棚改擰緊資金 樓市繃緊神經

南方周末記者 張玥 南方周末實習生 呂品

在2014年這個關口，“去庫存”和“棚改三年攻堅計劃”兩個艱巨的任務撞在了一起，而棚改貨幣化，同時解決了這兩大難題。

棚改貨幣化安置，既關系著房地產市場，也關系著地方政府的債務問題。

南方周末記者 張玥 發自上海

南方周末實習生 呂品

2018年7月2日，中國人民銀行公布數據顯示，6月PSL（抵押補充貸款）投放605億，環比5月減少近200億。PSL是棚戶區改造貨幣化安置的主要資金來源，這意味著這一領域的貨幣投入開始放慢腳步。

幾天前已有苗頭。據6月26日新京報報道，PSL發行主體國開行上周已經給各個分行發布了工作通知，將所有棚改合同審批權限上收總行。

當天地產股應聲暴跌。申萬地產指數顯示，過去一周來，地產股市值已蒸發逾3000億元。

棚戶區改造為什么會如此牽動房地產企業的神經？因為2014年以來以貨幣化安置為主的棚改政策，大大推動了三四線城市“去庫存”的步伐。

針對國開行收緊棚改融資的市場傳聞，國開行回應稱，2018年以來，開發銀行嚴格執行國家有關棚改政策，配合地方政府依法合規開展棚改融資工作。截至5月末，國開行發放棚改貸款4369億元，有力地支持了棚改續建及2018年580萬套新開工項目建設。

棚改序幕拉開

棚，意為，用竹木搭成架子，上面覆蓋席、布等做成的遮蔽風雨日光的東西或簡陋的小屋。棚戶，指住處簡陋的人家或住戶。棚戶區，顧名思義就是棚戶集中的區域。

其實在中國的法律法規中沒有對“棚戶區”的明確界定，由各地方自行制定標準，一般而言“棚戶區”是指城市建成區范圍內，平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差的區域。

據長期關注棚戶區改造的北京才良律師事務所主任王才亮梳理，棚戶區最早出現在19世紀末的上海沿蘇州河兩岸。當時的上海，由于近代工商業的發展，外來的工人拖家帶口慢慢聚集在一起，搭建簡易住房，幾十年來漸成規模，形成了當時的棚戶區。

集中連片的棚戶區改造始于2004年遼寧撫順，此后快速推廣至全中國。

2013年的政府工作報告指出：“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人問題”，包括改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，要更大規模加快棚戶區改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片。

根據國務院工作安排，從2015年開始，全國開展為期三年的新一輪棚戶區改造工程，截至2017年底，要完成1800萬套改造任務。

這個任務最終提前完成了。根據住建部2017年11月公布的數據，全國提前完成1800萬套改造任務，平均每年開工600萬套。接著，國務院常務會議決定，2018年到2020年繼續實施三年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套。

轉向貨幣化安置

如此艱巨的任務能夠提前實現，貨幣化安置，是最關鍵的推手。

至2004年止，撫順市的棚戶區改造已經進行了18年，但由于缺乏資金，舉步維艱。從1987年到2004年的18年期間，撫順市只改造了84萬平方米的棚戶區，“照這個速度，改造完棚戶區至少得80年?！睍r任撫順市房管局副局長王惠德曾向南方周末記者感嘆。

市政府一度想通過市場化運作改造棚戶區。但因棚戶區多數在偏僻的郊區，基礎設施投資效益低，房價基數也低，盡管政府會給參與棚戶區改造的開發商各種稅費減免，但仍沒有多少人愿意參與開發。

2005年，遼寧省政府于是下發16號文——《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》，方案提出，改造建設資金以通過市場化運作、市政府兜底的方式解決。

當年3月，國開行率先向遼寧棚戶區改造項目發放首筆30億元貸款，為遼寧棚改注入了啟動資金。4月，全省5萬平方米以上集中連片棚戶區改造在莫地溝拉開帷幕。入冬以前，第一期回遷房順利交樓。

但棚戶區改造帶給撫順的也是一柄雙刃劍。當地一位官員稱，正因為這個城市有五分之一的人住進了政府主導開發打造的“福利房”，才讓這個城市的房地產市場始終處于不溫不火的狀態。

也就是說，撫順是用城市的未來土地收益，來解決眼前面臨的問題。而房地產市場不火，土地不值錢，就無法通過賣地還債。

2008年以后，棚改逐漸從實物化安置轉向貨幣化安置。根據國泰君安證券研究所發布的報告，這一轉變分為兩個階段：

2008至2013年，在金融危機后，棚戶區改造作為保障性安居工程全面啟動，主要以實物安置為主。2014至2018年，棚改加速，2015年提出“三年棚改計劃”，積極推進貨幣化安置，包括發放購物券、政府購買存量商品房安置、一次性貨幣補償等。

對于一戶棚戶區居民來說，如果實物安置，就是拆除現有住房，政府給他置換一套房子；如果貨幣化安置，就是政府不直接給房子，而是資金補償，由他自己去買房子。

2014年以前，兩種安置方式都存在，但以實物安置為主，此后以貨幣化安置為主。根據上述報告，棚改貨幣化安置比例從2014年的9%左右，提高到了2017年的接近60%，甚至部分省市高達90%以上。

貨幣化安置加速了棚改。房地產資深研究者、自媒體公號作者盧俊對南方周末記者說，從前的以房換房，要等保障房建好，工程上需要時間，而且差異性大，不同位置的房屋價值不同，甚至同一個小區不同樓棟差異性也大，推進上沒那么快、那么順利。貨幣化補貼更方便，比如你換的房子沒那么好，就拿一些貨幣補償。

貨幣安置的主要來源有四類，根據國泰君安的報告：一是中央和地方財政撥款，約占13%；二是政策性銀行貸款，約占80%；三是商業銀行發放貸款；四是城投平臺等發行的募集資金投向棚改項目的企業債券。 其中，政策性銀行貸款起主導作用。央行以PSL的形式投放給國開行等政策性銀行，再由他們給地方政府發放專項貸款，從而對棚戶區居民進行貨幣化補貼，地方政府拆遷賣地后償還銀行貸款，銀行償還央行，形成資金流閉環。

PSL是“抵押補充貸款”的縮寫，它是央行發行的一種投放基礎貨幣的創新型工具。它主要用在中國基礎設施、民生支出等信貸投放領域，它們往往具有政府一定程度擔保但獲利能力差的特點，PSL通過政策性銀行為這些領域提供低成本資金。

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“央行通過PSL對銀行的定向寬松，是棚改最主要、最核心的資金來源?！鄙鲜鰣蟾嬲f。從央行PSL余額和累計增速來看，截至2018年5月末，PSL余額3.1萬億，同比增速33%，維持迅猛增長。截至2017年末，國開行累計發放棚戶區改造貸款3.4萬億，過去3年間，政府在棚改上的總投入量累計超過4萬億。

中國社科院世界經濟與政治研究所經濟發展研究室主任徐奇淵在其文章中解釋，2015至2016年，人民幣面臨較大貶值壓力，央行開始引入MLF和PSL操作，兩類操作釋放的流動性最高峰時近8萬億人民幣。

三四線去了庫存

當4萬億資金流入棚戶區居民手里，會發生什么呢？

王才亮對南方周末記者說，對于棚戶區居民來說，拿到貨幣化補償后，很可能就要去買商品房，加上銀行提供貸款，原來住50平方米棚戶區的人，就可能住上70甚至100平方米的商品房。

“這樣做的結果就是商品房庫存被大大消化了，開發商對土地的需求大大增加了，政府的土地出讓收入也大幅增加了?！彼f。

回溯2014年初，三四線城市房地產庫存高企、風險聚集已成共識。根據《經濟參考報》報道，當時典型的三線城市可售面積達到歷史高點，平均出清周期高達37個月，去庫存壓力十分突出。當年7月，新任住建部黨組書記陳政高在座談會上說，“千方百計消化庫存”。直到2015年底的中央城市會議，仍指出“明年經濟社會發展五大任務之一就是化解房地產庫存”。

在2014年這個關口，“去庫存”和“棚改三年攻堅計劃”兩個艱巨的任務撞在了一起，而棚改貨幣化，同時解決了這兩大難題。

根據國泰君安的報告，從全國范圍看，貨幣化安置對商品房庫存的去化面積占住宅銷售面積近20%，在一些三四線城市甚至占到40%，明顯加速了三四線城市房地產去庫存速度。

國海證券研究所固定收益研究團隊2017年的一份報告給出了更直接的聯系：“剔除棚改貨幣化去庫存的影響，2015年的商品房銷售面積其實是負增長的；而2018年的住宅商品房銷售面積較去年幾乎沒有增長?！?/p>

他們列出，2015年-2017年，棚改貨幣化去庫存面積占當年住宅商品房銷售分別為3.8%、13.6%、18.2%和24.6%，剔除掉棚改貨幣化的影響，增速分別下降至-4.0%、15.9%和0.4%。

中原地產首席分析師張大偉說，貨幣化安置為主后，市場突然增加了幾百萬戶手持現金的購房者，而大部分城市又因為信貸寬松使得購房者積極買房。從房地產企業來看，過去3年，立足三四線城市的企業銷售額井噴，最高的已經年突破5000億。

棚改是全國范圍內的，為什么對三四線城市影響特別大？

一位國開行人士對南方周末記者解釋，首先，對于商品房來說，一二線城市本身需求就旺，不需要刺激，三四線城市一刺激效果就很明顯；其次，對于一線城市來說，棚改很難推進，成本過高，所以一般在一線城市做的是“三舊改造”、“城市更新”，棚改資金流入一線城市的部分不多。

不過，中國社科院財經戰略研究院副研究員鄒琳華認為，在三四線城市經歷了一波大漲后，總體投資前景已經不強，如果繼續以棚改貨幣化的形式給當地家庭提供購房現金，更多的人將選擇去一二線城市購房，投資需求將向外溢出，會出現三四線棚改，一二線漲價的現象。

擰緊“水龍頭”？

進入2018年6月，國開行方面傳出棚改資金審批收緊的信息。同時PSL作為貨幣“水龍頭”，也可以看到邊際趨緩的態勢。

央行2018年7月2日公布的數據顯示，6月PSL投放605億，環比5月減少近200億。另據徐奇淵測算：2018年二季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0。

一些地方政府也透露出棚改貨幣化安置收緊的訊息。

2018年6月28日，《馬鞍山日報》一篇報道稱，尤其是對住房供需關系緊張的城市或地區，要從嚴控制棚改貨幣化安置比例，盡可能地給棚改居民安排實物住房。對于去化周期小于6個月的，棚改專項貸款則一般不予支持。

張大偉對南方周末記者說，從全國來看，房地產市場已經基本告別庫存積壓時代，目前一線至四線城市商品房去庫存已經非常充分，當下庫存是連續46個月以來的新低，很多城市去化周期在12個月以下。針對去庫存而提出的棚改貨幣化政策，也到了調整并減少的時候。

盧俊表示，最近都在嚴控資金流入房地產，棚改的資金回流到商品房市場里，是國家層面不希望看到的，所以未來趨緊是必然。

值得注意的是，在政策刺激下，棚改貨幣化安置也引發了一系列的地方亂象。

財政部網站公布的一份2017年報告指出，河南專員辦發現，因為上級硬性規定棚改貨幣化安置比例，使得部分地區出現了“為了貨幣化而貨幣化”的問題，一些庫存商品房不多的地區也以貨幣化安置為主。

也有一些地方通過開發商在棚戶區原址新建、政府回購安置房的方式，達到貨幣化安置指標，但其實資金空轉，仍然是實物安置的本質，既沒有縮短安置周期，也沒有實現去庫存的目的。

同時還有購買程序不規范的問題。一些地方為了完成貨幣化安置比例，在政府購買商品房時，未嚴格按照政府采購要求實行招投標，僅僅通過與開發商草簽協議或意向的方式，進行貨幣化安置，個別購買項目甚至還未開工。

上述國開行人士向南方周末記者證實了貨幣化安置指標的存在。

他說，2014年國開行開始擴大PSL規模，支持棚改、水利、中西部鐵路等重大項目盡快落地。銀行通過PSL給地方政府的利率很低，比基準利率下浮30%左右。此后幾年，總行每年都會有一個考核指標，比如一年發放幾千個億，相對應每個分行也有了任務考核指標。

棚改貨幣化安置，既關系著房地產市場，也關系著地方政府的債務問題。國泰君安的報告說，國開行對棚改項目審批收緊、監管趨嚴，正是源于決策層對地方政府隱性債務的擔憂。

該報告主要撰稿人高國華對南方周末記者解釋，如果棚改貨幣化收緊，對地方政府的債務壓力，一方面體現在個別省市有的棚改項目在建時，并未納入政府預算和財力可行性報告，可能會出現超出預算和可行性的風險。

另一方面，棚改的錢不僅來自國開行，還有來自商業銀行、發債等其它渠道，后續項目的建設資金如何保障、存量債務的滾續等都是問題。