黨紀處理中六種類型的界限、表現和適用探討

楊永庚 宋媛

摘 要： 紀律既是中國共產黨進行自身建設、治國理政的重要舉措，又是維護黨員和黨組織自身權利的依據。監督執紀問責常態化后，在黨紀處理中，正確把握《中國共產黨紀律處分條例》所列舉的6種違紀類型的界限、表現和適用，恰當準確運用5種紀律處分，能夠使紀律真正成為管黨治黨的利器。

關鍵詞： 黨紀處理； 六種類型； 界限； 表現； 適用

中圖分類號： D63 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.016

Abstract： Discipline is not only an important measure of the CPCs own construction and governance， but also the basis for maintaining the rights of Party members and Party organizations. After normalization， supervision and enforcement accountability in Party discipline processing， it is vital to correctly grasp disciplinary regulations ofCPC，six types of disciplinary boundaries， performance and application， it is necessary to make use of 5 kinds of disciplinary actions appropriately and accurately so that the discipline really becomes the Partys tool of governing the Party.

Key words： Party discipline； six types； border； performance； application

紀律既是中國共產黨進行自身建設、治國理政的重要舉措，又是維護黨員和黨組織自身權利的依據，檢查和處理黨的組織與黨員違反黨章和黨的紀律案件、決定和取消對黨員的處分、受理黨員的控告和申訴既是黨章賦予紀檢監察機關的重要職責，也是紀檢監察機關經常性的主要工作。體現“紀法分開、紀在法前、紀嚴于法”的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱新《條例》）的施行，使監督執紀問責常態化，認真分析黨紀處理中6種類型的界分、表現和適用，較好地運用5種紀律處分等，能夠使紀律真正成為管黨治黨的利器。

一、黨紀處理的類型及其界限

中國共產黨自成立以來一直高度重視紀律建設，形成了層次分明、有機統一的紀律體系，包括違紀處理體系，通過懲處違紀行為，加強對黨的各級組織和全體黨員的教育、管理和監督，把紀律挺在前面。懲前毖后、治病救人。處理違反黨紀的黨組織和黨員實行懲戒與教育相結合，做到寬嚴相濟，達到實現全面從嚴治黨目的。但在長期的紀律建設實踐中卻存在一些問題：一方面，管黨治黨不是以紀律為規矩而是以法律為依據，存在著黨言法語，對紀律和法律分開后紀律的功能認識還不到位，缺乏紀法彼此銜接和協調配合；另一方面，紀律規范存在過于籠統、彈性空間大，抑或過于原則、缺乏具體的量化標準等問題。《條例》按照領域、同類相近和從重到輕的原則劃分和排序為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律6種類型，把黨章關于紀律的要求具體化[1]。同時，明確規定了警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍5個種類的紀律處分。

明確6種紀律處理類型的標準是我們做好紀檢的前提。《條例》對黨員和黨員領導干部的違紀行為的成立作出了明確規定。違紀構成是指依照黨紀處分條例的規定，決定黨員某一具體行為是否違紀，是何種違紀行為所必須具備的一切客觀條件（違紀客體、違紀客觀方面）和主觀條件（違紀主體、違紀主觀方面）等兩個條件、四個方面的有機統一。違紀構成的理論是黨紀處分條例中最重要的理論，是正確認定違紀行為的理論基礎，也是分清違紀與非違紀的標準和尺度，確定違紀錯誤的規格和標準。處理黨員首先要正確區分受處分的類型。筆者認為，違紀客體是正確認識和確定違紀行為的類型、此行為與彼行為界限的標準。在執紀實踐中，對某一行為的危害性是否達到了一定程度，人們的認識往往不統一，這就需要通過制定黨紀行為條規作出明確規定。

1. 從2017年共處理的58名省部級干部的情況（見表1）來看，違紀不僅必須是對黨、國家、人民利益具有一定危害性的行為，而且必須是違反黨紀處分條規，即違反黨的紀律規范的行為具有違紀性。違紀的本質特征是行為對黨、國家和人民利益具有一定的危害性，即對黨、國家和人民利益的危害達到了一定的程度時，才能確定為違紀。首先，各種違紀行為的性質是由侵權的直接客體決定的，所以，《條例》分則規定的各種違紀行為所侵犯的直接客體絕大多數是不同的，但各種違紀行為所侵犯的直接客體，能將他們區分為各種不同性質的違紀行為。2015年以來共查明應當受到紀律處理或者處分的處罰的204.8萬人次的行為，都是從違紀行為的客體來決定類型，如，違反政治紀律10人，違反群眾紀律5人，他們都侵犯了黨內法規、國家法律法規所保護的黨組織和黨員干部之間的政治、群眾關系，具有《條例》所規定的侵犯這種政治行為、群眾事務的客觀事實特征。其次，違犯黨紀的行為中，如違反廉潔紀律25人、違反工作紀律7人分別在行為主體、主觀方面和客觀方面相同，但違紀的客體不相同，就構成不同性質的違紀錯誤。再次，對案件的處理，首要是給違紀案件定性，定性的依據是《條例》中規定的違紀構成，這形成了處分類型中的比例關系。如，58名省部級以上干部6種處分類型分別為17.1%、15.5%、43.1%、12.1%、8.7%、3.4%。

2. 違紀是黨紀處罰的前提，而黨紀處罰則是違紀的紀律后果。量紀的輕重主要是由違紀行為的危害程度決定的，而危害程度又主要是由直接客體的性質決定的。《條例》第6條把“應當給予紀律處理或者處分”寫入違紀的定義中，這表明了“應受黨紀處罰”是違紀不可缺少的基本特征。這是因為任何違紀都要承擔相應的紀律后果。比如，《條例》第94條規定的侵占公私財物行為，其侵權的直接客體是公私財物所有權；而第95條規定的占用公物行為，其侵犯的直接客體是公物的使用權。由于侵犯公私財物所有權的危害性大于侵犯公物的使用權，因此《條例》第94條規定對侵占公私財物行為，情節嚴重的，應給予開除黨籍處分，而《條例》第95條規定對占用公物行為，情節嚴重的，僅給予撤銷黨內職務處分。首先，違紀錯誤客觀方面決定了紀律處理結果程度。只有具備《條例》所規定的客觀的具體要求時，才能構成某種具體的違紀錯誤。如果某一行為按照黨紀處分條規的規定，不應當受到黨紀處罰的，即不具有應受處罰性的，也就不構成違紀。58名省部級以上干部處理結果分別為開除黨籍28人，占48.3%，留黨察看15人，占25.9%，撤銷黨內職務8人，占13.8%，嚴重警告5人次，占8.6%，警告2人，占3.4%。其次，前3類紀律是容易違反的紀律。在處理結果中違反廉潔紀律（43.1%）、政治紀律（17.1%）、組織紀律（15.5%）占據前三位。再次，違紀復雜、危害程度高。58名省部級以上干部違反紀律的種類往往是多種違紀，如58人中就有47人（次）違反廉潔紀律、就有15人（次）違反組織紀律。

紀法分開后，正確把握黨紀處理中六種類型的界限更是一個十分重要的理論和實踐問題。新《條例》按照違紀行為所侵犯的客體相同區分為類之后，對它們之間的邊界都有明確的界分，如同一級別的違紀干部，固然有其共性，但他們在黨的不同組織體系中，完全是不一樣的角色。類思維本身是一種智慧，一種復雜性思維。恰恰對于這種不同角色的干部，在運用處分類型時卻沒有很好地分類。由于違紀案件都是具體的，處理違紀問題，如果找準了復雜體系的核心問題或者說關鍵問題，就“牽住了牛鼻子”。現階段違反廉潔紀律仍然占絕大多數（43.1%），紀律處分中開除黨籍仍然占絕大多數（48.3%）。由于破紀有可能破法，如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任，涉及眾多方面的問題和關系，黨章規定，黨員既要遵守國家法律法規，又要遵守黨紀黨規。《條例》就區別了5種不同情況，如黨組織在紀律審查中發現黨員有其他違法行為，先按照黨紀處理，然后對涉嫌違法犯罪的線索移交司法機關處理。這些專門條款分別作出的規定，能夠實現黨紀與國法的有效銜接。

二、黨紀處理中六種類型的表現

把錯綜復雜、千差萬別的事物理順，確定類別的精要之處正是在于相同的事實相同對待，不同的情況不同處理，歸類的思維是人類認識和處理問題的基本要求。《條例》規定違紀行為有違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律行為6類，列舉出各種現象，規定了6種類型的核心特征，構出一種秩序井然的違紀形態，明確了把握違紀的觀測點，便于人們準確地把握不同違紀的不同本質（見表2）。

政治紀律和政治規矩是健康政治生態的基本保障。在黨的紀律中政治紀律是最重要、最根本的紀律，是黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治觀點和政治活動中必須遵守的行為規則。表2可以看出，“違反政治紀律的行為”共有18種情況，本類違紀行為的客體是黨在政治上的高度統一。比如《條例》第45條規定的公開發表堅持資產階級自由化立場、反對四項基本原則、黨的改革開放決策言論的文章、演說、宣言、聲明的行為。第49條規定組織、參加反黨、反社會主義、敵視政府等組織的行為。新時期在黨內組織秘密集團或分裂黨的活動的、挑撥民族關系、參加民族分裂骨干分子。妄議中央大政方針，破壞黨的集中統一的行為、在國外公開發表反對黨和政府的文章、演說、宣言、聲明的，這些行為就可以定性為違反政治紀律，它們的行為方式都不同，但主觀上都是故意，行為導致破壞政黨的政治紀律，在該類型中定性依據的就是客體方面的表現——政治紀律。

組織紀律和組織規矩是維護黨的團結統一的重要保證，也是黨履行使命的需要。“違反組織紀律的行為”共有17種情況，本類違紀行為的客體是黨的組織工作的原則、規定和制度，比如，《條例》第64條規定的拒不執行或者擅自改變上級黨組織的決定，違反民主集中制原則，個人不服從黨的組織；第7章第7條規定的“不按照有關規定或者工作要求向組織請示報告重大問題，不如實報告個人有關事項，篡改、偽造個人檔案資料，隱瞞入黨前嚴重錯誤”，都是違反了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，這里的14項領導干部個人有關事項是《規定》第3條和第4條規定，該行為即為違紀行為的客體。

黨員和黨員領導干部必須堅持全心全意為人民根本宗旨，在從事公務活動或者其他與行使職權有關活動中應當廉潔用權，嚴以用權、嚴于律己，接受監督，永葆黨的先進性和純潔性。“違反廉潔紀律的行為”共有43種情況，不能或者沒有處理好苦與樂、公與私、廉與腐、儉與奢關系。新時期的新表現有，權權交易，對親屬和身邊工作人員等失管，利用本人職務上主管、負責或者承辦某項公務的職權和利用職務上有隸屬、制約關系的其他人的職權收受財物行為。這種類型違紀行為主要建立在權錢交易的基礎上，是黨提出黨員及黨員領導干部的廉潔素質要求，即為違反廉潔行為是該違紀行為的客體。

群眾紀律是密切黨與群眾血肉聯系的重要保證，是黨的組織和黨員在貫徹執行黨的聯眾路線和處理黨群關系過程中體現黨的性質和宗旨，更具有執政黨紀律的特色。任何黨組織和全體黨員不允許以任何借口、手段侵犯和損害人民群眾的正當權利和利益。處理“違反群眾紀律行為的處分”共有13種情況，當前典型表現為，巧立名目，向群眾攤派各種費用，并將攤派所得據為己有；干涉群眾生產經營自主權，對群眾采取粗暴的工作方式，在社會保障、政策扶持、救災救濟款物分配等違反規定對群眾的款物進行簡單扣留、收繳，優親厚友，侵害群眾利益等，所以《條例》第105條規定了侵犯群眾利益的行為。

作為黨的各級組織和全體黨員遵守的基本要求和行為規則，工作紀律是黨的各項工作正常開展的重要保證。“違反工作紀律的行為”共有21種情況，表現為，有些單位堅持不傳達貫徹、不檢查督促落實的錯誤態度，甚至作出與黨的路線方針政策以及決策部署相違背的錯誤決定，新時期需要重點關注黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任，違規干預和插手執紀執法活動，特別是違反《中共中央關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》的情形。該類型客體主要表現為工作生活中的要求與行為。

生活紀律是黨員在日常生活和社會交往中應當遵守的規則，負面表現為部分黨員尤其是領導干部自制力低下，利用手中的權力尋歡作樂，生活奢靡，在物質生活上貪圖享樂，對各類低級趣味趨之若鶩，沉迷于金錢、美色和娛樂活動，不僅玷污了黨的形象，而且給社會和家庭造成了不良影響。“違反生活紀律的行為”共有6種情況，黨的生活內容十分豐富，重點關注生活奢靡行為，違背社會公序良俗行為等。該類型客體與前幾種類型的客體最大區別在于個人生活的行為。

總之，在按照定性和量紀的一般原理、原則對6種大類處分進行適用、區別的基礎上，同時還要研究每一類中的具體情形，按照各項規定，分析每一種違紀行為的構成要件。如“拒不執行上級黨組織決定行為”和“擅自改變上級黨組織決定行為”同樣是“違反組織紀律類行為”，但二者的重要區別是行為方式不同。前者是“拒不執行”上級黨組織決定行為；后者是“擅自改變”上級黨組織決定行為。

三、黨紀處分中六種類型的適用

黨的紀律處分既要按照《條例》規定的程序，又要按照規定的違紀行為和紀律處分對案件進行定性量紀。黨的紀律是多方面的，違紀表現也有多種情形，《條例》對6大類150多種違反黨的紀律的行為，分別做出了黨紀處分的規定，既要按照黨的紀律處分工作原則辦事，還要在適用時考慮更多情形，主要有以下三個方面：

（一）準確把握中央的方針政策

黨的紀律是貫徹執行黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規的重要保證。紀律和法律一樣，“無規”就談不上“違規”、“無禁”就談不上“違禁”、“無紀”就談不上“違紀”，我們不能追究那些法條沒有規范和禁止的行為，也不能用事后的法條規定去追究事前的行為。“法無明文不為罪、紀無明文不為錯”，某一行為必須是依據黨的紀律和行政紀律規定應當受到紀律追究，才能構成違紀。《條例》對違紀主體所違反黨的路線、方針、政策、決議的行為，都規定為違紀行為進行追究和制裁，對其中嚴重違紀的行為進行嚴厲制裁，但必須是黨章和其他黨內條規、《中華人民共和國憲法》和國家法律法規規章、黨和國家政策等明確規定不能違反的要求，從結果上考察其危害性。要注意“應當”二字，只要按照規定應當受到追究就是違紀，實際上是不是受到了追究，還要看違紀行為的具體情節。這首先表現為不同時期根據黨和國家工作大局的需要，制定相應的方針政策。如2012年來黨中央明確宣布，對黨的十八大以后在紀律集中整治過程中，不收手、不收斂的，“問責”時應當從重或者加重處分，明確指出越往后執紀越嚴、處分越重的治國理念，就是很明確的處分黨員的政策依據。

（二）正確把握和運用四種形態

黨紀責任的實現方式是一種限制、剝奪違紀人的權益以及對違紀人的榮譽產生不利影響的措施。紀律處分是實現黨紀責任的主要方式。同時，為了區分危害的程度，還可以有其他處理方式，如“批評教育、談話函詢和紅臉出汗”、“紀律輕處分、組織調整”、“紀律重處分、重大職務調整”、“嚴重違紀涉嫌違法立案審查”。2015年以來，全國紀檢監察機關實踐“四種形態”，用嚴明的紀律管全黨治全黨，共處理204.8萬人次。《十八屆中紀委向中共十九大的工作報告》中顯示，這些處理結果中運用第一種形態處理95.5萬人次、占46.7%，成為了常態。第二種形態81.8萬人次、占39.9%。第三種形態15.6萬人次、占7.6%，人數占比成為少數。第四種形態11.9萬人次、占5.8%，被開除黨籍、移送司法機關的真正成為極極少數[2]。這幾種形態的充分運用有力維護了紀律的嚴肅性，不僅在全社會彰顯了紀律處理中公平正義，而且有效地防止了從好同志滑向階下囚的深淵。見圖1。

（三）6種類型以具體規定予以細化

6種類型是一種普遍的概括的規定，在實踐中是多種現象呈現，必須進行具體的規定才能具體實施，那種把違紀簡單化、“一統化”乃至整齊劃一等，對具體違紀行為中危害程度、法定處分和適用條件不進行分析，反而是缺乏類思維的表現。如違反工作紀律，2013年中央出臺的八項規定，把黨員違反工作紀律的類型概括為8類，如果違反，按照《規定》定性并處理，把紀律處理真正落到實處。2012-2017年查處情況見表3。

2. 2013年數據為八項規定實施以來到2013年底為止的數據。

從表3結果來看，違反工作紀律通過查處違反八項規定精神問題得以具體落實。第一，從月餅粽子、煙花爆竹、賀卡掛歷等“小事小節”入手，從具體的、小的問題抓起，從狠剎歪風邪氣，實現社會的風清氣正。第二，堅持問題導向，從司空見慣的公款吃喝、送禮、國內旅游等突出問題做起。截至2017年10月，全國查處中央八項規定出臺以來這三類違規就有45502起。第三，違反工作紀律的人次呈現下降趨勢。其中，違紀發生在2013年24521起，2014年53085起，發生在2015年36911起，發生在2016年40827起，發生在2017年37824起。

總之，以上6類案件在處理過程中，從嚴把握處理條件，在準確定性的基礎上，主要依據違紀構成的主觀方面和客觀方面，根據被審查人違紀前的表現、違紀過程中的動機、目的、違紀的具體事實、性質和危害，綜合考量，依照黨內法規和國家法律法規的相應規定確定是否適用，準確認定違紀性質，按照《條例》標準認真區別和對待各種類型。

四、黨紀處理中運用六種類型應注意的幾個問題

黨的紀律處分是黨組織對違紀黨員所適用的制裁方法。在紀律處分體系中，既有輕處分，又有重處分，輕重相濟，互相銜接，排列有序，體現了紀律處分的完整性和科學性。實施黨紀處分時，黨的組織和黨的紀律檢察機關及其工作人員應當正確貫徹《條例》，按原則辦事，通過對違紀黨員和黨組織實施處分，維護黨的章程和其他黨內法規，把黨的紀律刻印在全體黨員特別是黨員領導干部的心上。

（一）黨紀面前一律平等

《條例》第4條明確規定：“黨紀面前一律平等。對違犯黨紀的黨組織和黨員必須嚴肅、公正執行紀律，黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。”中國共產黨之所以始終走到時代前列，不斷攀登新的高峰，其中一個重要的原因就是中國共產黨就有鐵的紀律，而堅持黨的紀律面前人人平等是黨紀的一個鮮明特征。堅持黨的紀律面前人人平等，是中國共產黨對歷史上正反兩方面經驗的總結，是中國共產黨的優良傳統和作風，對于中國共產黨在新時期加強黨的建設也具有不可替代的重要意義。要保證黨的紀律面前人人平等，就是要加強對黨員的黨性教育，堅決抵制特殊化，嚴格執行黨的紀律，與此同時也要突出工作重點，落實和完善各種監督制度。《條例》突破了以往固有的制度框架，在設計思路、邏輯結構以及文本編寫等方面都有許多創新，針對現階段黨紀存在的突出問題，把依規治黨與以德治黨相結合，特別是將黨的十八大以來嚴明政治紀律和政治規矩以及落實中央八項規定精神、反對“四風”等要求轉化為紀律條文，要求做到干部清正、政府清廉和政治清明。當前，各級紀檢監察機關正在深入貫徹落實把紀律和規矩挺在前面的要求，進一步深化“三轉”，由以往以查辦大案要案為主向全面監督執紀問責轉型，要求有效運用“四種形態”做到抓早抓小、動輒則咎，發現苗頭及時提醒，觸犯紀律及時處理。堅持 “老虎”、“ 蒼蠅”一起打，凡是涉嫌違紀違法，一律嚴懲不貸，絕不手軟，從未姑息，彰顯了中央堅決反對腐敗的決心和信心。

（二）實事求是，具體問題具體分析

黨組織對黨員作出處分決定，應當按照《條例》第4條規定：“以事實為依據，以黨章，其他黨內法規和國家法律法規為準繩，準確認定違紀性質，區別不同情況，恰當予以處理”。定性時必須視《條例》規定的情節，它是隨著違紀行為的實施而產生，不以人們的主觀意志為轉移地存在于違紀案件之中的各種事實情況，區分不同情節，根據各種因素，按照紀律處分種類、幅度和適用條件綜合決定。處理違紀問題的基本前提就是查清違紀事實，在處理過程中，要認真梳理分析其本質特征，在具體闡釋每類違紀行為的構成要件以及事實認定、證據甄別、定性處理中需要把握的重點問題，處分決定依據的事實材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯，《條例》 應該不僅是懲處違紀行為的基本依據，而且是保護黨員享有黨章規定的各項權利的基本依據。同時要充分運用對《條例》所做的解釋，把概括的規范正確的適用于具體案件，把相對穩定的規范跟上現實生活的變化，著力體現紀律審查特色。

（三）黨紀嚴于國法

黨的十八屆四中全會《決定》指出，“黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以高標準嚴格要求自己”。黨紀處理和國法處理都是一種制裁方法，但二者不能混同，黨紀不等于國法，黨紀也不能代替國法。國法的遵守主體是全體公民，國法是人民意志的體現，所以法律效力最高。而黨紀的約束對象是全體黨員，黨紀是全體黨員意志的體現。其法律效力僅限于黨內。黨性是中華民族、中國人民的先鋒隊，是工人階級的先鋒隊組織，黨員是先進分子，對其紀律標準當然要更高，用紀律管住大多數，使紀律成為管黨治黨的尺子、不可逾越的底線[3]63。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必靠嚴明紀律。黨紀嚴于國法，國法高于黨紀，對黨員領導干部的要求，除了有國法的要求，還有黨紀的要求，把紀律挺在前面。習近平指出：“黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭”。許多案件表明，處理黨紀和國法的關系必須“注意黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”，還要注意黨紀和監察法的有效一致，充分彰顯了政黨特色。

參考文獻：

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[2]十八屆中紀委向中共十九大的工作報告[EB/OL].中國新聞網，（2017-10-29）[2018-02-26].http：//www.chinanews.com/gn/2017/10-29/8363113.shtml.

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[責任編輯、校對：黨 婷]