大市場監管模式下基層食品安全監管能力分析
——以江西省為例

徐匡根 徐慧蘭 上官新晨 周小軍

1.中南大學湘雅公共衛生學院 湖南長沙 410078 2.江西省食品藥品監督管理局 江西南昌 330029 3.南昌大學公共衛生學院 江西南昌 330006

食品安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全。[1-3]黨十八大提出，完善食品藥品監管體制對食品藥品實行集中統一監管制[4]，并在鄉鎮或區域設立食品藥品監管派出機構。2014年6月，國務院決定實行工商登記制度改革，基層工商所管理職能應當逐步弱化。由于食品藥品監督管理部門沒有在鄉鎮設置機構，而工商部門鄉鎮機構職能正在弱化，為此，在嚴格控制編制總量不增、機構設置不增的情況，部分地區嘗試進行整合工商、質監、食藥監等部門力量，進行綜合執法改革。黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。[5]近三年來，地方特別是縣級政府推行“三合一”、“多合一”市場監管綜合執法模式。據統計截止到2016年5月31日，獨立設置食品藥品監管部門縣(市)進一步減少到40%。[6]江西省自2015年來，在縣(市、區)級層面全部采取“三合一”模式，整合工商、質監、食藥監三個部門組建市場監管局，并在原鄉鎮工商分局的基礎上組建鄉鎮市場監管分局。基層是食品安全監管的重點，也是難點，點多、面廣、任務繁重。鄉鎮市場監督管理分局是落實食品安全的主要實施主體，其監管能力直接關系到群眾生命安全，也影響到政府形象。本文對機構改革后江西省822個鄉鎮市場監督管理分局食品安全監管能力現狀進行了調查，并對相關問題進行了梳理和分析，以期為市場監管模式下建立統一權威的基層食品安全監管體制提供借鑒和意見。

1 資料與方法

本次調查采取普查法，對江西省11個設區市中中100個縣822個鄉鎮市場監督管理分局進行了問卷調查。調查內容主要包括：基本情況、房屋建設、裝備資源、人力資源等四個方面。本次調查由江西省食品藥品監督管理局負責，各級食品藥品監督管理機構與南昌大學公共衛生學院協助完成。調查前統一設計調查方案、統一培訓、統一審核。調查組對回收問卷進行填寫規范和邏輯問題審核，發現問題后對研究對象電話回訪并修改問卷。

將收集的數據錄入epidata3.1軟件中，導入spss19.0建立數據庫，運用spss19.0統計軟件對數據進行描述性分析。

2 結果

2.1 縣級“三合一”機構改革基本情況

改革前，江西省縣級有工商、質監、食藥監三個部門共300家，改革后，僅設置市場監督管理局100家，全部加掛食品藥品監督管理局和食品安全管理委員會辦公室牌子，比改革前精減機構2/3，食安辦設置增加了40%，達到了全覆蓋；改革前，鄉鎮沒有食品藥品監管機構，改革后在現有的822個鄉鎮、街道工商分局的基礎上組建市場監管分局，并加掛食品藥品監督管理分局牌子，為縣(市、區)局的派出機構，每個基層分局平均有行政編制7.20名(表1)。

表1 “三合一”機構改革前后江西省基層(含縣)食品監管機構及人員設置情況對比分析

(續)

2.2 監管人員數量及配置情況

江西省共有人口4 899.66萬人，822個鄉鎮分局共有基層監管人員5 917人，監管42萬家單位。按人口計算，每萬人口配備監管人員1.21名，其中撫州最多，達到1.75人/萬人，最少為鷹潭市，僅為0.72人/萬人。按每名監管人員監管的平均對象數計算，平均每名基層一線監管人員承擔71家食品藥品監管對象的現場檢查，其中贛州市、萍鄉市基層一線監管人員工作任務最重，超過了100家監管對象的現場檢查(表2)。

表2 江西省基層市場監管人員數量及配置情況

2.3 房屋面積用途情況

822個鄉鎮分局共有辦公用房總面積423 242.2平方米，根據《食品藥品監管鄉鎮(街道)派出機構辦公業務用房建設指導意見》，按照編制定員人數分為三類：10人以下(含10人)為第一類，11～20人為第二類，21人(含21人)以上為第三類。按照標準：第一類不少于320平方米，第二類335～465平方米，第三類480平方米以上。第一類達標房屋數總計414個，達標率為62.9%，第二類達標房屋數為61.0個，總達標率為61%；第三類達標房屋數為42個，總達標率為63.6%(表3)。

表3 江西省822個鄉鎮市場監督管理分局房屋達標情況

(續)

注：房屋達標率=Σ[在用自有產權房面積>(標準自有產權房辦公用房面積×機構編制人數+標準自有產權房特殊業務用房面積)的機構數]/總機構

2.4 裝備分布情況

2.4.1 基本裝備配置情況

根據《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》中明確規定，基層執法基本裝備共計71種，其中標準執法基本裝備18種，執法取證裝備16種，快速檢測裝備31種，應急檢測裝備6種。822個鄉鎮分局基本裝備總共有4 949項，裝備配備率8.48%。其中執法基本裝備共3 904種，裝備配備率26.39%；執法取證裝備共641種，裝備配備率4.87%；快速檢測裝備共381種，裝備配備率1.50%；應急專用裝備共23種，裝備配備率0.47%。裝備配備率最高的市為撫州市，裝備配備率達10.4%；裝備配備率最低的市為萍鄉市，裝備配備率為6.44%(表4)。

表4 江西省822個鄉鎮市場監督管理分局食品安全監管基本裝備配備情況

注：根據《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》，裝備配備率=裝備配備總數/(裝備合計種數×地區食品鄉鎮派出機構個數)×100%

2.4.2 基本裝備達標情況

統計結果表明， 822個鄉鎮分局達標的基本裝備總共有2 856種，裝備達標率4.89%。其中達標的執法基本裝備共1 925種，裝備達標率13.01%；達標的執法取證裝備共430種，裝備達標率3.27%；達標的快速檢測裝備共379種，裝備達標率1.49%；達標的應急專用裝備共1種，裝備達標率0.02%。其中裝備達標率最高的市為景德鎮市，裝備達標率為6.52%；裝備達標率最低的市為新余市，裝備達標率為4.14%(表5)。

表5 江西省822個鄉鎮市場監督管理分局食品安全監管基本裝備達標情況

(續)

注：根據《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》，裝備達標率=裝備達標總數/(裝備合計種數×地區食品鄉鎮派出機構個數)×100%

2.5 人力資源現狀

2.5.1 性別、年齡分布情況

共有監管人員5 917人，其中男性4 753人，女性1 164人，男女比例4.08∶1；平均年齡45.09歲,其中男性平均年齡45.32歲，女性平均年齡44.19歲。按25歲以下、25～35歲，35～45歲、45～55歲、55歲以上五個年齡段進行分層，其中45～55歲共2 831人，占47.8%；其次為35～45歲1 718人，占29%。45歲以下人員最多的市為贛州市，共487人，占比44.1%；45歲以下人員最少的市為新余市，共42人，占比39.2%(表6)。

表6 江西省822個鄉鎮市場監督管理分局監管人員性別及年齡結構構成比(n,%)

2.5.2 學歷專業構成情況

822個鄉鎮分局監督人員大專以下學歷者1 324人，占總數的22%，大專以上(含大專)學歷者4 593人，占總數的78%。大專以上(含大專)學歷者以經濟管理、法學、工商管理、會計專業為主，無專業人員占到22.4%，食品醫藥類專業僅占到7.3%(表7)。

3 討論

改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。建立統一的市場監管體系，主要目的是整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。[7]此次調查結果顯示，江西省通過機構整合、職能調整，基層的食品藥品監管機構、監管人員數量、辦公場地等資源均有所增加，精減了機構，優化了執法資源，減輕了企業負擔，提高了監管效能，綜合執法改革取得一定的成效。但還應該從以下幾個方面進行改進。

表7 江西省822個鄉鎮市場監督管理分局監管人員學歷專業構成比(n,%)

3.1 創新監管方式，科學合理劃分監管事權

調查結果表明，江西基層分局平均每名監管人員承擔71戶食品生產經營單位的現場檢查任務。但基層監管的行業種類多，監管的對象復雜，包括小作坊、小攤點、農貿市場，此外還要承擔轄區內消費維權等工作任務。故各級政府應加大對食品藥品監管工作經費的投入，妥善解決基層監管隊伍性質、人員身份歸屬等問題，科學合理劃分監管事權。考慮到基層實際監管任務和監管能力，按照屬地監管原則，將食品生產小作坊、小攤販、中型以下食品銷售、小餐飲、農村集體用餐等由鄉鎮負責日常監管，通過事權劃分，逐步建立統一權威、職責清晰、高效運作、上下聯動的食品安全監管工作機制。其次是創新監管方式，利用互聯網構建信息共享平臺，快速高效解決問題。[8]

3.2 提高基層基本執法裝備達標率

調查結果統計，全國822個鄉鎮分局基本裝備達標率僅4.89%，遠遠低于全國中部地區裝備達標率32.1%的水平。[9]基層裝備硬件設施缺失落后，難以滿足監管要求，這與全國人大執法檢查報告提出的執法裝備現狀相符。[10]為此，建議應將基層所需食品安全經費納入財政預算，大力推行基層標準化建設，強化對基層局食品安全執法車輛、執法基本裝備和食品快檢室設備的配備，確保基層有裝備有能力開展食品監管日常檢查工作。

3.3 基層監管人員數量配備標準化

調查發現，江西省每萬人口配備監管人員1.21名，遠低于一些已提出明確標準的省份(如陜西省政府明確的“每個派出機構根據轄區人口數量，按照萬分之三的標準配置工作人員”)的配備標準。[11]在健康中國建設的大背景下，食品安全監管是作為一項具有戰略意義的基本公共服務為全民所提供。公共服務需要有一定基準，例如衛生技術人員數量有千人比，目的是實現區域間基本公共服務均等化。[12]為此，建議參考陜西省出臺的標準，依據人口數量、產業狀況、地理區域等指標，科學測算基層食品藥品監管所需要的人力資源，明確每萬人口配備監管人員的標準，以保證基層食品安全日常監管工作需要。

3.4 強化食品安全監管專業化隊伍建設

調查還發現，5 917名基層監管人員平均年齡45.09歲,大專以下學歷者占總數的22%，食品醫藥類專業僅占到7.3%。食品屬性特殊，對食品的安全監管，不只是市場秩序的維護，更是質量安全的保障，其專業性、技術性、系統性都很強。[13]專業人才是實現食品科學、有效監管的前提。以美國FDA 為例 ，FDA 雇員人數約9 100人，其中2 100人是具有學位的科學家，分布在總部和全國各個實驗室，大都具有醫學等相關背景的博士學位。[14]目前，基層監管隊伍老齡化問題嚴重，專業人才缺乏是制約食品藥品專業化監管的主要因素。[12，15，16]為此，鑒于當前基層監管隊伍難以滿足專業化監管的需要，建議根據轄區內工作量，核實基層食品安全監管崗位數，制定食品安全監管人員準入、繼續教育計劃，提高專業水平。同時加大對食品類專業人才引進及培養計劃，建立科學合理的專業人員技術系列和晉升制度。有條件的地區可采取政府購買崗位的方式逐步解決專業監管人員不足，確保基層有足夠的專業人員履行食品安全監管職責。

中國食品藥品監管體制自2003年以來歷經4次重大調整，由1998年衛生部門集中監管到2004年食品分段監管機制，2013年調整為食品藥品監管部門集中監管[17]，食品監管等公共衛生體系發生了很大變化。歷年機構改革只注重職能調整而忽視了專業化隊伍建設，以前衛生部門管食品的專業化監管隊伍逐漸分散和稀釋，這正是長期改革以來食品安全監管專業化隊伍建設得不到重視的主要原因。綜上所述，雖然大市場監管模式下改革增加了基層鄉鎮監管機構、監管人員數量等監管資源，但食品安全工作具有艱巨性、復雜性、長期性、全球性。[18- 19]現階段下基層存在的裝備嚴重不足、監管人員老化、專業能力不強問題一定程度上弱化了食品安全專業化監管職能。[10]2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過的《關于國務院機構改革方案的決定》，提出組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，標志著大市場監管體系改革已正式拉開序幕。在新一輪大市場監管體制改革過程中，還應從頂層設計方面強化食品安全監管專業化隊伍建設以保障食品安全監管的專業性和高效性。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。

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