農民組織化視域下西部農村黨組織建設

楊智

摘 要： 農民組織化是我國農業現代化的必然路徑，而農民組織化的深入發展離不開農村基層黨組織這一關鍵性領導要素。由于社會轉型以及自身建設的不足，西部農村黨組織在隊伍建設、體制機制、作用發揮等方面面臨著嚴峻的現實考驗。改善西部地區農村基層組織建設需要從提升農村內生性發展能力、完善管理體制機制、改善黨建文化生態等方面系統推進。

關鍵詞： 組織化； 西部； 農村； 黨組織

中圖分類號： D267 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.023

Abstract： Peasants organization is the inevitable route to realize agricultural modernization in China， but the deep development of peasants organization need rural grass-roots Party organizations which is the key leadership factor. Due to the social transformation and deficiency of self construction， the western rural Party organizations are faced with some severe realistic test in terms of team building， institutional mechanisms and role playing and so on. In order to improve the western rural grass-roots Party organizations， systemic measures should be taken to advance the course from the aspects of raising the ability of endogenous development， perfecting the management system and mechanisms and improving the cultural ecology of Party construction etc.

Key words： organization； western China； rural ； Party organization of CCP

西部地區是自然條件惡劣、生態環境脆弱、少數民族聚居、文化教育相對落后、基礎建設相對薄弱、貧困集中連片等特征高度耦合的地區，是全面建成小康社會的短板中的短板，難點中的難點。要促進該地區農村跟上全國全面建成小康社會的步伐，就必須加快其農業現代化的發展進程。中共十八大提出了工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的歷史任務，而“四化”之中農業現代化是短板和難點。習近平指出：農業還是“四化同步”的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。[1] 658西部地區農業現代化整體相對滯后，是農業現代化的短板和難點。生產經營的分散化、零碎化是其現代化發展的重要瓶頸之一。有關研究和實踐證明，克服分散化、零碎化經營弊端，農民組織化是有效路徑。目前，西部農村已經建立了一些農業合作組織，并有效地促進了農村經濟社會發展。但其范圍、規模等都比較狹小，局限于部分地區部分產業，運轉也不夠成熟，作用有限，遠遠不能滿足農業現代化的需要。如何進一步推進農民組織化的廣泛深入發展，使其逐步成為主要的農業經營模式，是值得我們深入思考的問題。

一、農民組織化的必然性

（一）農民組織化的理論分析

從理論上分析，農民組織化是馬克思主義關于農民合作化的現代延伸，也是現代農業發展的規律性要求。馬克思主義經典作家沒有使用農民組織化的概念，但有關于農民合作化的大量論述，這些觀點是馬克思主義理論體系的重要組成部分。

馬克思、恩格斯認為，傳統農業生產具有天然的分散性。這種分散性是由自然經濟條件下農業生產方式決定的。農民長期與自然打交道，處于分散、閉塞的環境中，脫離社會。“如果說城市工人比農村工人發展，這只是由于他的勞動方式使他生活在社會之中，而土地耕種者的勞動方式則使他直接和自然打交道。”[2] 260農民的社會聯系相對松散，各自為戰，相互隔離，制約了農村經濟社會發展。馬克思指出：小農人數眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有密切的分工合作，如同一袋馬鈴薯由一個個馬鈴薯匯集而成的那樣。他們的生產方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離。同時，農業與工商業的社會分工不斷擴大著城鄉差距，制約了農村經濟社會發展。“城市已經表明了人口、生產工具、資本、享受和需求的集中這個事實；而在鄉村則是完全相反的情況：隔絕和分散”。[3] 184而這種工農分工和城鄉分離又導致了農民自身的片面發展。“……如果說農民占有土地，城市居民占有手藝，那么，土地也同樣占有農民，手藝也同樣占有手工業者。由于勞動被分割，人也被分割了”。[4] 679 “城市和鄉村的分離，立即使農村人口陷于數千年的愚昧狀態。” [5]308分散的小規模農業不能適應社會化大生產的發展要求，必然在競爭中被淘汰。“要保全他們那樣的小塊土地所有制是絕對不可能的，資本主義的大生產將把他們那無力的過時的小生產壓碎，正如火車把獨輪手推車壓碎一樣是毫無問題的。”[6] 583

合作化擺脫分散化的有效途徑。首先，農民合作化為大規模經營創造有利條件。恩格斯在《論住宅問題》中指出：“現存的大地產將給我們提供一個良好的機會，讓聯合的勞動者來經營大規模的農業，只有在這種巨大規模下，才能應用一切現代工具、機器等等，從而使小農明顯地看到通過聯合進行大規模經營的優越性。”[7] 269-270其次，農民合作化是維護農民階級合法權益的政治條件。馬克思指出：小農之間只有地域聯系，沒能形成任何一種政治組織，也就沒有形成一個階級。“他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益”，“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。”[8] 567 “農民由于鄉村居民所特有的分散性，不能成為有組織的反對力量。”[9]133再次，合作化是農民擺脫奴役的基本途徑，而建立農業合作社是合作化的主要方式。馬克思在《法蘭西內戰》中指出：“以自由的聯合的勞動條件去代替勞動受奴役的經濟條件，只能隨著時間的推進而逐步完成（這是經濟改造）；他們不僅需要改變分配，而且需要一種新的生產組織。”[4] 679恩格斯指出：“在向完全的共產主義經濟過渡時，我們必須大規模地采用合作生產作為中間環節，這一點馬克思和我從來沒有懷疑過”。[10] 416在建立農民合作社的過程中，馬恩還強調應根據農村實際情況和農民意愿進行，對不同階層采取差別化政策。

從農民合作社發展的實踐來看，新中國成立后，經過農業社會主義改造，我國農業走上了合作化道路。我國農業合作化在實踐經驗和理論基礎嚴重不足的條件下經歷了曲折的發展道路，但也取得了輝煌的成績，為國家的工業化奠定了堅實的基礎。其中的問題并不能否定農民合作化本身，其成績證明農民合作化是經濟文化相對落后國家的農業實現現代化的必然選擇。恩格斯曾指出：馬克思的整個世界觀不是教義，而是方法；它提供的不是現成的教條，而是進一步研究的出發點和供這種研究使用的方法。馬克思無法為他身后100多年的中國農業現代化提供解決方案，但其關于農民合作化問題的基本立場、方法、觀點仍具有現實指導意義。鄧小平曾指出：中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這又是一個很大的前進，當然這是很長的過程。[11] 355當前，實現第二個飛躍已提上日程，是各級黨委和政府必須擔當的重大歷史責任。

（二）農民組織化的現實性分析

從農村發展的現實情況來分析，農民組織化是我國解決“三農”難題的必然選擇。當前，農業現代化長期滯后帶來諸多嚴重問題，特別是在城鎮化快速發展的大背景下，農村人力資源的不斷流失，農村社會出現結構性塌陷，偏遠貧困地區陷于停滯甚至倒退。在西部貧困地區農村表現尤為突出，不少村莊正在向衰亡，“空心化”問題越來越嚴重，人口的城鎮化與農村的現代化形成強烈的內在張力。近年來，國家進一步加大了對貧困地區農村經濟社會建設的投入力度，但農村的內生性衰落消解了政府外在投入的益貧效應。分散化經營和農村勞動力的外流導致支農惠農政策落地的成本大增，“最后一公里”問題嚴重制約著農村的發展。破解“最后一公里”難題現實迫切需要提高農民組織化水平。另外，改革開放以來，隨著市場經濟的發展，農村集體經營被逐步削弱，而分散經營得到強化。特別是農業稅費改革后，農村基層黨組織在農村社會治理中的實質性功能和地位發生轉變；農村社會治理的微觀生態環境發生巨大變化，農村基層黨組織在村民自治中的責、權、利等嚴重失衡，失去了有效的管理抓手，導致農村社會治理出現弱化、混亂甚至癱瘓的態勢。加強農村基層黨組織建設，提升其領導、管理能力，從而提高農民的組織化水平，已成為農村政治健康發展的現實要求。美國政治學家亨廷頓曾指出：“組織是通向政治權力之路，是政治穩定的基礎，同時也是政治自由的先決條件。”[12] 7在西部，貧困地區與民族地區一般是重合的，民族地區農村的發展除了具有一般貧困地區的特征外，還有民族、宗教等因素的制約，現代化轉型發展的困難更大。當前，由于農業人口老齡化程度逐步加深，解決其農業現代化發展的形勢越來越緊迫，難度也越來越大。在保持家庭聯產承包經營責任制穩定的前提下，提高農民組織化程度是破解其當前發展困境的必然選擇。國內學者的研究成果一致認為農民組織化是我國農業經濟發展的必然路徑。[13]

（三）農村基層黨組織建設對促進農民組織化發展的重要意義

目前，農民組織化在部分地區已取得一定成就，不少農民也感受到了組織化的優越性，萌發了組織化發展的愿望和要求，但農民組織化整體發展滯后。究其原因，領導力量缺失或不足是關鍵性因素。學界一般都從經濟方面探尋農民組織化的制約因素，強調了農村致富能手的作用，而對于農村基層黨組織這一基本的社會領導組織的作用關注不多。實際上，要推動農民組織化的健康發展，加強農村基層黨組織建設是重要條件。這是因為：第一，農村黨組織是推進農村中的關鍵性領導力量和組織力量。鄧小平曾指出：辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人。習近平曾指出：農村要發展，農民要致富，關鍵靠支部。農村基層黨組織既是中國共產黨的農村觸角，也是農村經濟社會建設的領導力量，是農村社會的“主心骨”，也是黨委和政府聯系農民群眾的橋梁和紐帶。組織化發展雖然已經成為不少村民的共識，但要把分散在三山五嶺、利益訴求和自身素質各不相同的農戶組織起來，沒有一個堅強的領導核心是不可能實現的。農村基層黨組織作為農村合法的領導力量，可以擔當農業合作組織的領導。而且，我國絕大多數農村都建有黨支部。第二，農民組織化的健康發展離不開相應的政治生態和文化土壤，而這種條件和環境的形成離不開農村黨組織的引領作用。農村基層黨組織是由農村先進分子組成的，在農村社會具有一定的影響力，基層干部更是在群眾中具有一定威信的精英。農村黨組織在一定程度上引領著農村社會的政治和文化發展。由于農民自身的分散性、散漫性、差異性，做好農民的組織動員工作離不開農村人。農村黨員干部身處群眾之中，是最了解群眾而又得到農民群眾信賴的人。他們在農村政治、文化、社會建設等方面的作用往往是其他力量所無法替代的。第三，農民組織化發展離不開政府在資金、政策、信息、基礎設施等方面的支持，村黨組織是對接鄉鎮政府與農戶的橋梁和紐帶，是各種支農惠農政策的執行者、反饋者、監督者。鄉鎮政府要對接農戶，繞不開村黨支部。

總之，沒有強有力的村黨組織，農村安定團結的政治局面難以鞏固，農村社會的文化進步難以保障，而且國家支農惠農政策的“最后一公里”就難以走完；農民的訴求也難以有序地反饋給各級政府，并影響政府的決策。當然，農村基層組織的建設對于農民組織化發展還有其他諸多方面的意義，難以一一闡述，但加強農村黨組織建設的重大現實意義是不容否定的。

但是，隨著經濟發展和社會轉型，西部民族地區農村基層黨組織建設的內外部環境發生了深刻變化，形成了復雜而又特殊的政治生態，使得該地區農村黨組織建設面臨新的問題和形勢。甘肅省臨夏回族自治州K縣Y鎮位于黃土高原與青藏高原過渡地帶，全鎮平均海拔約2100米；氣溫偏低，冬季漫長，無霜期短，干旱少雨；山地多，平地少，人口相對稀少；人均耕地面積約1.1畝。全鎮共轄11個行政村151個社，總人口約2.5萬，其中農業人口約占總人口的97%。多民族集居、多宗教交匯是該鎮主要的社會特征，主要民族有回、漢、東鄉等，其中回族約占總人口的76%，漢族約占21%，其他民族約占3%。群眾信仰的宗教主要有伊斯蘭教、佛教（漢傳和藏傳）、道教等。伊斯蘭教中又有穆夫提、張門、道家、北莊等多個門宦，各類宗教場所達50多處。貧困面積大、貧困程度深是該鎮突出的社會經濟特征，種植、養殖、務工是農民收入的主要來源。2012年農民人均純收入3690元，約為全省農民人均純收入（4495元）的82%，約為全國農民人均純收入（7917元）的46.6%。該鎮屬于六盤山集中連片特困區域，是國家扶貧開發重點工作區。

二、西部地區農村基層黨組織建設面臨的主要問題

（一）黨員數量少且結構不合理

1. 黨員人數少，老齡化特征突出

黨員人數少，占人口總量比例低。2013年Y鎮共有黨支部14個，黨員346名。其中農村黨支部11個，黨員315名，僅占農村人口的1.28%。老齡化嚴重，在11個村黨支部中，35歲以下的黨員僅占黨員總數的11.75%，而60歲以上的黨員占總數的49.52%，黨員平均年齡約58歲（見圖1）。

村干部年齡老化同樣嚴重，全鎮32名村“三職”干部（村黨支部書記、村委會主任、村會計）中，最高年齡59歲，最低年齡29歲，40歲以下的僅有7人，平均年齡約47.1歲（見圖2）。

黨員隊伍日趨嚴重的老齡化問題，不僅意味著農村黨員隊伍的日漸萎縮，而且嚴重影響黨組織戰斗堡壘作用的發揮，損蝕黨在群眾中的影響力，進而又將進一步損害黨員隊伍的發展，形成“黨員隊伍萎縮——黨組織工作能力下降——黨員發展困難——黨員隊伍萎縮”的惡性循環。

2. 性別結構失衡

女性是社會主義建設的“半邊天”，女性黨員是黨委和政府聯系女性群眾的重要橋梁和紐帶。女性干部的數量及其參政水平是政治平等和婦女解放的重要標志。在了解群眾心聲、溝通群眾感情、化解社會矛盾等方面，女性黨員干部還具有獨特的性別優勢，是農村基層黨組織中不可或缺的重要組成部分。然而，在西部地區農村，由于受到傳統觀念和風俗習慣的束縛，女黨員所占比例明顯偏低。2013年樣本鎮的315名農民黨員中，女性僅36人，占黨員總數的11.43%，遠低于全國平均水平（據有關統計，到2011年底，全國有女黨員1925萬名，占黨員總數的23.3%）。女黨員能進入“兩委”班子的就更少了，全鎮僅有4人當選為村黨支部委員，3人當選為村委會委員，1人當選為三職干部。

（二）黨員素質總體偏低

1. 受教育水平總體偏低

西部農村群眾受教育程度普遍偏低，黨員干部也不例外。Y鎮農村黨員中具有大專以上文化程度的僅有6人，占黨員總數的2%，初中以下文化程度占85%以上，還有一部分是文盲或半文盲（見圖3）。

村干部受教育程度也普遍較低，全鎮32名村三職干部中，最高學歷為大專文化程度，初中文化程度占主體（如圖4）。很多干部對電腦、網絡、打印機等現代辦公設備不能熟練操作，對市場信息、法律法規、科學管理等現代知識掌握少。

2. 管理服務能力不強

西部農村大部分村干部受到自身知識水平的局限，適應市場經濟的能力較差，大部分干部自家就是貧困戶，只有少數干部是當地的社會精英，領導農村經濟社會建設的能力嚴重不足。此外，不少農村黨員干部仍然停留在靠自身資歷、派頭等管理村務，與科學、依法、民主治村的現代管理模式還有較大距離。管理活動不規范，隨意性強，有的村甚至連基本檔案都不完備。

3. 服務意識薄弱

大部分村干部任職是出于樸素的利益考量，看重的是擔任村干部所能享受的實際利益。由于理論修養不足，理想信念相對模糊，有的村干部把當干部與“打工”比較經濟利益，眼看出門打工或經商的同村人發財致富，心態失去平衡。有的村干部不僅服務態度冷漠，而且吃拿卡要，為自己的家人、親友謀取私利，特別是在低保戶認定、危舊房改造、貼息貸款等惠民資金項目的安排上優親厚友。低保中的“關系保”、“人情保”屢見不鮮。群眾不滿，卻敢怒不敢言，不愿得罪人。有些黨員干部對本村發生的壞人壞事不愿管、不想管、不敢管，怕引火上身招惹麻煩，更怕打擊報復。工作中遇到難題，不少村干部互相推諉、拖延，不愿也不敢“碰硬”。有部分干部抱著“不求有功但求無過”的心態混日子；更有干部抱貧守窮，養成“貧困依賴”，擔心被摘“窮帽子”。

（三）黨組織發揮作用的條件嚴苛

1. 人力資源貧乏

青壯年黨員大量外流是制約農村基層黨組織發揮戰斗堡壘作用和模范帶頭作用的重要瓶頸。在Y鎮農村，外出經商、打工是農村青壯年勞動力的首選。據統計，2012年全鎮外出務工達1.1萬人次，約占全鎮農業勞動力的72%。青壯年黨員中，除了村干部或少數無法離家的外，大部分青壯年黨員外出務工或經商了，他們一般不主動參加村黨組織的日常活動。留守在村里的黨員，大部分年事已高，健康狀況欠佳，難以參加黨支部活動。少部分留守在家鄉的青壯年黨員忙于自家的事務，沒有時間和精力參加黨組織活動，致使黨員教育流于形式，組織渙散，難以發揮模范帶頭作用。

2. 工作條件艱苦

由于財政收入不足，西部民族地區農村村干部待遇普遍偏低，工作環境艱苦。在Y鎮，2013年每村的辦公經費只有5000元，三職干部每人每年的工資只有6000元（2015年村辦公經費提高到15000元，三職干部年工資提高到12000元。而2009年僅3000元）。雖然村干部的報酬正逐步改善，但總體偏低，而且工作繁雜。在勞動力成本不斷攀升的背景下，村干部的工作積極性受到抑制，一般不愿專注于村務工作。另外，工作條件制約嚴重。11個村中僅有4個村有相對規范的辦公場所（2層小樓、1個小院），而其余7個村的辦公場所都是簡陋的小平房。所有的村級辦公場所缺少固定電話、電腦、打印機、傳真機、計算機網絡等現代辦公設備。

三、西部農村基層黨組織建設的主要制約瓶頸分析

形成以上突出問題的成因是多方面的，有經濟發展滯后的原因，也有農村黨組織建設自身的不足。

（一）經濟發展滯后是根本制約

由于經濟發展滯后，再加上區域、城鄉和收入差距的影響，西部地區農村基層黨組織建設面臨人力和財力的雙重制約。

1. 農村人力資源大量流失

由于市場經濟的“馬太效應”，各種優質資源自然流向收益較高的地區或行業，特別是大量勞動力資源。西部民族地區自然條件差，經濟發展落后，就業機會少，勞動回報率低，大部分初中、高中畢業生、復員軍人或青壯年勞動力選擇外出打工或經商，甚至移居到城市。勞動力凈流出自上世紀90年代開始涌現，新世紀已成潮流。而且外出就業成為西部地區農村村民的共識性選擇。優質人力資源不斷外流，導致農村經濟社會建設失去后續支撐力量。農村中小學不斷因為學生人數減少而不得不“撤點并校”，農村醫療衛生機構也不斷萎縮，而教育、醫療服務的弱化又加劇了農村人口的外遷。在由于貧困而引致的諸多因素相互作用下，貧困農村逐步“空心化”，自然走向衰落。貧困導致人力資源流失，而人力資源流失又加劇貧困，形成惡性循環，成為當前西部地區農村經濟社會建設面臨的突出矛盾。農村人力資源的不斷流失使得農村黨組織發展黨員找不到合適的對象，即便能找到少數幾個，長期外出務工也難以參加黨支部活動。

2. 公共財力薄弱

在后農業稅時代，政府財政收入主要來源于第二、三產業。西部地區的工業化和城鎮化水平普遍比較低，發展緩慢，地方財政收入遠遠不能滿足當地經濟社會發展的現實需要。在Y鎮，農業占據絕對主體地位，不但小而散，而且現代化程度低。工業只有民營的小作坊，沒有上規模的現代工業企業。商業只有二三十家各類店鋪（如小飯館、榨油坊、百貨店、照相館、五金店等），從事第三產業的人員約計百人。這種狀況在全縣普遍存在。即便在縣城，可算得上規模的工商企業也屈指可數。工商業發展水平落后導致財政收入來源不足，黨政機關運行主要依靠中央財政轉移支付。2011年，Y鎮所在的縣大口徑財政收入為0.56億元，財政支出10.18億元，[14] 306財政自給率不到6%。捉襟見肘的財政收入只能停留在“保吃飯”層面，無力顧及村黨組織建設，沒錢辦事成為常態。這就必然導致村黨支部發揮作用的硬軟件條件嚴苛，村干部報酬、辦公經費基數小，提高慢，硬件設施改善也難以滿足村黨組織自身發展的需要，而且對中青年人難以形成有效的吸引力。

經濟上的貧困還是教育事業發展滯后，黨員干部整體受教育水平偏低的直接原因。由于經濟發展滯后，貧困地區農村學校無論硬件設施，還是師資力量等遠薄弱于城鎮，基礎教育的教育教學質量與城鎮存在較大差距。村民對通過教育改變命運的信心普遍不足，因而對教育的重視低于城鎮；而家庭經濟的貧困往往導致子女失去學習的機會。

（二）農村治理體制機制滯后是重要現實制約

隨著市場經濟的發展和現代民主法制理念的傳播，農民的民主法制意識顯著提升。他們維護自身合法權益的意識和能力提高，要求參政的愿望日趨強烈，特別是在信息技術快速發展的今天，農村居民制約村干部的渠道增多，能力大幅增強。但由于農村居民參政的組織化水平低，政治訴求不一致，政治表達零散。由于自身素質不高，而又缺乏有效的管理抓手，管理活動又缺乏切合實際且足夠的法規依據，不少農村基層干部沿襲傳統的工作理念和套路，“一言堂”、“家長制”現象普遍存在，也往往被認為是“有魄力”的表現。雖然村民參政的愿望增強，但村民依法有序參政的能力和制度供給也不足，政治冷漠、自利參政、非法干政等極端參政屢見不鮮。筆者對Y鎮的調研顯示，近60%的調查對象不了解《村民委員會組織法》和本村村務，大部分受訪村民認為村務活動與自己關系不大，對參與村務管理處冷漠態度，對誰當村干部持無所謂態度。村民參與村務治理主要是出于自己利益的考量，特別是對“含金量”越來越高、項目越來越多的國家支農惠農項目的爭取。由于群眾參與不充分，村務決策的公正性往往受到群眾的質疑，有的村干部即便是按照規范辦事，不少群眾也持半信半疑的態度。另外，以“鬧”為特征的無序甚至非法干政成為不少村民表達訴求的選擇，而因“鬧”而迫使干部讓步，這又激勵著更多的村民找基層干部“鬧”。此外，我國有關村民自治的法律法規存在操作性難題，如部分村干部以“民選干部”自居，工作中不愿干實事，也不違法，博弈于鄉（鎮）政府與村民之間，求得自身最大利益。有的村干部處事不公，偏向自己的親友，但依靠強大的親友團，常能連選連任。此外，村三職干部之間的責任權限劃分不明確，職責上存在模糊交叉地帶，導致“兩委”關系協調困難，遇事則推，遇利則爭。村干部的職責權限以及對其監督、考核不明確，其工作有較大彈性，各村的村務管理由于村干部工作態度、能力的不同而存在較大差距。

另外，農村黨組織運行中面臨責、權、利的不匹配的問題，責大權小利少。村干部組織動員群眾的手段少，特別是作為自治組織，缺乏剛性的組織手段。我國學者袁松認為：“取消農業稅， 實行村賬鄉管/村賬鎮審之后， 大部分的中西部村莊掌握的治理資源都很有限，村集體能夠拿來掌握村組干部， 支配村民行動的自主資源幾近于零……實際上， 在中國農村鄉村公共權力的支持系統是私人化的， 是公共權力行使者——基層干部與他們的支持者之間的一種關系網絡。”[15]調研中發現這樣的案例，該鎮的某村需要清掃馬路，因為沒有經費，干部就讓低保戶去義務勞動，低保戶不執行就取消其低保。另外，由村干部安排的惠農項目、低保名額等，實際上成為干部治村的杠桿、威望的象征。在我國干部人事管理體制中，村干部沒有晉升的空間，也沒有退休保障，失去職務的成本較低，而繁瑣的事務以及可能得罪鄉鄰的風險使得他們的工作積極性受到壓抑。

對處于社會現代化轉型中的西部農村，其治理環境日趨復雜。亨廷頓曾提出：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現代性，而在于為實現現代性所進行的努力。”[12] 31而西部地區農村又處于政治供給能力的薄弱區域，這使得村黨支部既面臨巨大的促進發展和維護安定團結的巨大政治壓力，但又缺乏有效的管理手段和對抗各種政治壓力的權力，剪不斷理還亂。面對這種治理困境，農村中社會精英往往選擇遠離村黨組織，這也是村黨組織萎縮和作用發揮困難的重要原因。

（三）農村教育事業發展滯后是長期制約

由于農民家庭經濟困難、公共財政供給不足、教育觀念落后等因素制約，西部民族地區農村文化教育事業相對落后的特征十分突出，特別是在民族地區，教育滯后問題比經濟貧困問題顯得更為緊迫，是導致貧困代際傳遞的重要原因。教育發展滯后既是貧困的表現，又是重要的致貧因素。教育滯后導致人口科學文化素質的偏低，是農村黨組織萎縮、作用發揮不足、組織領導能力不強的重要原因。

教育發展滯后，除了經濟供給不足外，群眾教育觀中存在的偏差也是重要原因。很多農村家長從眼前經濟利益審視教育，在大中專畢業生就業困難的背景下，認為“上學不如打工”，相當部分村民認為孩子只要“能識字、會算賬”就夠了，多讀書無益。在Y鎮，義務教育階段適齡兒童入學率近100%，但中途輟學的人數較多，小學實際升學率約為80%。輟學的學生中，女生明顯多于男生。很多農村青少年在家長的要求下回家務農或外出務工，女孩子十五六歲就出嫁。女性未達到婚齡而生育的現象在民族地區農村屢見不鮮。近幾年，由于免交學雜費和實施生活補助，上學的人數明顯增加，但控輟保學的任務依然艱巨。教學設施落后、師資力量不足、教學質量不高、升學率低等學校教育自身的缺憾也是制約教育發展的重要因素。總體上，西部農村公共教育停留在“有學上”的水平，難以做到“上好學”。Y鎮共有小學和小學教學點14個，寄宿制初中1所。2010年小學共有教師142名，平均每所小學僅有教師10名，全鎮具有中高級職稱的小學教師僅49人，僅占教師總數的34.5%。初中教師49人，中級及以上職稱教師共13人，僅占教師總人數的26.5%。可見，其師資力量比較薄弱。目前，雖然政府對于西部農村教育事業的重視程度和投入力度空前加大，但要整體改變是一個長期的歷史過程。

（四）多元復雜的文化環境是重要的隱形制約

1. 自利性價值觀的干擾

西部農村處于現代化的起始階段，人們受到傳統文化、市場經濟和工業化基礎上的現代文化以及信息社會的后工業文化等多種文化的影響，不同年齡階段的人所承載的文化價值觀存在較大差異。特別是市場經濟條件下的個人主義經濟理性，不斷沖刷著集體主義的價值觀堤防。亞當·斯密在《國富論》中指出：“各個人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。”[16]62在農村，實惠價值觀、商品拜物價、拜金主義、享樂主義、消費主義、個人主義等與市場經濟和工業文明相伴隨的自利性價值觀蔓延泛濫，農村黨組織的發展明顯受到市場經濟的弊端的影響。市場經濟不僅是一種資源配置方式，其自身也蘊含著價值觀念，再加上近年來物價上漲，生活壓力加大，收入差距擴大等因素的影響，農村精神文明建設的處境愈發艱難，農村中蘊藏的實惠價值觀不斷被強化。自利性價值觀對農村黨組織隊伍的發展和黨員干部先鋒模范作用的發揮形成了隱形的干擾。中國共產黨的性質和宗旨決定了黨員干部必須發揚奉獻精神，先人后己。這與追求個體經濟利益最大化的市場價值追求形成內在沖突。很多人以經濟收益衡量入黨或參政，有的村民認為入黨不掙錢還要交黨費，缺乏經濟效益。調研發現Y鎮近60%的黨員是在1979年以前的人民公社時代入黨的，改革開放后入黨的人數明顯減少，而且新生代農民群眾對于入黨態度普遍冷漠。近幾年，農村黨員發展受到各級黨委的重視，但黨員發展依然困難，近3年中僅增加黨員10名。有的黨員干部口頭大講黨員風格，背后以權謀私，貪圖享樂，形成雙面人格。這是農村黨組織戰斗力衰減甚至異化的內在心理機理，也是在群眾中威望降低的重要原因。

2. 保守性思想觀念制約著黨員隊伍發展

西部地區農村群眾還深受宗教文化、民族習俗、傳統價值觀等文化觀念的影響，保守性特征顯著，在民族地區尤為顯著。宗教文化與民族心理在西部民族地區是相互交織，錯綜復雜的。在宗教氛圍濃郁的民族地區，宗教文化滲透于社會生活的方方面面，宗教人士在信教群眾心目中地位較高，民族習俗和宗教教義深刻影響著群眾的思想觀念和日常生活，各種封建迷信也有較大市場。相當部分信教群眾認為宗教經典學習比學校教育重要，青少年輟學嚴重，有的放棄學校教育，轉而學習宗教。另外，盡管貧困深重，可農村宗教場所特別是清真寺數量增長很快，且精美豪華。據有關研究表明，我國西部伊斯蘭教地區清真寺的密集程度已遠超世界其他穆斯林地區平均水平。傳統觀念、宗教文化與“貧困文化”相互交織，深深植根于民族地區農村群眾的精神世界。英格爾斯曾指出：“當今任何一個國家，如果它的國民不經歷這樣一種心理上和人格上向現代性的轉變，僅僅依靠外國的援助、先進技術和民主制度的引進，都不能成功地使其從一個落后的國家跨入自身擁有持續發展能力的現代化國家的行列。”[17] 7群眾思想觀念的保守落后，對黨的知識了解不多不深，對入黨的意義認識不清楚，因而入黨積極性不高。

在西部地區農村，特別是多民族集居地區，民族、宗教、宗族、家族、哥老會等社會非正式組織縱橫交錯。表面團結的背后，隱藏著以民族認同、宗教認同、門宦認同、宗族認同、家族認同等內在凝聚形成的各種社會組織，或明或暗地干預農村社會治理，這些組織動員能力較強，甚至超過黨政組織。而有的干部以家族、宗族或宗教門派等為依靠，甚至成為其代表，如在有含金量的支農惠農或扶貧開發項目的安排上，一般會優先考慮支持自己的群體，結果出現了某些真正的貧困戶沒得到幫扶，而條件相對較好的家庭卻得到了幫扶。農民群眾一般也對自己人和非自己人有清楚的界限劃分。如在選舉中，村民投票往往會優先考慮支持自己家族或門派的人，而不能公正客觀地對待每位候選人。另外，在民族地區，由于民族間在習俗和宗教信仰方面的差異，宗教、民族等勢力往往是群體性事件的推手，某些群體性沖突甚至帶有“文明沖突”的色彩。 我國學者蘭芳（1997）認為：“由于宗教具有長期性、民族性、群眾性、復雜性和國際性的特點，在一定社會條件下，它會轉化為一種現實的社會力量和政治勢力。”[18]各種非正式組織在長期的社會交往中，由于各種社會力量相互斗爭而逐步達成了平衡、默契，并趨于固化。某些基層干部一般都有一定的出身背景，或得到某些勢力較大組織的認可，才能維持相對安定的社會局面。在Y鎮，某些村干部職位長期由某些特定的民族或教派的人擔任，形成相對固化的潛規則。在由幾個實力相差不大的家族或門宦集居的村社，主要干部一般由占主體地位的家族（或門宦）的成員搭班。這種社會治理結構不僅不利于發現和培養優秀人才，而且人數較少或實力較弱的群體長期被排斥在基層治理結構之外。這種不同群體間的身份認同不僅使得農村社會碎片化，增加了組織管理的難度；而且在此基礎上形成的非正式社會勢力，嚴重消解著基層黨組織的服務群眾的公正性和組織領導能力。它還增加了基層黨組織維穩的壓力，在穩定壓倒一切的政治環境中，往往導致基層黨政組織為維護穩定而犧牲公正、公平，甚至錯失發展機遇。這也是西部地區農村黨組織作用發揮困難，干部組織領導能力相對不足的重要原因。

四、 改進西部地區農村基層黨組織建設的對策

Y鎮農村黨組織建設面臨的問題在西部地區具有一定的普遍性，因而值得我們深入研究。在我國社會主義現代化建設中，“三農”問題是重中之重，也是難中之難。而要破解“三農”難題，加強和改善農村基層黨組織建設是必然選擇，是解決農村其他問題的基礎。習近平指出：要把農村基層黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。進一步加強西部貧困地區農村黨組織建設，我們應著眼于農村全面發展入手，實現農村黨建與農村社會轉型發展良性互動，協調發展。江澤民曾提出：“從各地的實踐看，關鍵的是要做到兩條：一條是‘有人辦事，一條是‘有錢辦事”。[19] 411破解西部農村黨建難題，我們應從人力和物力兩方面著手。具體來說，我們要從以下幾方面持續發力，標本兼治，久久為功。

（一）增強自我發展能力是根本路徑

西部地區農村黨組織建設滯后的原因是多方面的，但發展滯后是其根本原因。由于地理資本不足、基礎設施薄弱、教育水平相對落后、傳統觀念影響、人力資本積累不足等原因，西部地區經濟發展緩慢，而且自我發展能力不強。導致“經濟落后——人力資本流失——經濟落后”的“貧困惡性循環”。經濟“貧困”與社會“落后”疊加并相互推動，互為因果。而要打破這個魔咒，只有通過強有力的外部投入，逐步改善教育、醫療條件和基礎設施條件，引進現代企業，推進工業化和城鎮化，以現代科技和經營方式開發當地資源，激發西部地區自我發展的潛能，將“外生性”的政策傾斜轉化為“內生性”的發展能力。這就要求在貧困地區的扶貧開放中，充分發揮市場的作用，增強貧困地區企業的競爭力，形成產業特色和競爭優勢，不斷增強“造血”功能，使有限的扶貧資金發揮“四兩撥千斤”的功效，而逐步擺脫對國家扶貧政策的依賴。隨著西部地區市場經濟的發展，群眾的現代意識必將逐步增強，現代教育、科技、文化等必將得到普遍重視和廣泛傳播，人力資本的積累將大大增加，從而進入“經濟發展——人力資本增強——經濟發展”的良性循環。當群眾從“傳統人”轉變為“現代人”，民族地區經濟、政治、文化和社會建設才有不竭的發展動力，才能最終真正實現脫貧致富。而農村基層黨建也將擁有堅實的經濟基礎和廣泛的社會認同，使得入黨成為群眾的主動追求，自覺支持基層黨組織的領導活動。

（二）壯大黨員隊伍是現實要求

西部農村黨組織建設面臨黨員隊伍老齡化不斷加深、隊伍日趨萎縮的局面，培育新黨員，壯大隊伍是農村黨組織急切的現實要求。這就要求我們立足實際，解放思想，開闊視野，拓寬黨員發展的渠道和路徑。首先，黨員發展必須處理好黨組織建設與民族、宗教的關系。伊斯蘭教、藏傳佛教在西部地區影響深遠，宗教滲透于社會生活的方方面面，早已融進了民族心理和血液，成為民族認同的重要標志。周恩來曾經指出：“在民族地區處理任何事情都要考慮到民族問題。” [20] 326江澤民曾指出：“宗教問題從來就不是孤立的，它總是同政治、經濟、文化、民族等方面歷史和現實的矛盾相交錯，具有特殊復雜性。”[2]177在民族地區，尊重少數民族的宗教信仰和風俗習慣，是贏得少數民族群眾支持的前提條件。因而，發展黨員必須厘清黨性原則與宗教信仰、民族風俗習慣的關系，特別是正確處理共產主義信仰與宗教信仰的關系，引導宗教與社會主義相適應。

其次，發展黨員要把目光重點放在復轉軍人、回鄉大中專畢業生、致富能手等在村社中有一定影響力的群體上。由于農村黨員發展對象相對較少，因而不能苛求培養對象，可以適度降低門檻，讓他們先進入黨組織的懷抱，參加學習，等到培養成熟時再吸收他們入黨。

最后，要特別注重流動黨員的培養和管理。面對市場經濟條件下青壯年人口的高度流動性特征，農村黨組織發展必須關注流動人口。通過建立流動黨支部或黨小組，或者借助現代通訊手段，創新黨員活動平臺，在流動人口中培養黨員和開展黨組織活動。

（三）改善學校教育是長期任務

只有大力發展教育事業，才能為黨組織建設夯實思想基礎，從根本上解決群眾的思想觀念和能力素質問題，為黨建積累雄厚的人力資源。教育關乎西部地區發展的可持續性，是阻斷愚昧代際傳遞的主要途徑。教育事業發展了，人的科學文化素質全面提升了，馬克思主義理論及黨的方針政策和法律法規才能為廣大農村群眾理解和接受，黨員發展和黨組織活動才有堅實的思想基礎。當前，發展西部地區農村教育事業，需要政府加大投入力度，努力改善辦學條件和教師福利待遇，注重吸引優秀人才投身農村教育事業，穩定、優化教師隊伍，不斷加強教師交流培訓，完善教師管理體制機制，提高教師教書育人的積極性和教育教學質量。

（四）完善體制機制是重要內容

加強制度供給，健全和完善農村基層黨組織的管理體制和運行機制，構建適合農村實際的現代治理體系，充分發揮黨組織在農村社會治理中的作用，努力解決基層群眾對村干部的“信任危機”和管理手段不足的問題，促進基層黨組織發揮好戰斗堡壘作用。健全完善農村黨組織管理和運行的體制機制，一要著眼于擴大黨支部的內部民主和落實村民民主，協調黨支部的領導與村民自治的關系，以黨內民主推進村民民主，以村民民主促進黨內民主。通過制度建設使黨的領導、村民自治更具有可操作性和法規保障，特別是要明確界定村“兩委”的職責權限及相互關系，進一步明確監督、考核的主體、途徑以及相應的責任。二是把黨組織活動與致富技能提升結合起來，與生產生活結合起來，落實好黨內關懷，使黨員個人的困難能得到組織的關心和幫助，讓黨員感受到入黨的光榮和對自身發展的積極作用，從而提高群眾入黨和黨員發揮作用的積極性。三是要創新選人、用人機制，培養、選拔德才兼備的村干部。村干部選舉可以試點競選、海選等選任方式，成熟后逐步推廣，鍛造出一支能力強、素質高、本領硬的領導班子，并進一步健全完善村干部工作管理、監督、激勵機制，特別是績效考核機制和民主評議機制。完善相關激勵機制。更要創新干部人事體制機制，實現職、責、權、利的統一，通過競爭機制，讓一部分有能力有作為的村級黨員干部有轉為基層公務員或提升待遇的發展空間。四是要明確村黨組織和村委的職責權限，實現職、責、權、利的有機統一，使村“兩委”有“位”有“為”，擁有組織動員村民的管理抓手。

（五）改善工作條件是當務之急

在西部農村，存在“經濟文化落后——干部待遇差、經費不足——黨組織作用發揮不足——經濟建設能力不足”的惡性循環。村干部待遇差、工作繁雜、退休養老缺乏保障、升職無望、激勵不足是很多干部工作積極性不高，甚至“吃拿卡要”的重要原因。部分村干部甚至認為“當官還不如打工”，甚至感覺當干部“低人一等”。應通過增加財政投入改善干部待遇，應將村干部的待遇提至平均工資水平，并為村干部購買基本社會保險，讓村干部能夠專心工作，提高其失去職務的機會成本。同時，要努力改善硬件條件，如建設規范的辦公場所，配備必要的現代辦公設備，提高辦公經費保障水平，為黨組織建設和作用發揮奠定物質基礎。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]