國家監護權的實現與兒童福利機構的發展

◎鄒明明

現代監護制度兼具私法和公法雙重屬性，一方面，監護的主體依然以親屬關系為主。另一方面，國家公權力作為監護制度的監督者和最后的責任承擔者，要確保未成年人和其他無民事行為能力、限制民事行為能力人權益的實現。民法總則對我國的監護制度作了較大修改和完善，旨在構建起以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的監護制度。這是法律的完善，更是我們黨“以人民為中心發展思想”的實踐成果，是中國特色社會主義制度優越性的生動體現。其中，對未成年人監護的制度設計是民法總則監護一節的重點，既賦予了民政部門在解決監護爭議過程中的地位，也強化了民政部門承擔主要兜底性監護、實現國家監護的職責，為新時代民政兒童福利工作發展提供了依據，指明了方向。

一、國家監護權的界定和實現

監護制度是我國基本的民事法律制度之一，在民法總則乃至整個民法典中都占有重要地位。民法總則貫徹了《兒童權利公約》《殘疾人權利公約》的原則和精神，對我國監護制度進行了完善，在強化家庭監護基礎性地位的同時，對社會監護的補充作用、國家監護的兜底功能做了相應規定。

民法總則第27條是關于未成年人的監護人的規定：“父母是未成年子女的監護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由下列有監護能力的人按順序擔任監護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔任監護人的個人或者組織，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意?！钡?1條是關于監護爭議解決程序的規定，相對于民法通則，這一條增加了民政部門指定監護人的內容，設計了臨時監護制度。臨時監護的主體是“被監護人住所地的居民委員會、村民委員會、法律規定的有關組織或者民政部門”。第32條是關于民政部門和居（村）民委員會擔任監護人的規定規定：“沒有依法具有監護資格的人的，監護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任?！睂τ谖闯赡耆?，民法通則規定，沒有依法具有監護資格的人的，由未成年人的父母所在單位或者被監護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。本條對此作了調整和完善，一是考慮隨著經濟社會發展，人員流動性增強，就業人員與單位關系的穩定性降低，刪去了未成年人父母所在單位擔任監護人的規定；二是強化了民政部門的職責，由民政部門擔任兜底性的監護人。

實踐中，“沒有依法具有監護資格的人”的情況較為復雜，有的是父母死亡成為孤兒，有的是父母長期服刑或者一方死亡另一方失蹤，且無其他法定監護人或其他法定監護人不具備監護能力等家庭監護缺失或監護不當的困境兒童。隨著國家經濟實力的增強和治理能力的提升，國家作為公民權益維護和社會保障的最后一道防線，理應強化國家監護職能，在監護人缺位時兜底監護，保障這部分陷入監護困境的兒童得到妥善照料。在這一條中，民政部門作為政府職能部門承擔主要的兜底性監護職責，具有履行監護職責條件的居民委員會、村民委員會作為承擔監護職責的補充主體。

二、兒童福利機構的定位

民法總則堅持了問題導向，在立法過程中，以困境兒童面臨的突出需求確定了立法重點，又用實踐取得的經驗智慧破解立法難點。民政部門指定監護人、擔任臨時監護人和主要兜底性監護人的職責定位，就是在這樣的實踐過程和歷史背景下確立的。民法總則中的監護制度與未成年人保護法、婦女權益保障法、老年人權益保障法等法律對監護的規定，共同構成了我國的監護制度法律體系。未成年人保護法明確規定：“對孤兒、無法查明其父母或者其他監護人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養。”

由此可見，我國已從法律上明確了民政部門及所屬兒童福利機構承擔國家監護的職責定位。事實上，監護權不同于法律規定的其他權利，它更多地體現為一種責任和義務。尤其是對困境兒童的國家監護，更具兜底性功能，最能彰顯黨和政府堅持人民立場、保障兒童權益的決心與力量。

兒童福利機構是孤兒等困境兒童保障的專業機構，是受民政部門委托代替黨和國家履行監護職責、承擔撫育任務的載體。認識到國家監護權的重要意義和民政部門的職責使命，我們就能夠更深層次地理解兒童福利機構對孤兒、棄嬰等困境兒童的養育是國家責任，不是慈善公益；是監護職責和法定義務，不是俯視與施舍。我們就會自覺對兒童福利機構的管理和服務工作繃緊弦，對家庭寄養監管不力、兒童撫育質量不高、康復特教薄弱等問題零容忍，進一步增強使命感和責任感，把兜底工作做實做細做好。

三、兒童福利機構的發展

民法總則對未成年人的監護制度作了總體設計，《國務院關于加強困境兒童保障的意見》（國發〔2016〕36號）對落實困境兒童監護責任也作出周密的政策安排，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（法發〔2014〕24號）賦予民政部門申請撤銷監護人資格及依法院指定擔任監護人的權利，這些都為新時代兒童福利機構的發展提出了挑戰和要求。

回應保障對象的拓展，發揮兜底性作用。兒童福利機構傳統的養育對象是查找不到生父母的棄嬰和沒有其他法定監護人的孤兒，這部分兒童難以被國內外家庭收養，長期在兒童福利機構生活。他們殘疾程度重、殘疾種類多，面臨的突出需求是撫育照料和康復訓練。隨著困境兒童保障意見的落實及兒童福利和保護工作的推進，兒童福利機構收留撫養的對象逐步向父母沒有監護能力且無其他監護人的處于監護困境的兒童拓展。實踐中，各地福利院逐步收留撫養了父母被剝奪監護權的兒童、長期服刑人員未成年子女、強制隔離戒毒人員未成年人子女、尋親無著的打拐解救兒童、流浪精神病人未成年子女等處于監護困境的兒童。這部分兒童的需求不同于兒童福利機構傳統對象，他們大多是肢體健康兒童，亟需接受義務教育和心理慰藉，面臨的突出問題是心理困境和情感需求。對他們養育模式的選擇是兒童福利機構面臨的新任務，與司法和公安機關的溝通銜接、與兒童親生父母和其他法定監護人之間的權責厘清、探索適合這類兒童的安置和養育方式，是兒童福利機構面臨的新挑戰。在這個過程中，要規范兒童的入院關，完善相關方協議和手續，既要切實、及時保障困境兒童權益，又要規范管理，約定權責義務，避免陷入被動甚至糾紛。要加強對入院兒童的專業評估，組織康復師、社會工作者等專業人員參與，組成綜合性的評估小組，為在院兒童選擇個性化的養育方式。既要保障他們的妥善安置，又要探索兒童心理矯治等方面的專業方法。

強化康復特教功能，提升輻射社區的專業能力。我國在院兒童的身心特點，決定了他們對醫療、康復、特教等服務高度依賴。隨著“十一五”“十二五”規劃的實施，兒童福利機構硬件設施全面改善。下一步的重點是強化康復訓練、特殊教育等軟件功能。以兒童福利機構特教班為載體的民政特殊教育，是我國特殊教育的重要組成部分，因與康復訓練和撫育照料緊密結合，而區別于教育部門和殘聯的特殊教育工作，形成獨特優勢。隨著兒童福利事業的發展和特殊教育提升計劃的實施，一方面，兒童福利機構在嬰幼兒撫育、殘疾兒童康復、特殊教育等方面積累了大量經驗，具備了相當的專業力量。這是兒童福利工作的陣地，更是資源。另一方面，遺棄兒童現象和機構內棄嬰數量不斷減少。有條件的兒童福利機構，可積極向社會殘疾兒童拓展服務，緩解殘疾兒童康復需求迫切與現有康復資源不足之間的矛盾，在兒童福利服務體系中發揮更大作用。

開展對家庭養育的指導和培訓，探索對社會組織的引導和孵化。隨著城市家庭小型化的趨勢加深，農村勞動力的大量輸出，家族紐帶日漸松散，親屬家庭對困境兒童的監護責任逐漸淡化。政府給予孤兒等困境兒童相應的生活保障，很大程度上是避免親屬因為經濟問題放棄對這部分兒童的監護職責和撫養義務，讓困境兒童在原有的親緣環境中成長。但僅有經濟補貼還不夠，還要加強對這部分家庭的支持和指導，提高家庭抗風險能力和撫育水平。民法總則賦予居民委員會、村民委員會作為承擔兜底監護職責的補充主體，也是考慮到具備履行監護職責條件的居民委員會、村民委員會可以不改變兒童已適應的生活環境，采取寄養、代養等方式，最大限度消除孤兒等標簽身份的影響。可見，我國的立法和政策都關注到家庭環境對于兒童成長不可替代的作用。長期以來，兒童福利機構在遴選、培訓、評估和監督寄養家庭方面，做了大量工作，積累了豐富經驗。未來開展家庭養育的指導、培訓和評估工作，具備較好基礎和相應條件。實踐中，也有相當一部分兒童福利機構掛牌兒童福利指導中心，對區縣兒童福利機構和社區孤兒等困境兒童家庭開展指導評估工作，支持家庭功能建設。以兒童為中心、以家庭為重點的兒童福利政策取向不會變，兒童福利機構未來能夠在家庭支持、指導和評估方面有所作為。民法總則第二十七條第2款規定了其他“愿意擔任監護人的組織”擔任監護人，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。隨著我國公益事業的發展，有監護意愿和能力的社會組織不斷增多，由社會組織擔任監護人是家庭監護的有益補充，也可緩解國家監護的壓力。但監護不同于簡單的生活照料，還要代理被監護人實施民事法律行為，對未成年被監護人的侵權行為承擔責任等，自愿擔任監護人的社會組織要具有良好信譽、一定實力和資質。為了充分保護兒童權益，這些條件都須在實踐中嚴格掌握。一方面，民政部門及所屬兒童福利機構在評估這類社會組織方面，要承擔相應職能和任務。另一方面，我國社會組織發展還處于相對初級的階段，各地民政部門在政府購買服務的過程中，往往難以遴選出具備條件的社會組織。兒童福利機構處在養育兒童、評估家庭的一線，還要有意識地引導和支持社會組織發展，依托現有資源，提供場所和設施，引入和孵化專業的社會組織，以自身的示范作用和專業力量幫助社會組織發展，與專業的社會組織共同成長，促進政府主導和社會參與的優勢互補與良性互動，共同推進兒童福利事業發展。