淺析我國全過程食品安全監管的制度安排

◎ 陳 原，劉 惠

（廣東工業大學經濟與貿易學院，廣東 廣州 510520）

監管（Regulation）在廣義上是指政府對企業活動的控制，強調政府通過法律、法規等規章制度來約束和規范經濟主體的行為[1]。而食品安全監管則可定義為：政府相關管理部門或其授權的行政執法機構依法對與食品安全相關的活動、行為主體實行監督管理的行為。

十九大報告提出，要實施食品安全戰略，讓人民吃得放心[2]。遵循2015年修訂的《食品安全法》，食品安全監管制度體系應覆蓋所有類別的食品及其生產鏈中的各環節，進行全過程、全鏈條監管。由于監管需要通過立法行為和監管機構的執法行為來實現[3]，本文對全過程食品安全監管從其過程控制的法律制度、協調有效的執法體制以及全程追蹤的食品信息保障等與具體制度安排相關的方面進行了思考，希望有助于政府“監管之手”有效發揮其應有的作用。

1 全過程食品安全監管制度中對過程控制的法律制度

以貫穿整個食品生產流通線全過程控制為主線的食品安全監管，按照從農田到餐桌的順序，主要包括與危險性分析相關的食品安全監管制度、預警制度、危害分析與關鍵控制點（HACCP）認證制度、日常監督管理制度、市場準入機制及合格標準、標簽制度、溯源管理制度、缺陷食品召回制度、賠償和處罰制度等。過程控制相關的制度為食品安全提供了基于正式制度的信任和保障體系。

1.1 與危險性分析相關的食品安全監管制度

隨著食品安全監管的目標從絕對安全轉向可接受的風險，食品安全風險評估從安全性評價轉向了危險性分析，包含危險性評估、危險性管理、危險性交流3個過程，分析的領域從農藥殘留、添加劑等化學性因素擴展到微生物、寄生蟲等生物性致病因子[4]。相關的制度主要包括食品安全標準制度、包裝材料管理制度、添加劑管理制度等，如圖1所示。2009年頒布的《食品安全法》第13條已明確將食品安全風險評估上升到國家法制軌道，相關制度進入到實踐層面是以2011年我國成立國家食品安全風險評估中心為標志。我國的食品安全風險評估制度建設起步較晚、體制設計缺乏嚴格的程序規則、安全標準有待完善、檢測水平和能力有待提升[5]。有專家指出，我國的風險評估制度在機構設置、組織形式、制約機制等方面需要重構，評估程序需要集科學性與民主性、公開性與公平性、物質性與建構性于一體，并整合概率評估模式、關注度評估模式和現代評估模式的基本要素[6]。

圖1 危險性分析的構成及其所對應食品安全監管制度圖

1.2 預警制度

我國政府積極加強食品安全預警體系的建設，自20世紀70年代起，衛生部、農業部、國家質檢總局等在分段式監管模式下就已分別建立了監測側重點不同的預警體系，全過程的預警則是2011年成立的國家食品安全風險評估中心的職能目標，但我國的預警體系在系統跟蹤國外食品安全預警發展動態方面，仍有待完善[7]。可借鑒歐盟的食品與飼料快速預警制度下的預警系統，一般每周發布一次預警和信息通報，通報包含對已上市具有風險的食品或飼料向成員國發出的通報以及對未進入歐盟市場但已發現質量安全風險的食品或飼料發出的信息通報。該制度能將可能直接或間接造成人類健康危害的信息迅速匯總到歐盟委員會，通過交流與信息資源管理中心快速發布，使成員國做到及時防范，對保障消費者的健康和安全具有重要意義[8]。

1.3 危害分析與關鍵控制點（HACCP）認證制度

HACCP系統將食品的安全性列為首要因素，對各關鍵點的質量控制設計有科學的流程和明確的標準、控制方法，對生產過程中食品安全隱患的所有關鍵點實施控制。皮爾斯貝里食品公司為美國航天航空提供食品，其屬下的4個原料廠和加工廠實施HACCP，是食品控制取得成功的經典案例[9]。HACCP認證逐漸成為全球食品貿易的通行證[10]。我國2009年《食品安全法》第33條及2015年修訂的《食品安全法》第47條第1款中，“鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系”，這是企業自律方面的制度安排。

1.4 日常監管制度

企業自律不能替代日常監督檢查管理。2016年，國家食品藥品監督管理總局發布了《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》，明確了全面覆蓋基礎上隨機檢查的原則，檢查事項包括生產環境、銷售者資質、從業人員健康、設備實施維護、餐飲具清洗消毒等情況，規定了重點項目現場檢查為主、一般項目書面檢查等檢查方式[11]。而書面檢查則以檢查新《食品安全法》規定的企業檔案、臺賬記錄等為主，檢查內容包括原、輔料進貨查驗、驗收記錄，食品出入庫記錄，投料記錄，清潔消毒記錄，洗滌劑消毒劑使用記錄，包裝記錄，產品留樣記錄，銷售記錄，防鼠防蠅防蟲害記錄，濕度記錄，設備設施維護保養記錄，食品安全管理人員培訓記錄，衛生檢查記錄，從業人員健康檔案和客戶投訴記錄等[12]。

1.5 標簽標識制度

食品的標簽標識向消費者提供配料、保質期、存儲條件等信息，對營養膳食、食品安全風險的防范有指導性作用，具有幫助企業做出質量承諾、宣傳產品，幫助政府改變消費者知識接結構、購買習慣、限制和約束生產商行為等功能。各國食品標簽標識制度側重點不同，例如，法國官方認可紅色標簽、特殊工藝證書、生態農業產品標簽和產地冠名標簽4種食品標簽，其中，紅色標簽代表質量優秀[13]。我國借鑒發達國家食品標簽體系所建立的相關正式制度安排，包括《食品安全法》《食品標識管理辦法》《預包裝食品營養標簽通則》等[14]。

1.6 可追溯制度

食品溯源管理制度是對食品質量安全實施全過程監控的制度。其手段是標記食品鏈中的原料，并記錄其流向，做到每一食品從生產到銷售的每一環節的歷史情況、應用情況、位置情況等都可追查，幫助迅速找出問題的來源，去除危害性因素，追究責任人[15]。我國新《食品安全法》第42條規定“國家建立食品安全全程追溯制度”，從國家層面對全程追溯的協作機制做出了規定，但對食品生產經營者沒有強制性要求，該制度的實施仍任重道遠。

1.7 食品召回制度

該制度以食品信息追溯制度為基礎，對存在危害消費者健康安全的食品，生產經營者召回在市場上已銷售的食品，并通知消費者。我國于2015年頒布實施了《食品召回管理辦法》，但其諸如召回責任險制度、行業安全賠償基金制度等配套措施仍有待完善[16]。

1.8 賠償和處罰制度

我國新《食品安全法》以列舉的方式，明確了嚴重危害食品安全的行為，加大了對食品違法生產行為的處罰力度，處罰最高可達30倍[17]。但在食品監管行政處罰與刑事處罰間的有效銜接[18]、行政處罰聽證制度[19]等方面仍有提升的空間。相關制度的設計方面，最好能多管齊下、痛下針砭，方能達到效果。

從上述我國食品安全的制度安排上來看，基本覆蓋了食品鏈的全過程，但某些制度的重要環節仍停留在原則性規定階段，例如召回制度中的分級、銷毀、處罰聽證等環節[20]操作性不夠強，使得制度的落實難以達到預期效果。

2 全過程食品安全監管制度中協調有效的執法體制

不完備法律理論（Incomplete Law Theory）指出，法律由于人類理性的不及性存在著不完備的現實，法律的阻嚇作用因其內在不完備而削弱，監管者執法權的設計是其重要的補充[21]。監管者的主動式執法包括控制市場準入、監督各種活動、開展調查、禁止損害行為、行政制裁違法者等，執法機構是分散還是集中、執法不足或過度，都會產生監管的社會成本，影響食品安全監管的效果。因此，執法體系的設計對食品安全監管的成效有著非常重要的作用。

“無縫隙政府”理論，又稱“無界限政府”理論，提出在不全盤推翻現有行政程序前提下，以無縫隙滿足公民需要為導向，為公民提供一站式服務，該理論強調實際結果與產出績效并重[22]。整體政府理論提出，通過政府部門之間的橫向聯合、協調、合作、協同等方式以更低的成本為公民提供服務[23]。發達國家食品安全監管體制呈現出更高的合作和一體化程度，目的也在于強化監管的一致性，以提高監管的效果[24]。

我國已明確要建立集中統一食品安全監管體的改革方向[25]，2018年3月《國務院機構改革方案》（以下簡稱機構改革方案）把國家食品藥品監管總局、國家工商行政管理總局等的職能進行整合，組建國務院直屬機構國家市場監督管理總局，保留國務院食品安全委員會。根據不完備法律理論和無界限政府理論，結合我國食品安全監管架構現狀，對我國食品安全監管體制中執法體制有如下思考。

2.1 夯實國務院食品安全委員會職能

將國務院食品安全委員會轉變為國家食品安全戰略決策機構，作為食品安全工作高層次議事協調機構，其職能主要是分析食品安全形勢、統籌指導相關工作、提出相關重大政策措施、督促落實相關監管責任。食品安全委員會可以通過建立專業委員會來避免重設行政機構導致的職能重疊和僵化等問題。

2.2 完善國家市場監督管理總局對食品安全監管職能的整合

隨著風險監測評估、標準制定、法律體系建設、監管技術和國家實驗室等的不斷完善，采用多維彩碼技術可追溯系統后可實現迅速定位追蹤和處置，使得我國食品安全有更為扎實的科學和數據基礎，風險控制能力和監管效率均大幅提升。

為提高全過程的無縫隙監管，國家進一步整合機構。2018年3月，新組建的國家市場監督管理總局整合了食品安全監管、國家質檢總局、工商管理總局等部門的職能，負責農產品流通、銷售監測和質量安全的統一監管、食品安全的事故處理等工作，國家認證認可監督委員會、標準化管理委員會仍然對外保留，國務院食品安全委員會的具體工作則由國家市場監督管理總局承擔；衛生部負責食品安全的綜合協調、信息發布、監測評估。新組建的機構將進一步形成監管合力，發揮食品安全監管職能層的作用，推動形成更加有力、有效和有為的食品安全監管格局以及從農田到餐桌的無縫隙監管體系，加強動植物、飼料等源頭控制，其食品安全監管主要職能包括：①承擔指揮控制職能，建立食品鏈全過程、無縫隙的信息化指揮平臺，全面把握監管動態，適時進行調控。②承擔食品安全重點布控和整治職能，針對可能存在的風險點，集中監管力量和資源進行重點預防和整治，提高監管的針對性和有效性。③承擔食品安全事故處理職能，通過食品安全追溯系統，明確問題來源，分析影響范圍，將事故造成的影響控制在最小范圍。④承擔食品安全檢驗檢疫機構的資質認證職能，有效整合社會力量，建設區域性檢驗檢疫機構。⑤承擔指導和監督業務層管理工作職能，強化食品安全執法隊伍建設，規范行政執法行為，完善其與刑事司法的銜接。

2.3 充實基層食品安全監管力量和資源

2018年3月的機構改革方案中，建議各鄉鎮設立市場監督管理所，食品安全是其職能之一。基層監管隊伍是我國食品安全監管體制的基石，承擔著食品安全檢查、抽樣、監測和分析等具體職能，應在現有地方監管體系基礎上進一步充實，使其在業務層面切實發揮把關作用，具體工作包括：①根據食品安全標準和法律法規，對涉及食品安全的生產單位進行全覆蓋監管，提高重點風險領域的抽檢頻率，將食品安全事故遏制在萌芽中。②強化企業第一責任人意識，督促其完善內部管理體系，讓企業主動參與到食品安全監管工作中來。③配合職能層開展重點食品安全風險整治；加強食品安全風險宣傳，讓消費者為食品安全的最后消費環節把關。

3 全過程食品安全監管制度中全程追蹤的食品信息保障

食品安全參與主體之間的協調和合作對整體監管的效果有直接影響。一方面，“無縫隙政府”和整體政府兩個理論，一橫一縱，順應信息時代要求，提倡應用現代信息通信技術，以結果為導向來整合政府功能。另一方面，監管的啟動一般基于所發現的食品安全損害程度達到了足夠高的預期，需要在掌握充分信息的基礎上以合理的成本描述和確認損害行為及其結果。可見，信息保障應成為全過程食品安全監管中關鍵的制度安排。

全過程食品安全監管信息保障體系重點保障問責機制下全過程可追溯體系的建設，即利用RFID等技術無縫收集和保存食品從原料、生產加工、運輸倉儲到銷售等的過程信息，及時發現出問題的環節，對負責人追究責任。各環節過程信息的收集和處理是關鍵和基礎，其中，在種植養殖環節，通過分配給種植、養殖戶的獨立編號及原料標識，追溯種植面積、產量、栽培耕作、施肥除草、農藥使用、管理責任人等信息；在加工環節，對物流單元進行唯一和有效標識，收集原料采收產地、日期、人員、形式、天氣狀況、數量質量和批號、調運日期等原料信息以及加工單位、廠區車間、人員、半成品成品批次等加工信息，用于原料及其加工過程的跟蹤和可追溯；在倉儲運輸環節，收集倉庫所在地、設施、食品存儲批號、出入庫情況等信息，對運輸全程跟蹤管理；在銷售及餐飲環節，收集包含進銷存等信息在內的完整的資料，及時應對處理銷售環節的食品安全問題。

中國市場學會食品安全工作委員會領導下的中食安食品科技服務有限公司自主研發的食品安全多維彩碼追溯系統，整合了高光譜生化成像技術和食品檢測系統解決方案，通過開放透明的食品安全公共信息服務平臺，控制食品原材料、全生產流程的質量，形成全產業鏈食品安全管控的閉環，及時發現和消除企業食品質量隱患。其核心技術為多維彩碼技術，能快速簡單地讀取彩色多維碼的靜態和動態數據，非開源性、唯一性和不可復制性是其優勢，可讀取遠至50米的數據，誤碼率幾乎為零，防偽性能極高，加上其消碼功能和多維彩碼的唯一性，假冒偽劣商品無法遁形。該系統要求整個食品供應鏈各環節責任主體，從最初的食品生產商到最終的零售商輸入批次信息，這些信息將被存入一個安全的計算機數據庫，確保不會被未授權的第三方隨意修改刪除或獲取。這些信息將成為企業信用記錄的重要來源，信用記錄良好的企業將面臨更多的市場機會，通過市場機制實現企業的優勝劣汰，形成市場倒逼機制，推動食品企業主動強化食品安全內控體系，加快實現企業轉型升級，提高我國食品產業國際競爭力。消費者通過智能手機或其他先進的電子設備訪問該系統數據庫內的特定信息，實現信息透明化、追溯性和真實性，強化食品安全知情權，為投訴維權提供證據，增強食品安全公信力。而從政府監管角度看，系統一旦進入全面測試和實施階段，食品安全可追溯性將顯著提高。通過識別假冒偽劣食品和食品供應鏈中的薄弱環節，為政府監管提供有效支持。該系統可接受來自消費者和其他來源的投訴，就其有效性和嚴重性進行快速評估，鎖定食品供應鏈中的問題，立即通知供應鏈的各個環節、消費者和政府有關部門，將食源性疾病暴發所帶來的危害最小化。多維彩碼系統能明確告知食品從田間到餐桌的各個環節和關鍵節點是誰的責任并由哪個部門監管，形成推動食品安全監管者行政作為的倒逼機制，增強食品安全監管的透明度和公信力。

以上述問責機制下的全過程可追溯體系為核心，打造全過程食品安全監控鏈在線服務體系。該體系從行業、企業、供應商或客戶門的戶網站和電商平臺等特定網站，使用專門的軟件爬取與食品質量安全相關的數據，構成食品安全的數據知識層；在此基礎上建立的監控鏈在線服務資源數據庫系統，將食品安全結構化信息添加到本體庫，實例添加到知識庫；該體系的服務層利用基于內容、知識或關聯規則的推薦、協同過濾推薦、語義推薦以及混合推薦推薦技術，實現智能推薦及推薦結果的優化；該體系的客戶層能實現用戶對食品產業監控鏈的一般性垂直搜索和精確的高級檢索。

信息共享及信息保障體系的有效運行，需要持續穩定的政策支持和良好的部門間協調溝通機制，同時還需建立完善的標準制定、風險評估、檢驗檢測等配套系統的支持。

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