化，解惑身份認同感困境。

4.認知嵌入視角城鎮化的農村人口社會適應力提升。須重視提升新增城鎮化人口的社會公共服務水平，將使農村居民向城鎮居民的身份轉換中顯著改善福利。要抓住城鎮化帶來的各種機會，利用城鎮化給經濟增長帶來的市場、要素等便利，保障農民的權益，滿足農民合理需求，減少農村人口空間轉換上遇到的各類心理、物質困難，把非農業勞動力就業作為一項重要的工作來抓。

農民和農業企業直接或間接地置身于城鎮（或者城市）社會環境中，他們逐漸適應外部社會環境，使得農村人口社會適應力逐漸提升，農村人口空間轉換障礙基本被消除，很多農民到非農產業就業意愿較強，城鎮對非農產業、非農就業產生強的聚集力。

（二）技術進步推動城鎮化

技術進步意指中間投入品、生產工藝、制造技能等被有效改進和革新，舊設備較大幅度改造，新設備引入與熟練使用，舊工藝較為徹底改進，新原材料代替舊原料等，是積累經驗和運用技術等知識開展創新。技術進步主要通過微觀經濟主體（企業）產生前向后向的帶動效應，并通過彼此之間的相互作用，推動產業結構的優化升級，影響市場和經濟運行。技術進步加速淘汰落后產能，促進新興產業部門產生和發展，改變各支柱產業的地位，引發主導產業的更替，使得產業結構向著高附加值產業轉型升級。

技術進步推動城鎮突破了能源、環保、交通、信息等方面的瓶頸，增強了區域擴散效應，帶動周邊地區經濟發展，鞏固和拓展城鎮化發展的物質基礎。技術進步給城鎮化發展帶來新的契機，推動城鎮化不斷發展。

1.結構嵌入視角城鎮化發展中的技術進步的動力：技術通過創新、擴散、轉移而引起了產業升級、全球產業分工與重組、產業集聚與協同、現代服務業發展等，引導一些地區有效地淘汰高消耗、高污染、高排放產業，走可持續產業發展道路。高等教育系統因應城鎮化人口結構變化，調整學科專業等的布局，給予進城的農民及其子女更好的各層次教育，促進新科學技術知識在人群中傳播、吸收、轉化，為技術創造、應用準備更多合格人才。

2.政治嵌入視角城鎮化發展中的技術進步的動力：很多轉移到城鎮就業的農村人口的職業技能水平較低，妨礙他們獲得與城市居民同等的公民權利，使得普遍缺乏參與工作決策的話語權，不利于農民政治意識積極增長。利用各種農民喜聞樂用的手段（報紙、電視、網絡等等）與進城農民進行溝通，宣傳有序參與政治，激勵制度化政治參與，支持城鎮化農業轉移人口取得市民權，引導農民政治意識的現代化，拓寬了民眾參與政治的途徑，協調農民在城鎮化中的利益格局，引導社會可持續發展。

3.文化嵌入視角城鎮化發展中的技術進步的推動：農民在城鎮化中遭遇觀念、生活方式、身份認知等文化轉型困境，需要借助新手段、新方法保存并傳承傳統地域特色文化，將傳統價值觀、宗教信仰、共有信念、傳統慣例等文化中的核心要素載體包容與表達在城鎮化的規劃和建設上，地理區位、地域特色、特定資源、歷史人文等資源經過充分挖掘及拓展，可以成長為城鎮化建設依據或緣由，實現價值觀、宗教信仰、共有信念、傳統慣例等在城鎮化發展中的時間、空間特性角度的互溶，促使特色文化資源成為城鎮化建設的支點。

4.認知嵌入視角城鎮化發展中的技術進步的推動：城鎮化存在一些誤區（農村轉變為城市、去農村化、城鄉公共服務等同等），雙向或單向信息不充分是誤區存在的原因，應多種渠道（規劃、對話、宣傳等）讓事情更加明確，對問題、解決思路、辦法大致達成較為一致的群體認知、群體思維、社會認知，實現農民、企業、政府等多方利益協調。

（三）城鎮化制度創新及其實施推動城鎮化

城鎮化制度創新就是旨在構建以人為核心的城鎮化制度體系，建立破解城鄉二元結構的工農城鄉關系，縮減土地、戶籍、公共服務均等、生態文明方面的差距，城鎮生產和生活水平更高、更便利，保障農業轉移人口能分享這些發展成果。

城鎮化需要在一些瓶頸問題上進行制度創新（土地、戶籍、生態文明、公共服務等），農村要素能在城鄉自由流動，逐步解決這個群體及其子女在居住、就業、保險、上學等方面遇到各類問題，促進城鎮化快速發展。

1.結構嵌入視角城鎮化發展中的制度創新及實施的動力。農民消費多元化發展，會在休閑、教育、保健、國家安全、社會保障項目上增加支出，并將謀求更高的生活質量。這促成各地調整經濟社會結構：一是產業結構合理化并去除落后產能，二是支持第三產業發展，三是構建適應城鎮化人口結構變化帶來的教育需求變化，四是促進進城的各層次農民融入現代城市生活。

2.政治嵌入視角城鎮化發展中的制度創新及實施的動力。城鎮化進程中，不同類型、不同利益格局的農民逐漸轉變為城市人口，不能通過原先的鄉村渠道參與政治過程、表達政治意愿、實現政治權利。國家層面與地區層面已采取了多種措施，促進農民向新市民轉化，逐漸解決了諸多物質層面和精神層面的問題，構建了利益協調機制，維護自身權益，引導理性參與政治。

3.文化嵌入視角城鎮化發展中的制度創新及實施的動力。城鎮化是政治、經濟、文化等多元協同融合發展過程，必須尊重及踐行文化要素，并與城鎮化過程的其他要素完美結合。有意識地防止城鎮化中盲目地在文化方面標新，“濫用”異域文化符號，阻止可能導致自身文化傳承困境及使用困難的現象。為了傳承文化符號，城鎮化要保護文化獨特地區。對于面臨城鎮化沖擊的傳統村落社會生活模式，借用現代工業發展中的手段和途徑保護特色村落生活模式。對于城鎮化中的文化沖突現象，尋求文化平衡點，強化環境適應能力，避免文化畸形。

4.認知嵌入視角城鎮化發展中的制度創新及實施的動力。城鎮化目前并沒有顯著改善進城農民的公共服務福利水平，農民對城鎮化的理解較表面和不全面，對既有生活行為改變認知不足，農民自身城鎮化面臨較多問題。國家及地方已經認識到這些問題的復雜性與重要性，正在梳理農民市民化利益格的各類矛盾，充分考慮農民的合理訴求，解決公共服務不均等問題，破除農民參與權障礙，齊抓共管農民融入城市及轉為市民的瓶頸問題。

（四）農村經濟結構變革而推動城鎮化

在城鎮化過程中，農村非農產業的興起和市場化進程的加快，農村經濟總量也在不斷擴張，農村經濟結構發生了一系列重大變化，傳統農業在衰落，現代農業正在興起，大量農村人口離開原籍進入城市，返鄉農民成為創業者或者技術工人，農村戶籍“含金量”提高。這些變化徹底改變農民的生產方式，基于信息化、專業化、知識化、產業化推進的現代農業提高了產量，為其他產業能提供更多原材料。農村經濟結構的變化為其他行業發展提供更多資源，推進城鎮化快速發展。

1. 結構嵌入視角城鎮化中的農村經濟結構變革的動力。農村人口基本生存已無問題，相應需求比例減少，消費高級化需求表現明顯，教育、養老、醫療、耐用品成為消費范疇，部分城鎮里的農民工（穩定就業、較高收入、先富的等）示范作用下，幫助、引薦部分直系親屬、老鄉融入城鎮化，甚至表面看起來條件差的部分農民工（工作不穩定、無居住條件、年齡偏大），亦會在原籍購買住房，引致父母與子女融入城鎮化。

2. 政治嵌入視角城鎮化中的農村經濟結構變革的動力。農村經濟結構已經變化了，村民城鄉流動不受約束，國家穩定家庭承包經營制度，穩定農民生產經營自主權，市場經濟已在農村全面扎根。農村稅費改革解決了國家與農民的分配問題，對農村發展注入了活力。農村結構已然變化，需要進一步在政治、經濟、社會、文化等上對農村開展綜合改革，解決農村經濟社會全面發展問題。此類變革進一步破除城鄉二元結構，農民不被土地束縛，農民如愿“自由遷徙”。

3.文化嵌入視角城鎮化中的農村經濟結構變革的動力。幅員廣大的農村地區在生產方式、生活方式、風俗習慣、宗教信仰等方面存在差異，形成了各地獨具特色的民俗文化并影響著當地經濟的發展。自發基礎上產生了各類風俗、習慣、慣例等非正式制度，當地人群受影響形成了各自比較穩定的認知，這些風俗非正式制度具有良好的穩定性，一般較難改變。因此，在城鎮化中，各地普遍意識到了尊重、保護當地原生態的生產方式、生活方式、風俗習慣、宗教信仰等的重要性，并對以前一些不當做法開始準正。例如，具有資源稟賦農村地區（特色文化資源、自然資源等），利用城鎮化將他們轉化為經營資產，形成產業（鄉村旅游、手工文化、園藝等）通過商品、服務方式呈現，發展當地農村經濟社會。找到正式約束與非正式約束的相容空間，促進城鎮化中正式規則與非正式規則在一定程度上對接相容，減少城鎮化阻力，實現多贏。

4. 認知嵌入視角城鎮化中的農村經濟結構變革的動力。農村發展認知對應農村發展的演變，1978年之前的農民集體生產方式不能提高農業生產力，拖累農業生產、農村住房飲食的發展，不利于農村教育醫療發展；之后形成了要改革農村的認知（農產品流通、鄉鎮企業、協調工農業、“以工補農”、“城市反哺農村”、現代農業、農村基礎設施、農村社會事業、農村民主政治、土地流轉、農地經營規模、農業科技知識、現代農業機械等），縮小了城鄉差距，促進了城鎮化發展。因此，在把握城鎮化中的一些重要難點基礎上，做好城鎮化的頂層設計非常重要，明晰農村集體產權，培育具有經營基礎和技能的農業主體（專業大戶、農民合作社、家庭農場、農業類龍頭企業等），調和利益沖突，促進城鎮化發展。

（五）政府有序推進城鎮化

政府提供政策并應該不折不扣地實施政策，它是中國城鎮化發展的中堅力量。政府應該合理、適度地指導城鎮化發展，中國政府主導了城鎮化發展過程，引導城鎮化走上了快速發展階段，城鎮化水平提高很快。

但是，地方政府介入城鎮化并不總是產生積極的效果，或利于城鎮化健康發展。因此，應該約束政府推進城鎮化的角色、作用邊界、位置，更多借助非權力手段（經濟類、法律類等），致力于規范城鎮化環境中滋生的不足和缺陷，有效利用政府處置資源的權力，推動城鎮化穩定發展。

1.結構嵌入視角城鎮化發展中的政府有序推進作用。在城鎮化過程中，地方政府將積極消除阻礙城鎮化的各種瓶頸問題，主要在以下幾方面：探索戶籍管理、土地使用、農村土地流轉、就業、投融資體制、教育、社會保障等制度創新，便利農民進城落戶，集約使用城鎮土地，便利城鄉的勞動力市場，多渠道投資機制，進城農民子女教育公平待遇，進城農民納入社保范圍。加快農村產業結構調整，使得城鎮化規劃和布局更加優化。

2.政治嵌入視角城鎮化發展中的政府有序推進作用。城鎮化涉及農民各類利益訴求，激發農民的維權意識，政府已著手構建與完善農民維護權益的各類渠道。培育和引導群眾的參政意識，拓展群眾參政的渠道，便利化群眾參政的程序，降低群眾參政的費用，創新群眾參政的新方式，提高參政的績效。吸納群眾的訴求，群眾利益要體現在城鎮化建設的重大決策中。

3.文化嵌入視角城鎮化發展中的政府有序推進作用。城鎮化建設重要的領導、組織者應該是政府，配置文化設施（圖書館、科技館、博物館、文化站、培訓基地等）引領城鎮文化建設，深化精神文明建設，保護和開掘本地區的歷史和民族文化遺產，引領城鎮特色文化建設，熏陶和提升城鎮人口的文化素養。利用計算機網絡等高新技術，把城鎮特色文化成果高效地推介給群眾。

4.認知嵌入視角城鎮化發展中的政府有序推進作用。進城農民合法權益、進城農民公平競爭環境應該由政府著重保障，決定他們能否平等地共享社會福利和公共服務。人為本是城鎮化的理念之一，要通過社會福利水平來體現。政府應該吸取“公地悲劇”的經驗，將公共服務按照“公”“私”性質分類，對于可市場生產供給的部分予以市場化，提高公共服務的經濟效率。改變政府中心的傳統觀念，培養政府服務意識，政府應該在城鎮建設中服務市場和企業、協調社會秩序、提供信息，將傳統的計劃化手段轉變為間接調控為主的行為模式。

（六）嵌入性視角的城鎮化動力模型

在城鎮化發展過程中，政府、產業、農民等城鎮化主體需相互協調、相互配合，才能順利推進城鎮化發展。政府利用政策制定、城鎮規劃和矛盾協調等行政職能調控城鎮化，主要進行宏觀規范，但不能過多干預城鎮化微觀主體的具體活動。城鎮化要解決入城農民就業問題，需要產生新產業、升級改造老產業，生產出城鎮化的物質基礎。城鎮化依靠廣大農民的參與，城鎮化的推進與融入城鎮農民素質、規模是一致的。融入城鎮化的農民認識到產業的發展將供給就業機會和進一步改善條件，城鎮發展成為追求美好生活的途徑。

在上述城鎮化發展過程中，嵌入維度城鎮化的發展動力將作用于城鎮化相關主體，通過城鎮化建設實現經濟、政治、人文、社會和生態等協調發展。使得產業成為支撐城鎮化發展的物質基礎，社會管理和政治參與可以保障城鎮化和諧穩定的發展，人文精神成為凝聚全社會的力量并通向人的精神家園。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求：（推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮 、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制、優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群、建立城市群發展協調機制、促進各類城市協調發展、強化綜合交通運輸網絡支撐、強化城市產業就業支撐、優化城市空間結構和管理格局、提升城市基本公共服務水平、提高城市規劃建設水平、推動新型城市建設、加強和創新城市社會治理、完善城鄉發展一體化體制機制、加快農業現代化進程、建設社會主義新農村、推進人口管理制度改革、深化土地管理制度改革、創新城鎮化資金保障機制、健全城鎮住房制度、強化生態環境保護制度 、加強組織協調、強化政策統籌、開展試點示范、健全監測評估），把城鎮化建設要求精煉為實現人本、科學、制度、協同、融合的城鎮化，據此提出嵌入性視角的城鎮化發展動力模型（如圖1）。

三、嵌入性視角城鎮化的實現路徑

（一）嵌入性視角城鎮化中人本城鎮化的實現

以人為本的城鎮化是指，充分考慮“人”的需求，尊重“人”的情感，在城鎮化建設中解決身份平等、就業保障、人口子女平等的受教育機會、健康醫療、養老等問題，免除人在社會生產上衍生出來的衣食住行各種后顧之憂。

農村經濟主體追求社會適應力、技術進步推動力、制度變革動力、農村經濟結構匹配產業結構變革、政府有序推進是嵌入視角城鎮化發展中的動力。這些動力將引致或推動農業、工業、服務業的發展，帶動產城、鄉城、信城、綠城、人城的融合，推進人本的城鎮化。農業發展，采用新技術、新設備、新組織提升了農業生產能力和效率，農業產生了就業壁壘門檻。工業發展，為進城農業人口提供有就業崗位，獲取自身及其家庭的生存和發展條件，提供城鎮化人口就業崗位和生活生存支撐。服務業發展、科技進步和勞動高效率使得既有產業不再需要原先數量的就業人員，經濟變化催生了許多為老產業服務的社會新需求，分工更加細化，配套服務業轉變成了主導產業，孕育著廣闊的就業空間，解決供城鎮化就業問題。

（1）產城融合。產業發展屬于城鎮化建設的核心與動力，產業發展與經濟增長、就業、社會福利等密切相關，是農村剩余勞動力被城鎮吸收轉化的關鍵，吸引農業轉移人口身心進城，達到產城融合、一體發展。（2）鄉城融合。人本的城鎮化不排斥鄉村融入現代經濟發展要素。城鎮化要與現代農業發展相耦合、與農村人口轉移相結合，以促進城鄉共同繁榮。通過城鎮化與農業現代化的融合發展，使農村被城市基礎設施輻射、農村接受城市生產要素、農村接受城市公共服務、農村接受城市文明，發展農業現代化。（3）信城融合。用數字技術分析城市（規劃、設計、建設、運營、維護、管理），查找城市功能、城鎮化質量方面的問題，找準問題癥結及解決辦法。利用大數據配置產業研發資源，提高傳統產業生產品質，全產業鏈繼續分工演化。（4）綠城融合。人本城鎮化要實現人口、資源、環境的協同，綠色低碳是重要準則，舊經濟模式必須轉型，資源節約、環境友好平滑地對接現代產業及現代生活，資源節約、環境友好的理念及實踐在城鎮落地生根并成為示范。（5）人城融合。農民農村生活模式轉換成居民城市生活模式，是城鎮化本質內涵。推進人本的城鎮化，堅持以人為核心，在城鎮發展中改善民生，促進城鄉公共服務均等化。老百姓居有住所、生活便利、創業有機會，實現人城合一，“物的城鎮化”根本地轉向“人的城鎮化”。

（二）嵌入性視角城鎮化中城鎮化科學規劃的實現

我國各地城鎮化面臨不同程度的經濟風險、社會風險、生態風險，多種因素造成這些風險的形成。未來一段時期，我國城鎮化必將加快發展以便利用資源，提高整體生活水平，共享居住、教育、衛生、交通、文化等方面的成果，挖掘人的潛力，促進人的全面發展。

這就需要在以下幾方面科學合理規劃城鎮化，有效引導嵌入視角城鎮化的發展動力的著力點和方向，使市城鎮化建設符合區域實際和老百姓生活需要。

科學性。緊扣城鎮化演進規律，學習國內外先進的城市規劃經驗，用集約、功能、效益、人文生態的理念指導規劃編制。根據國家現行法律和政策，不減少耕地，規劃布局生產空間、生活空間、生態空間，注意生態、文化、服務、管理要求，增強規劃的整體性、協調性和關聯性。

經濟性。公共設施（通訊、交通、排污等）建設要給將來留足余地和空間以便未來發展建設，事先將擴建、重建項目納入規劃。歷史遺產維護與保護，生態環境修復與建設，發掘城鎮文化底蘊的廣度與深度，展現人居環境的文化特征。

社會性。城鎮規劃建設需政府、市場、公眾三方共同發揮作用。政府要恪盡職守（規劃編制、政策措施制定、標準規范確定、群眾工作等），指引城鎮化科學按要求推進。在政府主導下，利用市場配置資源的作用，利用“招拍掛”等市場手段置換土地、出讓土地、城建施工、選擇后期養管隊伍。激勵公眾參加規劃編制，居所附近的規劃對公眾透明，征求、聽取公眾觀點，源自公眾的理解、支持、監督非常重要。

差異性。各地皆不同（人文歷史、民族風情、地域風貌、產業、資源、發展目標、經濟實力等），因地制宜抓重點，根據地區稟賦（自然條件、產業、區位優勢等），支持資源富集產業發展，把本地元素（環境、資源、歷史、文化、建筑等）融入城鎮特色建設。

人本性。城鎮化要以人為本，圍繞“宜居、宜業、有保障”作規劃。圍繞比較優勢謀劃城鎮功能，依據市場打造特色經濟，培育支柱產業和主導產業。技術性基礎設施在區域內網絡化（能源、通信、交通、給排水、水資源、環境、防災等），社會性基礎設施在區域內網格化（行政管理、商業服務、金融、保險、體育、文化、娛樂、教育、科研、醫療衛生、宗教等），中心城市與衛星城鎮的基礎設施互聯互通。與此同時，城鎮規劃與建設中融入與體現生態文明的各類生態要素（用地規模、人口規模、風景區、綠地、田園、水面、山林等），服務設施按照資源節約、環境友好原則實施建設。

持續性。規劃具有法定性、長期性、固定性、穩定性。嚴格依規劃實施，及時糾正規劃實施中的問題，樹立規劃的權威性，按照規劃約束條件實施。

（三）嵌入性視角城鎮化中城鎮化的制度構建

增加城市人口、擴張城市面積不是城鎮化的本質，核心在于“鄉”“城”模式轉換（政治、經濟、社會、文化、生態等）。因此，必須凝聚共識，增加制度設計元素，采用創新手段，實現可持續性發展。嵌入性視角城鎮化中城鎮化的制度體系構建主要涵蓋了政治、經濟、社會、文化、生態等。政治層面堅守理念（權利平等、機會平等、規則平等），加強基層政權全面發展，有效解決城鎮化伴生的諸多挑戰；經濟層面堅持創新（土地產權、財政體制、金融等），以人為本推進農村發展，高效配置生產要素；社會制度層面堅持改革（戶籍、社會保障、住房等），漸進破解二元格局的體制；文化層面保持自信，激發文化自覺認知，提高國家軟實力；生態層面堅持解決各類問題，梳理城鎮化中的生態問題，以低碳、綠色、有序、共享為理念逐步消解生態虧欠，恢復生態要素活力。

城鎮化政治制度構建，關于權利平等，做到基本公共服務均等化、發展成果共享，自由表達民意，保障基層民眾享有利益分配權利；關于機會平等，發展經濟創造就業機會，擴大基礎教育范圍，保障平等機會的可及性和可持續性；關于規則平等，規則使各個階層相互制衡，達成秩序合理、界限明晰、理性智能的顯規則，形成自我約束、約定俗成、廣泛認同的潛規則；關于基層政權建設，轉變基層政權職能，緊密聯系群眾，平衡社會利益，貫徹執行國家意志，理性表達公共利益。

城鎮化經濟制度構建。（1）以人為本，城鎮化中“增人”與“增地”必須按比例匹配，按照農民工市民化供給專項城鎮建設用地，城鎮建設用地擴張規模與集聚外來人口安居樂業能力相匹配。（2）土地制度，完善土地權力制度（土地產權、農民承包地經營權、農村集體經營性建設用地、農村宅基地、城鄉建設用地增減掛鉤），土地依法流轉。（3）財政體制，擴大基層政權的財政支付能力，事權與財權統一下放；改進公共服務財政體制，對偏遠地區加大財政支持。（4）金融制度，開發金融產品服務城鎮化發展，鼓勵綠色產業更新改造；健全農村金融網絡，農村金融按照差異化展開多樣性服務；發展涉及農民的中介機構（擔保、公證、評估等），激勵農民創造力。

城鎮化社會制度構建。（1）戶籍制度，改革戶籍制度，不再設置小城鎮戶口準入門檻，廢除依附戶籍制度帶的福利，圍繞身份證構建人口認證信息，達到自由遷徙。（2）社會保障制度，完善社保制度（農村養老保險、醫療保險、社會福利等），社會保障體系逐步全國一體化；社保轉移可異地接續，續接農民工子女教育、醫療、就業等機會。（3）住房改革，做好最低住房保障托底安排，抑制社會炒房趨勢，完善與細化政策和商業兩類住房信貸制度。

城鎮文化制度構建。以中國元素、中國故事、中國力量為城鎮化建設更導向，聚落空間合理有序，優化特色發展布局，營造全民文化創新。

城鎮化生態制度構建，提升城市水體（河流、湖泊等）凈化與活化功能，用自然植被、園林植被等綠化與美化城市，城市地表、構筑物、建筑物表面等的活化與軟化，污染物排放口及其周邊影響范圍等還原凈化功能的完善，山形水系、風水、生態廊道等的通達與活絡。

（四）嵌入性視角城鎮化中協同發展城鎮化的實現

城鎮化進程中的利益沖突現象、極端事件頻頻發生，“三農”利益沖突、城市工業發展利益沖突、區域利益沖突、公共利益沖突、相關利益者間利益沖突，城鎮化需要協調各利益主體間的沖突。

給予社會個體實際權利與合理訴求保障（道德權利、習慣權利、法律權利、經濟權利、政治權利），權利與權力互相制衡，激勵各利益主體加入城鎮化建設，協調城鎮化發展。

“三農”問題獲得有效解決，“三農”問題是一個基本問題，影響經濟社會多方面，城鎮化導致結構性變化，農民的傳統方式（生活、生產）要做變動，農民的素質、技能、心理較難快速適應變化，農民能力（現代科技、信息技術、農村生產力、人口素質等）必須提升。鄉鎮企業或中小企業產生了大量就業機會，在穩定鄉村土地承包經營關系下，農村人口在城鄉空間自由流動。

利用市場手段助力城鎮化，市場是產業發展的原因和場所，是產業多元化的動力，通過市場發展特色產業。城鎮化路徑受到人口分布、產業布局、自然資源狀況決定，這些因素也是城鎮空間規劃的原因。

（五）嵌入性視角城鎮化中的新型工業化、信息化、農業現代化的融合

工業化加速工業分工和高級化，農業能從工業獲得高水準的資本設備、生產資料、生產服務水平，高水平和高質量的物質基礎自然推動農業現代化、城鎮化；城鎮化對教育、城市建設、醫療衛生、個人素質等有具體要求，廣泛的物質基礎要求更高工業水平、農業現代化予以匹配；農業現代化可為工業化提供生產資料，可為城鎮化提供生活資料；工業化、城鎮化、農業現代化將生發出許多新信息，信息化傳遞這些內外信息，促進四者協同優化。

農業現代化發展受到“工促農、城帶鄉、城鄉人口結構優化”的強烈影響。（1）農業資本設備、生產投入要素、技術服務大都由工業生產，高水準的工業助力高水準的農業；市場競爭使涉農鄉鎮企業改進技術與經營管理，農產品多樣化或者深加工，現代農業關聯產業蓬勃發展。（2）城鎮基的礎設施完善、產業齊全、社會服務完備，對農村、農業現代化產生輻射帶動作用。（3）城鄉、工農間的土地資源富裕程度不同，城鎮化促進農村土地資產化，有利于土地資源配置。（4）基于土地承包經營權構建流轉市場，實現土地合法配置到規模性經營主體（龍頭農業企業、農民專業合作社等），農業組織化更高級。（5）發展農村教育（基礎教育、職業教育、農民科技教育、農民技能培訓等），支持各類畢業生“扎根”農村。

解決城鄉二元問題，城鄉一體發展。（1）減低城鎮居民與農民收入差距，支持能力強的農民創業，支持鄉鎮企業發展，給農業供給融通信貸資金和社會資金渠道。（2）用非農產業解決農村剩余勞動力就業問題，解決農民增收問題，幫助當地工業化壯大并生發集聚效應，提高城鎮化水平。（3）城鄉公共資源（教育、文化、醫療衛生、社會保障等）均衡配置，按照普惠、均等的原則開展基本公共服務，發展基礎設施（農田水利、現代化農業基地、農村道路、通訊、電力等）。（4）戶籍制度改革，解決農村人口落戶城鎮的權益同等問題，解決進城農民工遇到的突出問題（職業安全衛生、勞動報酬、子女上學、技能培訓、住房租購、公共衛生、社會保障等），使各類進城農村人口能留在城市生存，為他們轉化為市民創造條件。

推進“信息化+”的融合發展。（1）將信息技術與傳統產業進行嫁接，將信息技術中的軟件業、硬件業、信息服務業對接傳統產業并進行專業化開發，用信息技術管理企業。（2）發展智慧城市，城鎮化與信息化融合的載體是智慧城市的形成，醫療、社保、食品安全監管、建筑運行能耗、政府政務等可以實現遠端辦理或實施，減少了互動障礙，提高了做事效率。（3）信息化融入農業現代化，推動農產品生產、銷售，可以精耕細作，可以尋求更廣闊的市場，農業粗放生產有望終止。

區域信息化有利于協同區域均衡發展，區域間溝通頻次更多、交流更充分，破除區域時空局限，區域產業布局可以更加優化，公共資源配置更均衡，凸顯各區域優勢，實現區域優勢互補。

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[責任編輯、校對：楊栓保]