事業單位內部控制建設中存在的若干問題與對策

秦偉

摘要：文章基于實務視角，結合內部控制建設工作實際，歸納闡述了當前事業單位內部控制建設過程中存在的部分具體問題，并提出了相應的管理建議和改進措施，以期提升事業單位內控管理水平，促進事業目標的更好實現。

關鍵詞：事業單位；內部控制建設；問題；對策

事業單位是我國經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，經費通常來源于公共財政，因此加強內部控制建設顯得尤為必要。良好的內部控制建設，有利于合理保證經濟活動合法合規和資產安全完整，有利于防范舞弊和預防腐敗，有利于提升單位管理水平和公共服務的效率效果。目前事業單位在實際內部控制建設過程中還存在一些問題，可能導致該項工作開展流于形式或達不到預期效果。

一、內部控制建設過程中存在的部分具體問題

（一）單位管理底子薄且重視程度不夠

自財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，內部控制作為堵塞漏洞、優化流程等的有效管理途徑，越來越得到各界廣泛的認可與關注。但由于事業單位經費主要依靠上級撥款且不以盈利為目的，導致了其普遍缺乏“向管理要效能”的動力，“重業務輕管理”的思想仍占據主流，缺乏內控管理基本理念，因此相對企業而言管理基礎薄弱。可以說，在事業單位開展內部控制工作，底子薄、難度高。事業單位對內部控制工作不夠重視具體表現在：①對上級文件不認真學習，也不清楚內部控制的具體內容和要求，錯誤地認為這只是一項財務工作，簡單批示財務閱辦就草草了事；②缺乏危機意識和風險意識，錯誤地認為這項工作意義不大，且束縛了自己；③上級安排的各類內部控制事務，大部分單位均只停留在財務層面，且形式大于實質，并沒有真正落到實處。

（二）不相容職責分離不到位

制衡性原則是內部控制建設的主要原則，而對不相容職責進行分離是實現這一原則的有效方法。部分事業單位由于“重業務輕管理”思想以及人員編制、職數所限等原因，通常在部門設置上對管理類職責過于集中，分離度不夠，以及對財務人員編制配備能少則少。這對內部控制建設而言，可謂“先天不足”。比如：部分單位在部門設置時，將包含財務、內部審計在內的所有管理職能均集中在一個部門，造成諸多部門不相容職責未能實現分離，如資產采購與財務審核、資產實物管理與價值管理、財務與內部審計等；部分單位財務人員編制緊缺，導致出現出納兼管憑證制單和會計檔案管理的現象。另外，部分單位采購經辦和驗收職責不分離，這點在科研項目服務采購中較為普遍等。這些情況都容易導致內控無效及舞弊現象的產生。

（三）制度建設基礎薄弱

制度建設是實現規范化管理的必要條件，也是內部控制建設的主要內容之一。事業單位在制度建設方面普遍存在不足，主要體現在：①未明確制度歸口管理部門，缺少對制度的統一規劃及管理，制度零散不成體系，甚至令出多門，交叉矛盾；②缺乏制度標準性規范文件，未明確制度等級、格式、發布流程、試行期限、廢止流程等；③缺乏制度審核程序，或僅以向職工征求意見來代替審核；④制度中普遍缺乏流程圖，顯性化程度不夠，不利于實務工作的開展；⑤內外部環境發生變化時未及時修訂相關制度等。這些狀況的出現均可能導致制度建設混亂，不利于制度的執行與管理。

（四）授權審批不科學

科學的授權審批體系有利于保證各層次管理人員權責對等。部分事業單位在授權審批環節未能做到恰當授權，不重視業務管理部門或崗位的審核，甚至仍存在事無巨細均由“一支筆”審批的現象，審核審批流于形式，無法實現“事事有人管、人人有專職”的管理目標。

（五）財務對經濟活動事前管控力度不夠

加強財務審核是實現內部控制目標的重要手段。事業單位在財務審核環節普遍存在的問題是：僅著重經濟事項的事后審核，忽視了事前的預算控制和合同審簽。這降低了財務部門在經濟業務開展過程中應有的作用，增加了不合規業務事項產生的風險，可能使財務工作陷入被動局面，不利于內控目標的實現。

（六）經濟業務歸口管理不到位

歸口管理是讓最熟悉業務的部門或崗位直接參與經濟活動管理的有效手段，也符合內部控制全面性原則的要求。術業有專攻，財務人員不是萬能的，在某些特定領域需要借助專業部門或人員的管理意見，比如科研經費管理、政府采購管理、建設項目經費管理等。但目前在事業單位中還是普遍存在一種認識誤區：認為內部控制的對象是經濟活動，而與錢相關的事項管控應該由財務部門全權負責，與非財務人員無關。這種錯誤的思想阻礙了歸口管理這項工作的落實，也不利于內控建設工作的開展。

二、加強內部控制建設的管理建議

（一）正確認識內部控制建設工作的重要意義

內部控制建設是一個單位的重要管理活動，也是單位治理的基石。黨的“十八大”以來，中央陸續發布多項頂層制度，如八項規定、十八屆三中、四中全會對建立和實施內部控制的明確要求、黨政機關厲行節約反對浪費條例等，“陽光財政”等新理念也逐漸為民眾所認同。面對全面推進依法治國的外部環境，加強內部控制建設，防止權力濫用是貫徹落實國家頂層制度、新型理念的有力抓手和長效機制。事業單位雖不以盈利為目的，但作為財政資金的使用者，公共服務的提供者，公共權力的行使者，存在著資金使用效益低下、公共服務效率低下、權力尋租以及腐敗的風險。事業單位應及時轉變觀念，與時俱進，增強風險意識、危機意識和責任意識，重視內部控制建設這項工作；加強內控業務培訓，全面了解內部控制建設要求；由“重業務輕管理”向“業務與管理并重”理念轉變，全面提升內部管理水平，向管理要效能；積極貫徹落實內部控制體系建設的要求，促進內控規范全面有效實施。

（二）完善不相容職責分離機制

事業單位應當根據內部控制的“制衡性原則”，在部門管理、職責分工、業務流程等方面建立起相互制約、相互監督的機制。對于財務職能，應按照《會計法》的規定建立會計機構，同時保障財會部門的人員編制，以便能實施必要的不相容崗位分離；對于經濟活動的管理，如囿于單位“三定”所限，可通過建立特定業務管理組織的方式進行，如：對于預算業務控制可通過建立預算管理委員會及預算管理辦公室的方式進行；對于采購業務控制可成立跨部門的采購管理工作組等，以實現不相容職責分離要求。

（三）加強制度建設與持續優化

內部控制建設，從具體實施層面理解，實質上就是以風險管控為導向的“梳理流程、查找風險、完善制度、執行制度”的過程。通過梳理形成各業務環節風險點清單，結合本單位風險承受度，分別選擇風險承受、風險規避、風險降低、風險分擔的應對策略，而風險應對策略的實現則需要通過各項制度的制定與執行來完成。由此可見，制度建設對于整個內部控制建設而言非常重要。

首先，事業單位應高度重視制度建設工作，明確制度歸口管理部門及其職責，建立制度建設標準（制度管理辦法），對制度進行統一規劃及管理；其次，應明確和完善制度發布及宣貫流程，加大制度宣貫力度，提高制度的約束力與執行率；第三，應建立制度執行反饋和評估機制，對制度執行過程中存在的問題以及執行情況定期進行評估，并結合內外部環境的變化及時進行修訂。

制度建設這項工作不可能一蹴而就，而是一個持續優化，不斷完善的過程，需要單位建立長效機制予以保障。

（四）建立科學的授權審批體系

事業單位應根據單位規模大小、業務復雜程度等實際情況，明確各部門或崗位日常管理和業務辦理的權限范圍、審批程序和相應責任，重大事項應堅持由單位領導班子集體決策的原則；充分發揮熟知業務的管理部門或崗位的主觀能動性，加強有內容的實質審核，避免審核流于形式。按照權責對等原則，相關人員在授權的范圍內行使職權并承擔責任，以達到“事事有人管、人人有專責”的目的。

（五）加強財務對經濟活動事前管控的力度

事業單位內部控制主要集中在以“預算管理為主線、資金管控為核心”的具體控制上，這也是開展其他各項內控工作的基礎。單位財務部門應當以“對預算和資金的管控”為主要抓手，對經濟活動的預算符合性、采購合規性、合同支付條件等內容進行嚴格的事前審核，提前介入，切實做到關口前移，合理保證經濟活動合法合規。

（六）加強經濟業務的歸口管理

事業單位應當根據自身實際情況，按照權責對等原則，采取成立聯合工作組或指定責任部門等方式，對經濟活動實行統一管理。應當實施歸口管理的內容包括但不限于以下方面：科研管理、建設項目管理、合同管理、政府采購管理、制度管理、收入管理、資產管理。

三、結語

內部控制建設是一項復雜的系統工程，也是一項長期的工作。事業單位應當正確認識內部控制建設的重要性，著力改進目前建設過程中存在的不足，以風險管控為導向，通過全員參與，實現對經濟活動全面、全過程控制，以提升單位管理水平，促進事業目標的更好實現。

參考文獻：

[1]潘秀慶.行政事業單位內部控制淺議[J].合作經濟與科技，2017（6）.

[2]方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業單位內部控制規范講解[M].上海：立信會計出版社，2013.

（作者單位：中國民用航空上海航空器適航審定中心）