新時代中央政府職能與作用的重新審視

摘 要： 在有關中國改革的理論解釋影響之下，當前的政策研究并沒有給予中央政府足夠的重視。中央政府極為關鍵，但是尚未被發掘的作用至少表現在兩個方面。首先是為地方政府的政策創新創造基本條件。改革開放以來政策創新其本質是“中央搭臺地方唱戲”，在這場大規模工程中地方政府的政策創新只不過是其中一環，其職能與作用的凸顯完全得益于中央政府在背后保障了這項大規模工程的持續推進。其次是解決地方政府自主決策權所帶來的副作用。放權地方政府之后，自主決策權帶來的不只是政策創新，還有與之相伴隨的不良行為。這些不良行為常常導致嚴重后果，都需要中央政府加以應對。總體來看，中央政府是整個大局中的核心部分，在未來的研究中應給予中央政府更多重視。

關鍵詞： 中央政府； 地方政府； 政策過程

中圖分類號： D693.61 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.008

Abstract： The current policy study didnt give the central government sufficient attention. However， the central government plays critical roles in at least two aspects： First， it has to create foundations for the local government policy innovation. Since the reform and opening era， the essence of policy innovation is a large-scale project， and local policy innovation only consists of one part of this project. The local governments benefit from the central endeavor of promoting this project； second， the central government has to solve the side effect of system decentralizing. Decentralizing brings more than the autonomy of local government， but bad behaviors. These bad behaviors often lead to serious consequences， which require central response. On balance， the central government is the most important part in the policy process. It requires more attention in future research.

Key words： central government； local government； policy process

一、對中國改革的理論解釋與被忽視的中央政府

有關中國改革開放以來具體政策的大量研究呈現出明顯的“重地方政府而輕中央政府”的趨勢，這源自于有關中國改革的理論解釋對地方政府作用的著重強調。這種強調很好地展現了中國改革過程中所具有的活力，然而這種強調同樣帶來了一些副作用，研究者們往往過度聚焦地方政府從而忽視了中央政府的角色與作用，進而對中國實際的改革進程和具體的政策過程產生理解上的偏差。

具體來看，政策研究中“重地方政府而輕中央政府”的趨勢源自于中國改革在理論解釋上的突破?！皾u進式改革”是人們對于中國改革的基本認識，這一概念最初只是對于中國改革實踐的一種描述，用于強調中國改革具體做法與東歐國家的差別。后續一些學者們開始將它轉變為一種理論性的解釋，意在強調中國以“漸進有序”的方式逐步完成大規模的制度變革。有關中國制度建設的經驗證據為這種全新的嘗試提供了基本的支撐。然而漸進式改革的說法卻面臨著理論邏輯上的困境：逐步改良的漸進主義做法一定會面臨相互矛盾的制度體系所帶來的問題，它們的共存會不斷引發沖突，如果不從根本上解決制度體系的矛盾，那么這種沖突會不斷加劇最終引發混亂，根本做不到漸進有序。這正是當時哈佛大學經濟學教授Jeffrey Sachs認為拉美國家的漸進主義做法最終失敗并導致經濟崩潰的原因，他就此提出四點理由：第一，經濟改革作為整體性變革，牽一發而動全身，不存在部分改革的可能；第二，迅速的變革可以減小利益集團阻礙的可能；第三，就體制轉軌的規模而言， 也需要實行激進的轉軌；第四，蘇聯、東歐國家嚴峻的經濟形勢需要實行迅速的體制轉軌，阿根廷、巴西、秘魯在制止通貨膨脹中漸進主義的失敗便是明證。[1]而這也是這么多年來學者們并不看好中國的漸進式改革的原因。但是現實情況卻是中國改革一路高歌猛進，許多實證研究證明中國強勁的經濟發展背后是中國在制度建設上卓有成效的進展。那么中國是如何避免新舊制度體系的沖突與混亂，以漸進可控的方式完成新舊制度體系的過渡？困惑持續了很多年，直到2008年末德國學者Heilmann才帶來了突破。

Heilmann認為中國存在一種特殊的政策過程，即“分級制政策試驗”，在這一模式賦予了地方政府極大的創新活力，從而使得地方政府大量參與的、自主的政策創新成為了中國改革得以突破的關鍵推動力。Heilmann談到：在面對經濟增長和發展論題時，有關制度的分析無疑在過去二十多年貢獻了大量的知識，它使人們認識到制度安排對于經濟增長的決定性作用。然而過去的研究對于落后國家應該如何追求發展時給出的答案都是跟隨發達國家的“最佳實踐”，大規模的復制這些國家的制度體系，從而在本國構建經濟發展所必需的“基礎設施”。然而這種方法的效果往往極為糟糕，這以東歐和俄羅斯的遭遇為典型代表，其根本原因在于這種方法極大地忽略了制度體系運作所需的現實條件。介于每個國家有著完全不同的實際情況，只是簡單的復制某些制度很難帶來真正的突破。在Heilmann看來，過去的研究只關注經濟成功背后的制度基礎，但是卻忽略了另一個重要問題，即一個國家如何“內生”的建立這些制度。在直接復制他國的制度體系被證明并不可行之后，這一問題無疑具有關鍵性的意義。然而“內生”的方式并不容易，試問面對已有的制度體系的路徑依賴而產生的抗拒改變的慣性和強大的政治反對力量，我們又如何去實現制度體系的變化，建立全新的制度呢？這一問題在過去并沒有得到回答。[2]

在Heilmann看來，令人意外的是，中國改革恰恰是“制度內生”最好的答案，換句話說，Heilmann認為中國在過去三十多年的改革中以內生的方式實現了大規模的制度變遷。在他看來，中國有著一套獨特的實踐方法可以讓新的制度被“偷偷”的帶進已有的制度體系之中（"smuggling" changes），從而實現內生的制度變遷。這種“偷偷發生的變革”無疑是回答中國改革為何可以如此平穩地完成制度變遷的關鍵所在。Heilmann把這種獨特的方法稱之為“分級制政策試驗”（policy experimentation under hierarchy）。他從政策過程的視角出發詳細地闡述了這套方法的運作模式：中央政府鼓勵和支持地方政府進行大量的政策創新，但這絕非是完全隨機的試錯和自發的政策擴散，而是有意識的、并且被有效協調的行為，其意在為政策制訂創造出新的選項，在確證有效之后便會在更大范圍內推廣，并最終有可能納入法律條文從而成為正式制度。在這個過程中變化是逐步積累的，制度體系的變革是從很小的點開始逐步擴大的。在Heilmann看來，這種模式可以超越對于原有體系的小修小補，而最終引向真正的變革，從而帶來全新的格局。[2]

Heilmann的觀點無疑是突破性的，他意圖尋求一種完全不同于“休克療法”的、能夠以內生的方式實現制度變革的全新方法，而中國過去的改革實踐便是最好的回答，以政策試驗為基礎實現制度體系的逐步變革的模式幾乎完美地回答了中國的改革為何能夠實現漸進有序。這一觀點引發了后續大量有關地方政府政策試驗與政策創新的相關研究，這為更好地闡明中國改革創新活力的來源提供了更多的經驗證據與豐富的細節。此外，一些相關研究則溯及中國的制度安排，強調制度體系的特征極大地支撐了地方政府的創新行為，比如鄭永年的“行為聯邦制”以及許成鋼的“地區性分權的權威體制”等等。[3】， 【4] 許成鋼指出：中國經濟發展的制度基礎源于“地區性分權的權威體制”（a regionally decentralized authoritarian system， RDA），這一制度的特點在于“政治上集權，經濟上分權”：地方政府在經濟事務中具有自主決策權，但是中央政府控制了地方政府的人事任命權，從而迫使（induce）地方政府官員必須遵從中央政府的政策指引，正是這種特殊的制度保障了中國的成功。

然而這些觀點卻在很大程度地忽視了中央政府的角色和作用。習總書記在十九大報告中強調了深化機構和行政體制改革，清楚地指出了中央政府與地方政府各自職能與權責的差異。事實上早在十八屆三中全會公告中就已經明確指出：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”這是對中央政府與地方政府在權責、定位與職能上差別的清晰詮釋。準確把握中央政府的作用對于我們更好的理解央地關系以及地方政府所主導的政策創新過程上所起有著至關重要的作用。最近的一些研究提出了全新的觀點，他們認為中央政府在整個改革過程中起到了關鍵性的作用，從而使得我們對于中國改革和政策創新的認識發生巨大的改變。比如劉培偉認為政策試驗并不能簡單視為只有地方政府參與，事實上中央政府在整個過程中都在實施選擇性控制，中央政府會基于自身的需要和政策實施的實際效果來具體選擇滿足中央政府要求的政策方案。[5]此外，梅賜琪與劉志林也提出類似的觀點，他們給出更為詳盡地解釋。他們用中國城市住房政策的案例詳細的說明一個“基于試驗的政策制定模型”：從中央政府初始的提倡試驗，再根據試驗結果逐步改進從而得出一個較為完善的結果；在這一試驗過程中，中央政府不斷的控制地方政府的試驗，并選擇哪些試驗的結果可以推廣，因而起到了核心的作用。[6]這些研究通過挖掘政策過程中往往被人忽視的細節從而展現出中央政府作為全局掌控者的角色，這對于我們認識中央政府的作用是一個巨大的突破，具有重要意義。

基于以往一些政策領域的研究經驗，我們認為以上研究只是揭開了中央政府“重重面紗”的一角而已，事實上中央政府在政策過程中的作用遠超現有認識，中央政府仍然在很大程度上“被忽視”了。對于中央政府的關鍵性作用王紹光極具洞見。他在2008年發表的文章中提出：適應能力是理解中國政治體制的關鍵所在，中國在政策決策上具有很強的學習能力，從而保證中國不斷應對改革中的難題，很好地實現了經濟的持續增長。他明確指出適應能力是解釋中國發展的關鍵變量。而這種適應能力則源自中國政治體制的幾點特征。

“第一，體制安排使得決策者對新出現的問題、困難、不平衡十分敏感，并感到有責任做出回應；第二，決策者深信只有通過實踐與實驗的方式進行學習，而不是照搬外國的經驗或時髦的理論，才能找到解決政策與制度問題的途徑； 第三，在政治統一的前提下，在相當多領域允許進行分權式決策，從而為通過分權式的實踐與實驗最大限度地探尋解決問題的不同方式創造制度條件。換句話說，體制培育著豐富多彩的學習源，同時又不失全局性的協調；第四，對從實踐和實驗中產生的新東西，在進行集中式縱向推廣應用的同時，允許或鼓勵分權式橫向推廣應用，尤其是在決策前期?！盵7]

以上特征精辟地闡明了中國改革得以成功的基礎所在。其中第三點“分權式決策與全局性協調并存”顯然在這四點中占有關鍵地位。這句話的本質即是在強調地方政府的創新活力和中央政府的全局性協調同樣重要，缺一不可。對于中央政府的全局性協調的強調是我們深入挖掘中央政府所起作用的一個極好的切入點。從這一點出發，我們認為中央政府極為關鍵但是尚未被發掘的作用至少表現在以下兩方面：第一，改革開放以來地方政府持續不斷的政策創新其實只是一個表面現象，在其背后是一場巨大的工程。在這場大規模工程中地方政府的政策創新只不過是其中一環，地方政府的凸顯完全得益于中央政府在背后保障這項大規模工程的持續推進。只不過地方政府通常是產出成果的一方，所以人們更多看到地方政府的創新，卻看不到中央政府在背后的工作。因而一個更為合適的表達是“中央搭臺地方唱戲”。第二，地方政府政策創新依賴于地方政府所具有的大量自主決策權，但是這種自主決策權不光會帶來大量的政策創新，還有會產生相當多的“不良行為”，即地方政府為追求自身政績而忽視或損害全局利益的自主行為。介于不良行為常常導致嚴重后果，中央政府必須有效監管、積極應對才行。下面我們就詳細闡述以上這兩點。

二、中央搭臺地方唱戲

改革開放以來地方政府的政策創新的背后是一項大規模工程，最終我們看到的只不過是冰山一角而已。這項大規模工程完全依賴于中央政府的不斷推進，從最初起步到最終產生實際效果則是一個漫長的過程，需要中央政府無數的努力。中央政府在其中起到組織、推動、協調和指揮的作用：它首先得盡可能地激發地方政府的意愿，盡可能提升政策試驗的活力，同時還得把得地方政府的自主行為盡可能地協調起來向同一方向努力，否則地方政府各自行事最終帶來的未必是創新而很可能是混亂。在“中央搭臺政府唱戲”之中，中央政府以下三點作用很值得探討，接下來具體討論。

（一）中央政府向下放權是實現地方政府創新的前提條件，但是放權的具體方式和內容卻需要仔細考量

一直以來存在著中央政府需要大量的進行“財權和事權的下放”才能保障地方政府創新活力的說法。然而這種說法卻將問題看得太過簡單，在現實中行政體系之下的大規模放權會使得整個體系處于混亂之中，而期待這種混亂會自動的演化成為地方政府協調有序的政策創新顯然是不可能的。大規模放權會導致整個行政體系的權力分配失去平衡，從而導致一系列更為深層次的問題。因而要想促進地方政府創新、提升創新的活力，并不能通過大規模放權這條路，而必須在一定程度放權的基礎上更多地嘗試其他的方法。仔細地思考地方政府官員行為的現實邏輯就會發現激發創新活力并不是件容易的事，每個地方政府官員面對中央政府的鼓勵時多少會觀望別人的行動，因為冒進而成為特立獨行的少數分子具有巨大的風險。因而群體性的觀望才是中央政府時常面對的狀況，并不能期望地方政府官員總是具有一馬當先的沖勁。應對這種狀況需要中央政府多方面的持續努力，比如打破思維定勢，鼓勵地方政府官員大膽嘗試。此外，尋找特定案例明確認可并獎勵從而樹立標桿，讓地方政府官員看到實實在在的變化。只有通過種種方法而非簡單的大規模放權才可能實現改革的破局，并且讓地方政府紛紛跟進，最終形成一種良性競爭的格局。顯然這一切最終都依賴于中央政府在背后的長期努力。

就現實情況來看也的確如此，大規模放權事實上極為少見。從經驗證據來看，地方政府大量的權力并非中央政府事先下放的，而是在政策創新的摸索過程中針對大量的新生事物而建立的權力。比如“土地財政”便是一個典型案例。在中央政府的鼓勵和引導之下，地方政府通過長期努力最終摸索出土地出讓和土地儲備等一系列新政策、新制度從而較好地實現了盤活土地資產、保障土地供應以促進經濟發展的政策目標。這些新政策相應地產生了大量的土地出讓收益，而這就成為了地方政府極為重要的權力。[8]在這種地方政府權力增多的背后是中央政府刻意的為地方政府保留這些“新增權力”并不上收，從而為引導地方政府積極創新提供有效的激勵，以更好地完成中央政府所期望的政策目標。在盡可能保留這些“新增權力”的同時，中央政府還必須進行另一項極為重要工作，即盡可能的梳理財權和事權以確保地方政府權力增多的情況下它的職責和義務能夠相匹配。而這種梳理還起到另一個極為重要的作用，即平衡創新活力和全局穩定這兩個存在潛在沖突的政策目標。一個典型案例就是1994年的分稅制改革，它的本質即是在財權和事權并不匹配的情況下對地方政府長期積累的財政自主權進行必要的調整，既確保中央政府的財政安全又盡可能地保障了地方政府的稅收剩余索取權，從而保持對地方政府的有效激勵。

（二）地方政府能夠實現持續的政策創新這需要中央政府持續的為地方政府探索指引方向，通過多種方式來傳遞更為清晰的目標

鼓勵地方政府探索只是讓船只起航，現實情況的錯綜復雜使得地方政府探索的方向存在多種可能，地方政府在實際探索中會面臨錯綜復雜的現實情況，如果只是任憑地方政府自己決策，那么數量眾多的地方政府很可能會有千百種不同的選擇，很難實現齊心聚力。因而中央政府設定基本目標，并不斷地指引方向就十分關鍵。比如改革開放初期中央政府就定下了“要迅速地堅決地把工作重點轉移到經濟建設上來”的目標，并在此基礎上逐步提出更加明確的目標。在具體的政策領域中這種引導則更加明顯，比如在城鎮土地使用政策上中央政府于1986年提出“合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展”的目標，并在1988年明確為“合理利用城鎮土地，提高土地使用效益”，并指出了“變無償使用為有償使用”的大方向。隨著地方政府的探索不斷深入，中央政府進一步引導于1994年提出“全面建設土地市場體系”的新目標，將“土地市場”作為接下來探索的重點。[8]此外，自身利益的存在使得地方政府的政策創新很多時候是為自身利益服務。換句話說，地方政府大量的政策創新會產生極大的離心力，最終會偏離最初的目標。因而中央政府不斷地指引和防范就更為必要。

（三）為了促進地方政府的信息流通，中央政府必須盡可能地“鋪路搭橋”

在一個正?？茖又菩姓w系之中，正規的信息流通集中于上下級之間的縱向通道，而橫向的信息流動一般只局限于部門內部，同級的地方政府之間通常并不存在專門的信息渠道。因而地方政府相互之間的信息流通較為困難，這對于政策創新時的相互促進，以及政策創新之后的擴散都是極大的制約。如果沒有中央政府的鋪路搭橋，受制于效率低下的信息流通，我們很可能根本看不到地方政府的大量創新。而中央政府為了解決這一問題通常會在兩方面作努力，一是常態化與非常態化的正式交流來加強縱向信息流動，及時地將最新信息遞送到各個地方政府手里。比如地方政府定期向中央政府總結匯報工作、定期組織會議、針對特定問題中央政府到地方政府考查等等。二是非正式網絡打破原有行政體系的限制極大地強化了橫向信息流動。中央政府會積極提供各種平臺讓地方政府官員加強聯系，借此他們相互熟悉建立起溝通交流渠道。各地方政府之間也會密切留意對方行動，信息非常靈通。這些溝通渠道的建立無疑對于政策創新與擴散有著巨大的貢獻，這極大程度地歸功于中央政府的努力。

三、放權的另一面：地方政府的“不良行為”

劉培偉認為中央政府在整個政策試驗過程中都會進行選擇性控制，中央政府會基于自身的需要和實際效果決定是否采納地方政府試驗所得出的政策方案，在他看來中央政府政策不管是選擇哪些地方政府政策試驗的成果，還是選擇以何種方式來應用和推廣這些政策創新的成果，具體考量都會以確保中央政府的控制為前提。政策試驗只不過是中央政府用來應對危機、或者說用來維系自身權力，確?？刂频墓ぞ叨?。在他看來，中央政府控制的目的則是非常明確的，就是確保中央政府的意圖得到貫徹實施。因而中央政府對于地方政府在政策執行上的偏離行為并不會容忍，中央政府會視這種偏離為不忠誠，甚至是向中央政府權威發起的挑戰，并以一種直接威脅的眼光來看待。換句話說，維護權威體系需要中央政府進行控制。對劉培偉而言，政策試驗始終運作于分級制的具體大環境之中，政策試驗始終是以服務中央政府主導的權力秩序為目標的。 [5]

他的觀點值得深思，通過強調中央政府對整個政策過程的控制，地描繪了一幅關于中國改革完全不同的景象，在這里沒有那么多的地方政府創新活力，沒有那么多的意外突破，更多是中央政府的指揮與控制。中央政府必須考慮到大規模的政策創新所帶來的風險，那么出于將風險盡可能最小化的考慮，中央政府一定會堅持將改革的主導權掌握在自己的手里，因而對于改革的方向、時機、步驟、形式等等這些極為重要的原則性問題的控制便是極強的，一定會確保將這些問題限制在能夠鞏固或者增強中央政府的政治權威的限度之內。因而，并不奇怪的是，在中央政府掌控政策試驗的大背景下，政策試驗產生突破的可能性并不大。在他看來，對政策試驗進行選擇性控制的結果便是這些試驗最終走向同質化，這就使得政策試驗能夠實現的突破大打折扣。顯然政策試驗在極大的約束之下既不可能充分進行，也難以實現普遍推廣，那么政策試驗的作用很可能遠沒有那么大。總體來看中國改革并非充滿了創新與變革，恰恰相反，而是一幅比較悲觀的景象。[5]

事實上劉培偉對于中央政府控制的理解有所偏差，甚至是誤解。他忽視了一個極為關鍵的因素：地方政府的“不良行為”。具體來看，中央政府讓渡一部分的決策權給地方政府，從而賦予地方政府一定程度的自主行為空間，為地方政府提供了“視自身情況而定”的政策決策的可能，這是確保地方政府具有足夠的創新活力進而積極開展政策試驗的基本前提。然而地方政府的自主決策卻會帶來一個全新的問題，即不良行為，簡單來說，放權是有副作用的。不良行為的本質是一種“機會主義”（opportunism）行為，它指的是在有效的制度約束缺失的情況下，個體做出有利自身但是對整個集體而言卻有害的行為。在有效制度約束缺失的情況下，個體借機會主義行為獲利會引來集體中其他個體的效仿，而這種行為的大量出現將導致集體利益受損，最終每個個體的利益都受損。事實上地方政府的不良行為非常常見，比如上世紀90年代初期地方政府為了追求經濟發展速度爭相擴大信貸規模最終使得全國范圍內出現不受控制的天量貨幣投放，造成嚴重的通貨膨脹，最終引發宏觀經濟的動蕩。又比如上世紀90年代到本世紀初地方政府為了加快城鎮發展而大量占用耕地，從而導致全國耕地總量急劇減少，進而引發糧食安全問題。

如上所述，許多不良行為會導致極為嚴重的后果，中央政府必須有效應對才行。然而這并不容易，關鍵就在于地方政府的自主決策權是產生不良行為的根本原因，在政策試驗的大背景下地方政府需要自主決策權，因而也就無法從源頭上杜絕不良行為的產生。那么中央政府只能采取其他辦法，比如事先預防，緊盯地方政府的每一項決策、逐一甄別，但這種方法必然會導致極高的行政成本，因而很難實現；中央政府也可以采用事后監督，對地方政府行為進行實時反饋，這就要求一套強大的監控體系，以及大量的人力物力，而這在過去的改革年代里同樣很難實現。正是因為這些現實原因，不良行為在中國改革過程中時常發生，很難杜絕。

從實際經驗來看，受制于有效手段的缺乏，地方政府的不良行為往往會出現周期性的特征：初期地方政府的不良行為較少，由于很難被中央政府監控，因而隨后便逐步增多，地方政府不聽號令的情況開始時常發生，并最終演變成為“政令不通”的嚴重情況；這會引來中央政府的強烈反彈，此時中央政府不得不以強力姿態直接干預，上收地方政府自主權，嚴查問題；在中央政府嚴查過后又會出現新一輪的循環。這種現象給予外部觀察者的印象往往是中央政府會時常突然打斷和叫停地方政府政策試驗，就如劉培偉所說的中央政府的選擇性控制充滿了不確定性。在他看來中國改革的實質是由中央政府政策所代表的權力中心來確定所需要的形式以及內容，然而通過自上而下行政體系來實施創新。這種做法的核心在于必須維系中央政府的權威和科層制中等級的穩定性，只有這樣才可能保證科層制之下各級行政機構能夠保持一致，避免對于中央政府政策方案的偏離。而當地方政府在政策執行時出現偏離，中央政府就必須迅速反饋，通過種種方式來對這些越軌行為加以矯正，甚至回收地方政府的權力。而這種矯正和對地方政府權力的調整也就導致了中國改革在整體層面的起伏，最終走出了一段曲折的進程。那么也就是說，他認為中央政府干預的目的是“糾偏”地方政府的政策創新，然而實際情況卻并非如此。事實上放權地方政府促進政策創新就必然會面臨不良行為的副作用，中央政府會盡可能地保證在不影響政策創新的情況下解決不良行為。只有在不良行為愈演愈烈，在所有的方法都不起效的情況之下中央政府才會采取上收自主權，以完全叫停政策試驗的代價來解決問題，實為無耐之舉。干預和叫停的目的在于解決不良行為，而非控制地方政府的創新。

總的來看，地方政府不良行為的存在是理解中央政府控制的關鍵因素。劉培偉忽略不良行為，將中央政府控制解釋為維護權威和指揮地方政府的政策創新并不妥當。這種對于不良行為的忽視并非單獨現象，事實上有關改革開放以來相關研究少有談及地方政府的不良行為。這種缺失使得我們很難正確的理解中央政府的相關舉措，更難以看到中央政府的努力對于中國改革的關鍵意義所在。

四、結論與討論

總的來看，通過對中央政府職能與作用的重新審視，我們發現中國政府的關鍵作用至少表現在兩個方面：一方面為地方政府的政策創新創造基本條件；另一方面解決地方政府自主決策權所帶來的副作用。這兩點在當前的相關研究中都沒有得到足夠的重視，因而是未來研究的發展方向所在。從前面的論述我們可以看到對于中國改革而言，如果沒有中央政府的“搭臺”，地方政府便難以“唱戲”，沒有中央政府的努力，地方政府無法發揮如此重要的作用。此外地方政府的不良行為最終都依靠中央政府來處理，因而從總體來看，中央政府才是整個大局中的核心所在。一些研究只看到地方政府帶來的創新卻看不到地方政府大量的不良行為，只注重地方政府的積極作用，卻忽視地方政府所引發的問題，這顯然有失偏頗。

對于中央政府所起作用的清晰認識有助于我們更好地理解中國改革。在中國特色社會主義進入新時代的背景之下，大量的新舉措新政策以及治理體系和治理能力的現代化都需要構建權責更加明確、事權更加統一的央地關系，而對于中央政府職能與作用的清晰認識則是實現這一目標的必經之路。過去一些研究對此的理解存在偏差，比如一些研究強調地方政府在改革開放之后擁有極大的權力甚至具有和中央政府討價還價的能力。這種看法顯然是對中國改革的誤解，將央地關系的基點放置于央地博弈之下中央政府和地方政府的討價還價。這種觀點既忽略了中央政府為全局負責從而控制地方政府行為的正當性，也忽略了中央政府對地方政府所擁有的權威和實際控制能力。從前面的討論中我們可以看到央地關系的基點并不在于中央政府和地方政府的討價還價，而在于中央政府對于具體措施會對整體改革所造成的影響的理性考量?？梢娮屩醒胝貧w政策研究的核心位置尤為必要。

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[責任編輯、校對：楊栓保]