非營利組織參與居家養老服務的運行機制研究
——以南京市玄武區臺城花園社區居家養老服務中心為例

史 靜

（上海工程技術大學，上海 201620）

引言

（一）研究背景和研究意義

截至2014年底，中國的老年人口總數已超過了預期，占到了總人口的16.5%，達到了2.12億。據有關部門評估統計，中國的老年人口數量有望在2050年超過4億人。①民政部.2015年社會服務發展統計公告[EB/OL].中華人民共和國民政部網，[2016-7-12].網址：http：//www.mca.go v.cn/article/ztzl/tjtb/201607/20160700001158.shtml.

從民政部門公布的統計數據來看，南京市老年人口數量有129.49萬人，這些老年人都是60歲以上的，占到了南京戶口的19.96%。居家養老模式的出現很大程度上緩解了養老的壓力，它利用了家庭養老的優點，借鑒了機構養老的好處，更好地提供了養老服務。

隨著經濟的發展，老年人的需要也越來越多樣化。非營利組織的產生恰巧滿足了養老服務需求多樣化的要求，因此得到了迅速的發展且發揮的作用越來越大。本文以南京市玄武區臺城花園社區居家養老服務中心為研究對象，深入研究非營利組織參與居家養老模式的運行機制，以便很大程度上解決居家養老問題。

（二）研究綜述

1.非營利組織參與居家養老服務的功能優勢研究

非營利組織彈性和自發性使得它能夠對民眾的需求更為敏感，由此可以更好地根據具體的需求提供服務，讓民眾的多樣化愿望得到更好的滿足。老年人不僅可以得到家人的陪伴和照顧，而且非營利組織還會根據老年人的需求派遣專業的服務人員到家中為老年人提供上門服務（朱思韻，2013）。

非營利組織在提供居家養老服務方面有兩大優勢。第一，非營利組織不同于政府，它能夠了解到老年人的各類需求，可以根據老年人的不同要求來為其服務。第二，不同于官僚制結構所帶來的效率低下，非營利組織能夠提高服務質量和效率（祁峰，2011；趙青，2010）。

2.非營利組織參與居家養老發展中遇到的問題

非營利組織在發展中也會遇到各種困境。目前非營利組織的運營資金還主要由政府提供，還不能依靠它的募捐能力為組織募集到更多的資金。資金來源大部分仍然依靠政府財政撥款，政府財政預算壓力大，只有很少一部分是從其他渠道獲得的（李鳳琴，陳泉辛，2012）。

關于服務如何提供、怎樣提供、服務質量必須達到什么樣的標準，服務人員的水平都沒有明確的規定。這導致現有的管理制度不健全，從業人員專業素養和水平不一，使得服務的質量也得不到保證。這些問題都制約了居家養老服務的繼續發展，必須針對這些問題采取具體的解決措施來保證居家養老服務的繼續發展（李力，2015）。

國內外學者在對居家養老模式進行探討分析的時候，詳細列舉了政府和市場提供服務的局限，政府和市場在提供服務時通常存在服務質量普遍不高，效率低下，成本過高等問題，但并沒有更深入地分析非營利組織參與居家老養模式所出現的本質的不足，也沒有提出具體可行的改進措施。

一、南京玄武臺城花園居家養老服務中心發展的現狀

以南京市玄武區臺城花園社區作為案例，不僅是因為臺城花園社區是非營利組織參與居家養老服務的典型，政府撥款購買服務，社區負責為老年人提供具體服務。政府在運作機制中主要是供給主體的角色，而社區承擔的是生產主體的角色。與此同時，建立在寸土寸金的玄武區的臺武花園社區居家養老服務中心是非營利組織，是承擔了政府購買居家養老服務的主體，于2007年建立，曾被評為全國老年人宜居示范社區，在養老環境、體育設備、娛樂設備、醫療設備等多方面都較為優越。

二、非營利組織參與居家養老在發展中遇到的阻礙

（一）政府定位不明確，供給機制和生產機制銜接不暢

在玄武臺城花園居家養老服務中心運作中，政府承擔了過多的經濟職能和社會職能，本應該由生產機制組織為老年人提供服務的過程，政府也直接參與了進來，而政府的包攬很大程度上影響了服務效率和服務質量。

政府在社區居家養老服務供給中，擔任了供給主體和管理者的角色，在社區提供居家養老服務中，政府或多或少會存在角色沖突。一方面，政府需要作為供給機制，來組織臺城花園居家養老中心提供服務；另一方面，政府又必須以臺城花園居家養老服務中心的供給主體進行管理，以管理者的身份對其運營資格進行準入限制和審查，保證所選擇的生產機制能夠提供高質量的服務。

（二）生產機制因志愿失靈不能有效提供居家養老服務

非營利組織舉辦的南京玄武區臺城花園居家養老服務中心由于資金短缺或者人員聘用問題等原因，很大一部分服務人員都是下崗工人、志愿者或者是文化水平較低的人群，不同于其他服務行業。由于服務對象的特殊性，對于老年人的服務需要較高的專業知識并且要有足夠的耐心和必要的細心，能夠觀察到老年人身體情況的變化及時作出判斷，采取必要的措施。目前南京市玄武區臺城花園社區居家養老服務中心還在摸索發展，人員結構比較單一，且大多依賴政府的資金補助，并沒有能力高薪聘請專業人員來對老年人進行護理。

三、完善非營利組織參與居家養老服務的對策

（一）建立以供給機制為主導、以生產機制為主體的合作模式

供給機制在運行機制中是不直接提供服務的，而是提高對提供服務的生產機制的管理水平，從而保證非營利組織參與居家養老服務的水平，滿足老年人多樣化需要和高水平的追求。其次要主導和監管并重。政府要制定相關政策，規范非營利組織的行為，杜絕資金的濫用以及服務質量的降低，保證居家養老的健康發展。政府需要監督的方面應當是非營利組織自身無法進行管理和改造的方面，而不應當是非營利組織可以根據行業準則進行自我管理的方面，要保證能夠做到供給與監督并重。

（二）拓寬生產機制中資金來源渠道，建成多元化的籌集機制

為了使非營利組織能夠以高質量為老年人提供服務，就需要拓寬其籌集資金的渠道。要加大政府財政投入和預算支出以及政府購買服務的力度，僅僅依靠政府的補貼明顯是不夠的，并且會加劇政府的財政壓力。只有建立多元化的籌資機制，從不同渠道籌集資金，才能保證資金來源的穩定性。可以鼓勵私營企業投資、社會公益捐助，聚集社會資金，減輕政府財政壓力。

引入市場機制，對于原本一些無償提供的服務進行適當的收費，能夠保證成本回收，在一定程度上可以減少養老成本。政府可以制定相關合同，委托轉讓企業來運行管理養老機構，政府只需要在其中起到監督者作用，從而減少財政支出。