德國福利制度降成本的邏輯、政策與啟示※

徐 清

進入21世紀以來，歐洲接連遭遇次貸危機和歐債危機這兩次重大危機的挑戰。在一片黯淡之中，德國不僅自身表現突出，而且成為歐盟應對危機的中堅力量。美國《外交》雜志2011年7-8月號發表題為《德國成功的奧秘——歐洲的制造業強國能給美國什么經驗》的文章，贊揚“德國模式”的成功。而在20世紀90年代，美國經濟學家認為德國患上了以高勞動力成本、高失業率、高福利支出、高債務率、高稅收和低投資率、低增長為特點的“德國病”。從“德國病”到“德國模式”，之所以發生這樣的改變是源于德國在21世紀初以來的一系列改革，特別是以降低成本、促進就業為核心的福利制度改革。

一、 德國福利制度的起源和問題都來自于勞動力市場的供給側

1. 德國福利制度的核心是就業

德國福利制度具有悠久的歷史，已經形成非常成熟和完善的體系，具有許多鮮明的特點，成為福利國家模式的一類代表性國家。作為工業時代的產物，德國工人階級的發展壯大使德國成為最早建立社會保險制度的國家。最初的社會保險制度由三大支柱構成：1883年的醫療保險法、1884年的工傷事故保險法和1889年的殘疾和養老保險法。一戰后，1927年出臺的工作介紹和失業保險法，成為德國社會保險制度的第四根支柱。失業保險制度雖然形成時間相比之前的三大社會保險制度晚了40年左右，但勞動力由此被賦予了新的意義。長期以來，在雇主資本家的眼中，失業問題有其存在的必要性，它可以使工人之間、就業者與失業者之間形成競爭；而一旦有了失業保險，就會使工會的力量更加強大，同時削弱失業者重新就業的主觀能動性。失業保險制度的建立從根本上改變了雇主和雇工的關系和力量對比，使社會保險體系的特征開始從保證生存向保證生活水準轉變。1995年1月1日生效的護理保險制度成為德國社會保險領域的第五大支柱，從而標志著德國全面建成體系完備的福利制度。從這五大支柱可以看出，德國福利制度的特點是社會保險，而決定社會保險是否能夠正常運轉的是就業。社會保險的籌資來源主要是繳納的保費，除工傷保險的保費由雇主單獨承擔外，其他保險的保費一般由雇主和雇員按1∶1承擔，保費的計算標準一般是雇員的工資收入，籌資模式是現收現付制。德國福利制度的核心問題是就業以及工資，這也是福利制度改革的出發點。

2. 德國失業問題的焦點不是周期性的，而是福利制度導致的負面激勵

20世紀90年代以來，德國失業問題嚴重，長期困擾著德國政府和整個德國社會。2002年德國勞動力市場在許多方面的數據落后于2/3的歐洲國家，長期失業者數量較大，年長者參加就業的比重較低，失業保險存在的巨大虧空給聯邦財政帶來不小的負擔。每一個國家都會遇到失業問題，但具體表現大不相同。經濟學將失業分成非自愿失業和自愿失業兩種。非自愿失業是指愿意接受就業市場用工條件而沒有能夠就業的人，而自愿失業是指超出就業市場用工條件而沒有能夠就業的人。德國失業問題呈現出的明顯特點是，由于經濟不景氣的原因而上升的失業率，在經濟形勢好轉后不會下降到原有的失業率水平，也就是說，經濟復蘇后難以完全消化掉這部分失業率，導致的結果就是，失業率隨著時間臺階式上升，雖然也有上下起伏，但具有明顯的增長態勢。這就說明，總會有相當一部分因為經濟不景氣而失業的人從此自愿沒有再就業，即所謂的“養懶漢”問題，即使具備勞動能力且能夠找到合適的工作，但是仍然放棄就業而依靠領取社會保障來維持生活。解決這類失業問題顯然用刺激經濟的政策是不行的，因為原因來自勞動力市場的供給端，是福利制度對勞動力供給產生了負面激勵作用。表面上看，這是個人對國家形成強烈的依賴關系，實質上是將個人應當承擔的責任和義務轉嫁到別人身上。這些問題不僅大幅提高福利制度的成本，發展到一定程度就會損害福利國家的正常運轉，造成不同群體之間的利益矛盾，使風險共擔、團結互助的社會保險原則喪失民意基礎。

從德國勞動力市場的福利制度來看，主要是失業保險和救助對勞動力供給產生了影響。在改革前，凡是參加失業保險1年以上的人處于失業狀態時，可以領取失業金。失業金的領取時限以及數額的多少根據參加失業保險的時間長短以及之前就業時的凈收入，失業者可以領取60%的凈收入，有孩子需要撫養的可領取金額則達到67%的凈收入。領取時限最短6個月，最長12個月，年紀大的失業者可達32個月。針對失業的另一種福利制度就是失業救助，其資金來源于稅收。失業救助分成兩種：一是后續失業救助，即在領取失業金的時限到期后領取，且沒有領取的時間限制；二是原本的失業救助，在參加失業保險150天后失業時就可以領取，時限1年。失業救助的金額取決于凈收入，一般為53%的凈收入，有孩子需要撫養的則是57%。由于失業的福利制度保障水平較高，導致自愿失業成為德國解決就業問題的重點，而這只能采取供給側的政策措施來應對。

3. 降成本是供給側勞動力市場改革的重點

勞動力成本可以分成兩部分：一是工資成本，或稱為直接成本；二是附加成本，或稱為間接成本。德國勞動力成本高主要是因為附加成本高，這其中很大一部分就是用于社會保險的保費支出。1991年至2003年，生產者工資(即雇主需要支付的工資支出)上升了幾乎30%，而消費者工資(即雇員所能拿到的實際工資收入)只上升了不到10%。這表明，雇主的工資成本比雇員的工資收益高出許多，其中的差距部分是生產價格和消費價格的差距導致，部分是社會保障費的支出。供給側勞動力市場改革的邏輯就是，每一個人更多地承擔起對自己的責任，將權利與義務有機地統一，以降低福利制度的負面激勵，從而減輕企業和整個福利制度的負擔。

4. 福利制度改革降成本的工具選擇和政策組合

降成本的改革手段可以分成三種方式：第一，現有政策工具的變化；第二，引入新的政策工具；第三，改變原有的政策目標。前兩種方式并不改變原有的政策目標，但實現目標的途徑發生改變。第三種方式不一定意味著完全放棄原有目標，而更多地表明眾多目標之間的優先順序發生了變化。第一種方式是福利國家進行改革的最常見方式，但這并不意味著這種方式的改革力度最小，關鍵要看具體的改革措施所變動的幅度有多大，以及各個措施之間的替代和補償關系。如表1所示。例如，減少3%的失業保險的支付水平可能只是小幅度的改革，但如果同時又減少失業保險金的領取時限，那么改革的力度則不小。

二、 德國福利制度降成本的主要政策

1. 變消極的勞動力市場政策為積極的勞動力市場政策

德國供給側勞動力市場改革是德國啟動的最大規模的改革。2002年2月施羅德政府成立勞動力市場現代化服務委員會，旨在為德國勞動力市場的有效構建和國家職業中介服務提供決策建議。委員會由彼得·哈茨擔任主席，因此也被稱為哈茨委員會，提出的改革舉措也被稱為“哈茨改革”。當年8月，委員會提交報告，勾畫了從“哈茨Ⅰ”到“哈茨Ⅳ”的四步改革方案。“哈茨改革”的內容成為供給側勞動力市場改革的主要方面。

表1 福利制度的要素改變和結構改變

資料來源：根據Petring, Alexander: Reformen in Wohlfahrtsstaaten. Akteure, Institutionen, Konstellationen. VS Verlag fuer Sozialwissenschaften, 2010:34修改。

整個“哈茨改革”分成四部分，從時間上分成三階段。

第一階段是2003年1月1日施行的“哈茨Ⅰ”和“哈茨Ⅱ”。“哈茨Ⅰ”的主要內容包括：第一，設立人事服務代理機構，以出借方式給失業者提供企業的臨時性工作，并對人事代理的法律作出修改，取消人事代理工作最多2年的限制。第二，發放教育培訓優惠券，失業者可以自由選擇有資質的培訓機構進行再培訓，提高自己的知識和業務能力。第三，如果員工收到解雇通知，必須及時在勞動局登記，延誤登記將從失業金中扣除一定的數額。第四，失業保險金和失業救助金不再隨著工資進行動態調整。第五，沒有家庭牽掛的失業者最晚從失業的第四個月起不能以工作地點遠、需要搬家為理由拒絕介紹的工作。“哈茨Ⅱ”的主要內容包括：第一，鼓勵創建個人公司，由政府進行補貼，最長3年時間，第一年每月600歐元，第二年每月360歐元，第三年每月240歐元。第二，制定微型和小型工作的標準，定義微型工作的收入上限從325歐元提高到400歐元，從事這種工作的雇員可以不用繳納稅收和社會保險費，雇主繳納雇員工資的23%作為社會保險費(其中醫療保險費11%，養老保險費12%)以及2%的稅費；收入從400.01歐元到800歐元的工作則定義為小型工作，雇員繳納的社會保險費也將享受一定的優惠。

第二階段是2004年1月1日施行的“哈茨Ⅲ”，主要是改革德國的勞動就業服務部門，將原來的聯邦勞工局更名為聯邦勞動事務所，并改變其管理和運作模式，其核心任務是為失業者介紹新的就業機會，而不僅僅是履行管理失業者的職能。同時，在各地設立就業中心，為失業者提供更好的服務。

第三階段是2005年1月1日施行的“哈茨Ⅳ”。它將原來的失業救助和社會救助合并，引入“失業金Ⅱ”，資金來源是政府的稅收收入。當失業時，仍可以領取原來的失業金，現在被稱為“失業金Ⅰ”，超出“失業金Ⅰ”領取時限或沒有資格領取該失業金的，則領取“失業金Ⅱ”。“失業金Ⅱ”的標準為單身成年人原西德地區每人每月345歐元，原東德地區每人每月331歐元。與失業救助不同，“失業金Ⅱ”不再與失業前的收入掛鉤，這表明，它的作用不再是在失業時基本維持原來的生活水準，而只是保證基本的生存保障。“失業金Ⅱ”的領取與“失業金Ⅰ”相比更加嚴格，例如，“哈茨Ⅳ”規定，勞動部門介紹的工作，即使該工作的工資收入低于地區工資水準，一般情況下失業者也不能拒絕，否則就會面臨“失業金Ⅱ”的扣減。

“哈茨改革”從勞動力供給側入手，遵循的原則是“促進與要求”，這就意味著從消極的勞動力市場政策轉變為積極的勞動力市場政策。消極的勞動力市場政策主要指給失業者支付與其之前就業時所得工資掛鉤的失業金。積極的勞動力市場政策則主要指再培訓、給雇主或雇員工資補貼、改善和促進勞動力市場匹配度的政策等。過去消極的勞動力市場政策存在一個巨大的矛盾，即在給予失業金的同時又要增加低收入工作的就業激勵，而領取的失業金往往又成為縱容失業的原因。消除體制中存在的這種矛盾是德國供給側勞動力市場改革的關鍵點，在這方面，改革取得了明顯成效。一方面，政府采取有效措施為創造和保證就業提供制度支持和有利環境；另一方面，每一個失業者不能完全依賴于國家和政府的支援，也不能無條件地享受這種支援，從而激勵他們必須為擺脫失業而付出自己的努力，要么更加積極地尋找就業機會，要么做出妥協而接受勞動服務部門介紹的工作。改革更多地強調個人應承擔的責任，重新調整國家和個人的不同職能和分工，再次否定福利國家是由國家包辦一切的國家模式。

2. 降低醫療保險的收入再分配功能，減輕醫保對勞動力工資的成本壓力

與工資掛鉤的醫療保險同樣也是降成本的主要改革領域。2004年1月1日起實施的《法定醫療保險現代化法》主要目標是提高醫療保障的經濟效率和質量，從而降低保費的繳納比例，減少工資的附加成本。首先，減少提供的服務和補貼，例如醫保機構不再為眼鏡、非處方藥等付費，取消交通、喪葬和生育津貼。第二，補牙和病假補貼的籌資方式變化，從2005年7月開始由參加法定醫療保險的雇員繳納毛工資的0.9%，其中0.4%用于補牙，0.5%用于病假補貼；而雇主并不參加這兩項內容的籌資。這從根本上改變了過去雇主和雇員按1∶1比例繳納保費的格局，開啟了福利制度在醫療領域新的變革。

2006年德國大聯合政府就新的醫療改革達成一致，2007年2月《法定醫療保險——強化競爭法》獲得議會通過，4月1日開始實施。這一改革是2004年改革的擴展，目的在于加強保險機構之間的競爭，進一步改善服務，提高效率。首先，德國歷史上第一次實現全民醫保。過去沒有參加醫療保險的公民都必須根據不同條件參加法定醫保或私人醫保。第二，引入“健康基金”模式來進行法定醫療保險的籌資和管理。雇主和雇員繳納的保費以及國家通過稅收用于醫療領域的補貼資金都由該基金統一管理，醫保機構按照參保人數量從“健康基金”領取每個人同等金額的保費，即人頭保費，然后再根據參保人的年齡、性別等風險因素在不同的法定醫保機構之間通過資金補貼進行風險平衡，在此基礎上如果醫保機構仍有資金需求，可以向參保人收取附加保費，但不得超過其月收入的1%；如果醫保機構有盈余，可以向參保人返還一定的保費。第三，法定醫保機構可以制定不同的保費協議以及相應的保障形式、自我支付和支付返還標準。第四，對私人醫保機構進行改革，要求其可以提供基本保費標準，以及與法定醫療保險相似的參保條件。這次改革雖然是德國大聯合政府中各黨派妥協的產物，但不可否認的是，改革的力度空前，被認為在一定程度上改變了德國醫療保險的“俾斯麥模式”。

2011年再次實施醫改措施。法定醫療保險的保費支付比例全德國統一為15.5%，其中雇員繳納8.2%， 雇主繳納7.3%。此后，醫療支出的增長不再通過上浮繳納保費的比例來籌資，而是由參保者繳納一筆附加的(人頭)保費來籌資。長期以來，德國對于“全民保險”和“醫保人頭費”這兩種醫改方案的持續討論凸顯了人們對于互助原則的不同看法。“全民保險”方案主張將高收入人群也納入法定醫療保險，并最終將私人醫療保險并入法定醫療保險，這實際上是擴大法定醫療保險的資金來源；而保費的支付也不僅僅與工資收入掛鉤，而是將參保者的所有收入都納入基數范圍，這樣有助于減輕工資收入的負擔。該方案實際上是鞏固和加強了互助原則。“醫保人頭費”方案則提出，繳納的保費不再與收入掛鉤，并將雇主繳納的數額固定下來。這一方案明顯縮小了原有的互助功能，主要出發點是減輕雇主負擔，降低工資附加成本，從而解決醫療保險與工資成本之間存在的矛盾。而最終出臺的“健康基金”方案作為這兩種方案妥協的產物，吸收了它們各自的一些元素，逐步降低了醫療保險對工資的成本負擔以及整個醫療保險體系的成本。

3. 現收現付制的法定養老保險與資本積累制的私人養老保險并重

養老金的本質其實是延遲支付的工資，德國養老保險改革主要指2001年和2004年的改革。

2001年改革從兩個方面出發：一是對現收現付制的法定養老保險進行改革，使其籌資具有可持續性；二是采取措施積極支持發展私人養老保險，這也是二戰后首次嘗試將原來由國家承擔的養老責任部分地向私人養老保險方式轉移。這表明，法定養老保險已經無法獨立應對所面臨的問題和挑戰，需要更多地依靠資本積累制的私人養老保險的支持。在法定養老保險方面，過去面對支出不斷高漲的情況，主要是采取提高保費繳納比例和增加國家財政補貼的方式，但這次改革則從支出入手，變支出導向的收入政策為收入導向的支出政策。這樣可以保證到2020年保費繳納比例不超過20%，到2030年不超過22%。為此，必須在支出方面采取措施，首先是下調養老金水平。改革前，一個參保45年的平均收入者在退休時可以領取的養老金是其工資收入的70%，根據改革方案，這一比例在2030年將下降到67%。第二是對喪失部分勞動能力和喪偶者的退休金也進行了下調。不過改革也更加照顧到將子女撫育期納入法定養老金的計算中。2001年改革的核心是在私人養老保險方面，重點是引入由國家支持的資本積累制的個人自愿養老保險，即“里斯特養老金”。一般來說，只要是法定養老保險的參保人以及公務員、自由職業者等，凡購買了由國家認可的商業養老保險，就可以獲得政府的支持，要么直接享受政府的財政補貼，要么將保費作為“特殊支出”而免繳個人所得稅。

2002年11月，德國政府組成由大學教授、雇主代表和工會代表構成的社會保險可持續融資委員會，呂庫普教授擔任主席，因此也被稱為呂庫普委員會。該委員會認為，2001年的改革不足以應對養老保障體系的危機，并提出新的改革措施。德國政府部分地接受了委員會的建議，再次推出改革方案。2004年法定養老保險的養老金自1957年以來首次沒有上調。在原有的養老金計算公式中引入“可持續發展因子”，從而體現領取養老金的人數與養老保險繳費者的人數比例。該因子再乘以一個系數α=0.25，使該因子對養老金動態調整的影響控制在1/4。此外，制定了養老金延遲納稅的規定，向法定養老保險繳納的保費逐步免征個人所得稅，到2025年全部免征，而領取的養老金則要逐步按比例繳納個人所得稅，到2040年則100%繳納個人所得稅。2004年的改革體現了三層次模式：第一層次是基本養老保險，包括法定養老保險、“呂庫普養老金”等；第二層次是補充養老保險，包括企業補充養老保險、“里斯特養老金”等；第三層次是個人自愿養老保險。這種劃分的主要根據是國家稅收政策的優惠程度，體現了法定養老保險已經從最重要的支柱地位變為基礎性養老保障的作用，且每一個層次都存在資本積累制的養老保險方式，使這一籌資方式更多地在養老保險體系中得到應用。

養老保險另一種降成本的方式就是延遲退休。呂庫普委員會提出的延遲法定退休年齡的建議在此后的大聯合政府時期完成了立法程序。2007年《法定養老保險退休年齡調整法》規定，2012年到2029年，法定養老保險的退休年齡從65歲逐步延遲到67歲。

三、 德國福利制度降成本的啟示

1. 改變福利制度的激勵和促進機制

從德國福利制度改革可以看出，德國開始向社會投資型國家轉變。國家從個人需要救助時被動地提供支援，轉向積極主動地介入個人的勞動選擇，也就是將事后補救型福利變為事前預防型福利，減少體制機制所造就的懶惰者，促使他們回歸經濟生活，而讓保障措施真正用于有需要的人。與其花費巨額財政填補社會保險的虧空，不如將其用于勞動者的教育、培訓以及就業服務，提高資金的利用效率。這種福利思想的深刻變革不僅對德國，對其他國家也同樣適用。

2. 保證福利制度權利與義務的對等關系

權利與義務這兩者是對等的，相輔相成，沒有任何權利的享受不需要履行義務，也沒有只履行義務而不享有權利。福利制度提供給公民的保障措施并不是無償的，是可以要求公民在其能力范圍內履行一定的責任。德國福利制度改革正是在“促進與要求”的原則下，將權利與義務有機地統一，而不是漫無邊際地散發福利，使福利變為激勵個人的鞭策力。此外，對于不享用福利措施的人或家庭給予一定的補償，這就可以仍然保證權利和義務的對等關系。

3. 福利制度必須與經濟發展階段相適應

從福利制度的構建方面來看，福利制度必須與經濟發展階段相適應。這主要包含兩個層次的含義：一是福利發展不能逾越經濟發展階段。對于每一個國家來說，只能先發展經濟才可能發展福利。福利發展必須要以經濟發展為支撐。即使對于處在“福利追趕”階段的國家，也要防止在個別領域或個別區域出現“福利大躍進”現象。二是福利發展不能阻礙經濟發展。這就要求福利制度產生的負激勵問題必須得到控制和調節，避免掉入“福利陷阱”，特別不能忽視福利制度發展的不平衡和社會保障雙軌制造成的要素流動的障礙，降低由此導致的“隱性”成本。

參考文獻：

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