國地稅合一：從“物理合并”到“化學反應”

賀斌 趙一葦

6月15日上午，在升國旗、唱奏國歌儀式后，直屬國家稅務總局的新組建的國家稅務總局浙江省稅務局掛牌成立。這標志著原浙江省國家稅務局、浙江省地方稅務局正式合并。

在此之前，原浙江省國家稅務局、浙江省地方稅務局實現聯合黨委組建到位、綜合部門集中辦公到位、“一廳通辦”先行到位。

據悉，下一階段，浙江省內各市、縣新稅務機構也將逐步分級掛牌。原國稅、地稅機構職責和工作由繼續行使其職權的新稅務機構承繼。

實際上，在浙江省國稅地稅合并之前，從6月初開始，安徽、江蘇、云南等地區就開始傳出國稅地稅合并的消息。6月15日，全國各省（自治區、直轄市）級以及計劃單列市國稅局、地稅局合并且統一掛牌。而縣國稅局、地稅局預計7月20日左右掛牌合并。

改革開放40周年之際，國地稅合并備受關注。這是繼上世紀80年代“利改稅”和1994年分稅制改革后，中國稅收征管體制迎來的第三次重大改革。未來，國稅地稅合并對于地方政府債務將構成何種影響？中央與地方的事權和財權該如何匹配？這些都是輿論關注的焦點。

合并路徑

6月15日，在省級新稅務機構掛牌當天，國家稅務總局網站發布《關于稅務機構改革有關事項的公告》等一系列制度文件。公告顯示，隨著省市縣三級新稅務機構逐級、分步掛牌，屆時稅務系統將實現“六個統一”：國稅地稅業務“一廳通辦”;國稅地稅業務“一網通辦”;12366“一鍵咨詢”;“實名信息一次采集”;統一稅務檢查;統一稅收執法標準。

據悉，下一步國家稅務總局將進一步推進稅收征管和信息系統的整合優化，由“物理反應”過渡到“化學反應”，建成一套制度體系、一套運行機制、一套崗責流程、一套信息系統的稅收征管體系。

在“物理合并”的背后，“國稅地稅合并”稅收征管體系改革路徑逐步清晰。

2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。其中，兩個“著力”成為稅收征管體制改革重點：即著力解決現行征管體制中存在的一些突出問題;著力解決國稅、地稅征管職責交叉以及部分稅費征管職責不清等問題。

同年，12月底，中央就印發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》指出，中國從1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，建立了分設國稅、地稅兩套稅務機構的征管體制，20多年來取得了顯著成效，為調動中央和地方的積極性、建立和完善社會主義市場經濟體制發揮了重要作用。但與經濟社會發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相比，中國稅收征管體制還存在職責不夠清晰、執法不夠統一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善、環境不夠優化等問題。

盡管《方案》提出了稅收征管體制存在諸多問題，但沒有明確提出國稅和地稅合并。該《方案》指出，要厘清國稅與地稅、地稅與其他部門的稅費征管職責劃分，著力解決國稅、地稅征管職責交叉以及部分稅費征管職責不清等問題。

《方案》進一步提出，中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅的征管職責根據稅種屬性和方便征管的原則確定。按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委托代征有關稅收。

現在看來，2015年年底國務院推出的深化國稅、地稅征管體制改革方案，在某種程度上加強了國地稅之間的合作，有利于以后的圍地稅合并。

2016年5月1日，營業稅改增值稅（簡稱“營改增”）開始全面推開，但諸如地稅征管效率低、系統資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。這項本意是將二元稅制并軌的改革，但卻間接推動了征管體制的變化，成為推動國地稅合并的直接原因。

2017年4日25日，福建省泉州市地稅部門組織來自納稅服務一線的100多名業務骨干，圍繞營改增稅收政策、“金稅三期”窗口實務操作等內容、比技能、賽服務，進一步提升窗口業務水平。圖/新華

營業稅原本是地方稅，屬于地方財政的第一大稅種，占到地方稅收收入的33%。“營改增”后，由于增值稅是共享稅，按照稅收征管原則，原來由地稅局管轄的服務業企業就要變更為國稅局管理。并且此次“營改增”對征管范圍的調整是一次性的，將所有存續企業和新設企業全部移交給國稅局。

而且，從數據來看，全國國稅系統的人員規模為46萬人，地稅為41萬人，兩者相差無幾，“‘營改增之后，國稅系統以一半的人員征收了全國近75%的稅收收入，國稅系統的征管壓力增加，地稅卻剛好相反。”稅務專家、上海財經大學中國公共政策研究院副院長范子英在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

2018年2月，中共十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確提出改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。

這是分稅制實施24年后，針對稅收征管體制改革，中央首次提出國稅地稅合并。

緊接著3月，中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》更為明確地提出，國稅地稅征管體制改革的主要內容是合并省級及省級以下國稅地稅機構，實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。

6月1日，在國稅地稅征管體制改革座談會上，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正強調，要按照“瘦身”與“健身”相結合原則，抓住關鍵環節和時間節點，扎實推進國稅地稅機構合并，調整優化稅務機構職能和資源配置。要認真落實雙重領導管理體制，建立健全職責清晰、運行順暢、保障有力的制度機制。按照成熟一批、劃轉一批的原則，穩妥有序開展社會保險費和非稅收入征管職責劃轉。

“實行國稅地稅合并是水到渠成的事情。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文分析認為，今年正式實行國地稅改革的原因有三方面：一是恰逢黨和國家機構深化改革的契機，稅制系統作為國家重要機構，其改革具有深遠重大的意義;二是國地稅分設制度已不能適應新的經濟形勢發展需要，其存在的問題在近年愈加突出，亟須改革解決;三是自分享稅和增值稅改革后，客觀上已經具備了合并改革條件。

社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌在接受《中國新聞周刊》采訪時則表示，此輪稅收征管改革包括三個方面的主要內容。其一是合并省級和省級以下國稅地稅機構，實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制。

其二是調整征收范圍，合并后的國稅地稅機構將具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責，并明確指出，基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。

其三是優化各層級稅務組織體系和征管職責，按照“瘦身”與“健身”相結合原則，完善結構布局和力量配置，構建優化高效統一的稅收征管體系。

改革“沖擊波”

6月15日上午，在國家稅務總局浙江省稅務局掛牌成立的同時，浙江省財政廳召開了一場座談會，主要內容是研究國地稅合并對地方政府和地方財政的影響，并尋求對策。

“在此之前，浙江省財政廳在地方做過調研，了解了地方一級的反映，特別是稅收征管體制改革對地方財政收入和年度預算可能會產生較大影響，這是他們最為關注的。”上海財經大學中國公共政策研究院副院長范子英應邀參加了這次座談會。

在范子英看來，國地稅合并之后，對于地方政府而言，財政收入不會受到太大影響，因為按照目前的征收流程，稅收征上來后直接按照稅種特性和分成比例，中央稅收進中央庫，地方稅收進地方庫，不允許混庫。對于很多經濟發達地區而言，國地稅合并之后甚至還可能增加稅收。

但對于地方政府而言，原來由財政部門和各相關機構征收的12項非稅收入移交給稅務部門征管，或是一種財權的“旁落”。

“最直接的影響，是難以做收入端的進度安排。”范子英向《中國新聞周刊》進一步解釋說，此前在收入和支出兩端都有預算，機構合并之后，征稅的多少完全取決于客觀情況，比如企業的利潤，地方政府對此無法掌控。而企業利潤在年末才能公布，年初的預算安排就很難從收入端進行協調。而在以前，地稅和財政同屬于地方政府，在有的地方財政地稅甚至是合署辦公，協調起來相對簡單。

湖北省云夢縣國稅、地稅于部乘流動辦稅車到小微企業宣傳稅收優惠政策。圖/新華

收入端的不確定，就會造成預算編制的不精準，一旦超收，沖抵赤字的結余部分就會進入預算穩定調節基金的大池子，而不是作為地方的可支配財力。

這實際上意味著地方財權的削弱。“通過這一輪改革，中央希望地方的收入端是透明的，稅收的征收不受地方干擾，做到應收盡收，并且對每個地方實際的收入，中央也能了如指掌，這樣才能做到地區間合理的調配。”范子英說。

但現實的情況是，地稅系統作為地方政府直屬機構，要對同級地方政府負責。地方政府為了本地的經濟增長，往往在招商引資的過程中承諾一些稅收優惠，但是中國的稅法是高度集中和統一的，嚴格來說地方政府沒有調整法定稅率或稅收減免的權限，因此這些違規的稅收優惠只能通過稅收執法來促成。范子英舉例稱，一些地方政府在征管的過程中放松稅收稽查。在這一扭曲的稅收激勵體系之下，一些地區地稅征收效率低下，成為稅收征管的一個痛點。

“對企業而言，實際稅費負擔是稅費制度和稅費征管兩個因素決定的，在稅費制度已定的情況下，稅收征管的力度會直接影響不同企業的實際稅費負擔。”在張斌看來，隨著國地稅合并，依法征稅的程度提高，監管更嚴，偷稅漏稅就會減少，征管效率提高，征管的力度也會加強，這也是合并的意義所在。

而這或許也是一些地方政府的擔憂，特別是在民營經濟比較活躍的江蘇、浙江、廣東等地，稅負的增加或將波及一部分民營企業，這或許也是浙江財政廳急于召開座談會尋求對策的原因。

對此，張斌表示，一般而言，大企業、上市公司更強調合規性，而對于一些小企業，如果通過偷稅漏稅來降低成本，提高利潤，那是不公平的。“如果稅務機關合并之后，稅收征收率顯著提高能帶來更多的財政收入，就可以為進一步減稅創造空間，這樣既不影響政府的收入，又能夠在降低名義稅負的同時實現稅負更加公平的分配。”

除了稅負之外，“費負”增加也成為學者和業內人士的共識。此次改革明確社保費由稅務部門征管，由于稅務部門能夠更好地掌握企業工薪支出等信息，原來一些企業按照核定工資繳納社保的方式可能不再適用，從而造成企業“費負”的提高。張斌建議，在后續的配套改革中，應適當降低費率標準，減輕企業負擔。

范子英也呼吁，一定要做好企業稅負上升的對沖方案，否則可能會影響到實體經濟的發展，“國家層面要盡早出臺預案”。

對于企業的影響或可通過下一步減稅降負來緩解，但對地方政府而言，國地稅合并，對地方政府治理和地方財政工作將帶來新的挑戰。

從浙江財政廳執行局對此次座談會的相關信息可見一斑，對于國地稅合并，浙江財政廳提出了三條“痛點”，一是雙重領導下部門管理的“痛點”，包括稅務系統如何融合，人員的身份、待遇、去留如何過渡等。二是地方政府缺少招商抓手下的發展“痛點”，對產業扶持、招商力度、區域建設帶來的震動不可小覷。三是收入端剝離下的地方財政轉型“痛點”，地方財政如何加強供給側改革，從收入預算向支出預算管理，尤其是績效預算管理轉型，以更好地應對合并對地方財政帶來的決定性、根本性影響。

在國地稅合并之前，社科院財經戰略研究院稅收研究室會同一些地方財稅部門做過溝通和調研，社科院財經戰略研究院稅收研究室副研究員蔣震告訴《中國新聞周刊》，改革是一個漸進的過程，地方政府也許暫時會有擔憂，但未來如果改革措施到位了，對中央和地方而言都將是“雙贏”的結果。

還需進一步頂層設計

作為國稅、地稅征管體制改革中的重要一環，此次國地稅省級層面的合并，國家稅務總局進行了周密的部署。

國家稅務總局將《深化國稅、地稅征管體制改革方案》確定的6個方面31類改革事項，細化分解為96項具體改革任務，逐項明確路線圖、時間表和任務書。

同時，統籌考慮區域因素，將試點劃分為綜合改革試點和專項改革試點兩個類別，確定了“5+7+N”的試點格局。其中，在遼寧省、上海市、江蘇省、河南省和重慶市5個省、直轄市進行綜合改革試點，選擇北京、廣東等7個省市作為專項改革試點單位，鼓勵其他地區結合自身實際開展先行先試。

各地也按照國稅總局部署，結合本地實際，開展了國稅、地稅在服務聯合、征管互助和協同稽查等8個方面的合作，并搭建了信息共享平臺。

此前，浙江省已經開展“最多跑一次”改革，不光是國稅和地稅，各相關政府部門也都實現了信息共享，而“金稅三期”上線更是為征收效率的提高提供了保障。

據中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華介紹，由于長期以來國地稅合作良好，此次國地稅機構合并，在浙江省比較順利，國稅局整體搬到地稅局所在的辦公樓辦公。

在翁禮華看來，國地稅合并之后的一個好處在于，對小稅種會更加重視。此前，稅務部門主要都是關注大的稅種，而小稅種如個人所得稅，多是面對一個個自然人，征收成本較大，稅收收入不高，所以并不被稅務部門關注。

但翁禮華并不理解目前這種僅僅合二為一的方式，在他看來，任何的機構改革都伴隨著人員的精簡，國地稅大量業務相似，如果只是簡單地合在一起，僅浙江就有3萬多稅務人，人員冗雜，效率從何而來？

數據顯示，目前全國有46萬國稅人員，41萬地稅人員，合并后，這些人員如何安置成為一個難點。

對于中共中央政治局常委、國務院副總理韓正提出，要按照“瘦身”與“健身”相結合原則，推進國稅地稅機構合并。對此，范子英的理解是，國地稅機構的合并，首先是一個征收效率的提升，是“健身”，而“瘦身”則需要一個較長的時間進行消化。

范子英表示，目前全國87萬稅務人員中，有12萬人是聘用制員工，可能會成為最先“瘦身”的對象，此外，還可以減少進人，通過離退休等方式消化一批，從而達到“瘦身”的目的。

而在張斌看來，國稅地稅機關的合并并不只是機構人員的合并，未來應借此次合并的時機，及時總結近年來各地稅務機關在稅收征管改革方面的經驗，進一步優化稅務機關內部職能部門的設置，同時也應推進不同級次稅務機關的區域布局和職能分工的優化配置。

“此外，雙重領導體制下，國家稅務總局和省級政府的具體權限如何劃分，如機構運行成本如何分攤等需要出臺相應的配套方案。”在張斌看來，國稅地稅的合并既要提高稅費征收率，同時還要降低征稅成本和納稅人的遵從成本，這才是合并最重要的目的。

更深層次的配套，或許是地方財權削弱后，中央和地方財權事權與支出責任重新劃分。

前不久，社科院財政科學研究院兵分三路到全國各地，調研中央與地方財權事權與支出責任劃分改革的實施情況，發現諸如臨時性政策導致的支出責任承擔問題，“共同”事權和“相似”事權不加區分的問題，屬于上級事權但需要下級承擔支出責任的理由不充分和標準不明確問題，這些問題都有待思考。

對此，范子英認為，在國地稅合并之后，中央應該擔負起更多的事權，但中央地方事權的劃分需要更高的頂層設計，并非財政部門一家之力所能完成。