基于人地掛鉤視角的沈陽市農村建設用地整理潛力測算研究*

◎任家強 宋海英 汪時捷

當前我國處在新型城鎮化順利實施階段，但是城鄉土地供需矛盾問題一直沒有得到有效解決，為了嚴格控制城鄉建設用地規模，優化城市與農村建設用地結構，實現新時期土地節約集約的目標，從而破解城鄉二元結構矛盾，力求在保障經濟社會快速發展的同時滿足各行業發展用地的客觀需求，在城鄉建設用地總體規模不增加甚至逐步減少的前提下，實現保護好耕地的目標，為城鄉建設、現代化農業生產、生態保護留下足夠的空間。2016年10月，國土資源部發布了《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，其目的在于逐步建立我國城鄉發展的人地掛鉤機制，從而實現《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》確定的一億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的發展目標，有力助推城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的政策的實現。建立人地掛鉤機制，既能實現對新型城鎮化的用地保障，平衡城市建設用地需求和農村建設用地減少，也是對土地城鎮化的制約［1］。

人地掛鉤是按照城鎮、農村人口數量的變化從而引起城鎮建設用地和農村建設用地數量變化的過程。隨著城鎮中農業轉移人口和外來人口的不斷增加，必然帶動城鎮人口和土地數量增加，農村人口和土地數量減少。這一動態變化過程需要通過準確的人口和土地數據來確定城鎮人地增加規模以及農村需要進行土地綜合整理的規模。本文從人地掛鉤的角度出發，對沈陽市農村建設用地整理潛力進行研究，有利于解決城鄉土地供需矛盾、改變不合理的土地利用結構和提高利用效率，對潛力較大的地區進行建設用地復墾，增加耕地面積，或者對農民的宅基地進行有償退出，解決土地粗放利用問題。

一、研究區概況

沈陽市 2015 年末總人口 829.1 萬人，其中城鎮人口667.8 萬人，農村人口161.3 萬人，人口出生率 6.7‰，人口死亡率 8.28‰，人口自然增長率-1.58‰，人口機械增長率 1.51‰，城鎮化率達80.55%。2015 年沈陽市建設用地233318公頃，城鄉建設用地186901公頃，農村建設用地95823公頃，農村建設用地占建設用地的41.07%、占城鄉建設用地的51.27%，由此可以看出在農村人口不斷減少的情況下，農村建設用地的比重居高不下，因此農村建設用地的整理潛力是十分巨大的。

二、 研究方法

1.數據來源

研究數據來源于2011-2016年沈陽市統計年鑒，《沈陽市推進新型城鎮化實施方案（2015-2020 年）》。

2.測算標準

《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）、《村鎮規劃標準》（GB50188—2007）。

3.模型選取

（1）灰色系統模型。人口經濟系統是一個典型的灰色系統。由于人口變動受多要素的影響，一般很難在預測中包含全部影響因素。而灰色模型在進行預測的過程中，所需的數據信息較少，預測精度卻較高，因此在沈陽市2020年的人口總規模預測方面可以進行應用。GM（1，1）的含義是 1階 1 個變量的灰色模型，它是在數據生成的基礎上建立灰微分方程［2］：

其中χ（0）（k）是原始數據，χ（1）=AGOχ（0），Z（1）（k）=0.5（χ（1）（k）+χ（1）（k-1），a 是發展系數，b 是灰作用量。進一步推導可表示為：

其中，

利用灰色系統模型進行預測時，采用沈陽市2010年到2015年的總人口規模數據作為基礎數據，將得到的預測數值與實際數值相比較，經檢驗相對誤差均在8%以內，因此建立的預測模型可以達到預定效果。

（2）綜合增長率模型法。應用綜合增長率模型，采用2010年到2015年沈陽市現狀的人口總規模為預測的基數，然后根據沈陽市2010年到2015年的人口自然增長率和機械增長率兩個指標預測沈陽市2020年的人口總規模。一般采用的公式為：

其中：P為預測的總人口數；N為現狀的總人口數；r為人口自然增長率；n為年限；k為人口機械增長率。

（3）人均建設用地標準法。

其中，St表示沈陽市農村建設用地整理潛力，Sx表示2015年沈陽市農村建設用地規模，Qt表示2020年沈陽市農村人口數，Bt表示2020年沈陽市人均農村建設用地標準。

三、農村建設用地整理潛力測算

1.人口預測

運用灰色灰色模型法對沈陽市2020年的總人口規模進行測算，得到2020年沈陽市人口總規模為837萬人；采用人口綜合增長率模型法對沈陽市2020年人口總規模測算得到總人口數為827萬，兩者取均值為832萬人。沈陽市城鎮人口等于沈陽市人口總規模與城鎮化率的乘積，通過沈陽市人口總規模減去城鎮人口規模得到沈陽市2020年的農村人口規模。依據2015年11月沈陽市人民政府發布《沈陽市推進新型城鎮化實施方案（2015—2020年）》中明確提出到2020年沈陽市常住人口城鎮化率將達到85%這一規劃標準，測算到2020年沈陽市城鎮人口為707萬人，農村人口為125萬人。

2.農村建設用地整理潛力預測

（1）人均建設用地標準。根據2015年沈陽市農村建設用地規模和2015年、2020年沈陽市農村人口數，參照《村鎮規劃標準》（GB50188—2007），確定出2015年和2020年沈陽市人均農村建設用地標準為140m2/人。

（2）理論潛力

農村建設用地整理潛力的測算方法采用人均建設用地標準法，測算沈陽市2015年和2020年的農村建設用地整理的理論潛力。根據2015年沈陽市農村建設用地存量規模，農村人口數以及《村鎮規劃標準》（GB50188—2007），經過測算得到2015年的沈陽市農村建設用地可供整理的理論潛力為62398公頃，2020年沈陽市農村建設用地整理的理論潛力為63645公頃，如表2。皇姑區、沈河區、和平區的農村建設用地整理理論潛力減少；蘇家屯區、遼中區、康平縣、法庫縣、新民市、渾南區等9個區縣的農村建設用地整理理論潛力較大，說明這9個區縣隨著農村人口轉移到城鎮，被閑置的農村建設用地得不到合理的利用，可以采用農村宅基地有償退出、置換等土地節約集約利用措施，不斷完善土地集約利用，同時根據城市規劃和土地利用總體規劃的要求，嚴格控制新增農村建設用地規模，執行各行業各類建設用地控制標準的方法，對閑置、廢棄的農村建設用地實施整理。

（3）現實潛力

綜合考慮自然、社會經濟條件，將選取人均地區生產總值、固定資產投資、農村人口數、城鎮化水平、人均農村居民點用地面積等指標作為限制性因素，采用層次分析法對理論潛力進行綜合修正，從而得到農村建設用地整理的現實潛力。

修正選取指標。首先確定目標層是農村居民點理論整理潛力綜合修正系數；準則層有：經濟水平、社會條件、土地利用情況；其次確定指標層有：2015年的人均地區生產總值、固定資產投資、農村人口數、城鎮化水平、人均耕地面積、人均農村居民點用地面積。

經濟條件選取人均地區生產總值和固定資產投資，因為經濟條件的好壞直接影響人地掛鉤的工作進程以及開展的順利與否，所以選取這兩個能反映經濟發展水平的指標；社會條件選取農村人口和城鎮化水平，農村人口的多少直接影響潛力的大小；城鎮化水平對農村建設用地整理潛力的影響較為明顯，表現為正相關，如果城鎮化水平高，則說明現階段城鎮人口所占總人口的比重高，農村人口所占比重就小，對城鎮建設用地的客觀需求就大，同時對農村建設用地的需求降低，反之則相反；土地利用情況選取人均耕地面積和人均農村建設用地面積，人均耕地面積越小，說明人地矛盾越突出，對人地掛鉤的需求就越強烈；人均農村建設用地面積對潛力修正影響較大，人均農村建設用地規模衡的大小可以直接反應出可供整理的農村建設用地現實潛力的高低。運用Yaahp軟件進行層次分析法結構模型的建立，由于每一項指標對農村居民點整理潛力的影響程度不同，將各指標賦予不同的權重值從而得出判斷矩陣，最后得到計算結果。

將指標的標準化后的值與每個指標的權重相乘求和從而得出農村建設用地整理潛力綜合修正系數為0.5366。用農村建設用地整理的理論潛力乘以綜合修正系數得到現實潛力，計算得到沈陽市農村建設用地整理的現實潛力為33483 公頃，2020年沈陽市農村建設用地整理的理論潛力為34152公頃。從表2可以看出，現實潛力較高的地區主要集中在遼中區、康平縣、新民市和法庫縣，市區周邊的渾南區、蘇家屯區、于洪區、沈北新區存在一定的現實潛力，為城市合理的外延發展預留有足夠的空間，而市中心城區的大東區、和平區、鐵西區仍存有一定規模的現實潛力，對中心城區內部存量農村建設用地整理、挖潛提供了必要的空間，為服務于城市發展，該部分地區可以確認為是當前及未來幾年農村建設用地整理的重點發展地區。

表1 沈陽市農村建設用地整理現實潛力測算修正指標體系及權重表

表2 2020年沈陽市各區縣農村建設用地整理理論和現實潛力

四、結語

隨著城鎮化快速演進，渴望在城市發展的農民數量逐年增多，并逐漸在城市定居，導致農村房屋空置率大幅上升，頻頻出現“鬼村”、“空心村”的現象，城鄉土地供需不平衡，使得土地資源得不到合理利用。“人地掛鉤”是我國基于滿足保護耕地的基本要求而同時又有效保障新型城鎮化實施帶來的城鎮建設用地增加的一個新的舉措，在我國城鄉發展史上具有深遠的意義和影響。在面對城鎮化進程中暴露出來的城鄉二元結構突出的問題，有效利用人地掛鉤這項政策，不僅可以緩解城鄉發展不平衡的問題，還可以在農村建設用地整理中有效增加耕地規模，降低農村建設用地的存量，從而實現城鄉土地的節約集約利用，達到優化用地結構和空間布局的目的，保證城鄉建設用地總量不增加。因此，對農村建設用地整理的潛力測算就顯得特別重要，事關“人地掛鉤”政策能否得到順利實施。本研究成果，將對沈陽市今后制定“人地掛鉤”的政策、土地利用規劃和土地整治規劃等提供必要的參考依據，有效保障人地掛鉤中農村建設用地整理的規劃和實施。

［1］趙萌. 開封市人地掛鉤的實施研究［D］.河南大學，2015.

［2］趙先超，周躍云，張旺，孔祥齋. 基于GM（1，1）灰色模型的湖南省人口規模預測研究［J］. 玉林師范學院學報，2010，31（02）：11-15.

［3］張世全，李漢敏. “掛鉤”透析——對城鄉建設用地增減掛鉤和人地掛鉤的思考［J］. 中國土地，2013，（02）：45-47.