我國基本養老保險制度改革及路徑研究
——以一體化背景下的京津冀地區為例

鄭雅馨 中央財經大學保險學院

一、引言

2015年4月，中央審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。京津冀一體化進程不斷加快，各項工作的一體化效果十分明顯，從取消漫游費、58項合作，到七項協議等，三地在項目落實、溝通對接、平臺建設等方面取得了較為顯著的成效。

三地協同發展的重要條件之一為社會保障共享，這便需要社會保障制度為勞動力合理流動提供強勁支撐，其中基本養老保險制度是最重要的支撐力之一。然而，目前各城市的養老保險制度在待遇、制度等方面存在地域差異，在全國統籌方面還存在較大問題；再加上經濟發展水平參差不齊、制度內生環境等原因，勞動力跨區域的合理流動受阻，三地基本養老保險制度的對接低效問題頻發，阻礙了京津冀協同發展的進程。希望有更多的參保者轉出以截留更多的統籌基金。對轉入地而言，降低了政府在養老保險基金方面的支付能力，同時加劇了養老負擔和財政壓力，對收支平衡產生了不利影響。第二，異地流動勞動力在養老金領取地確認方面的要求不夠合理。三省市均要求流動就業人口在本地的繳費年限須超過十年，否則要返回戶籍所在地。這種不合理的標準很容易導致參保不足十年的流動人口在工作地繳納較高的社保，而最終只能在退休時在待遇較差的上一工作地或戶籍所在地領取較低的養老金，違背了社會公平理論。別約為河北的1.3、1.1倍。由此觀之，當地的經濟發展和收入水平對養老保險統籌基金具有顯著影響。收入差距也間接導致了三地之間勞動力要素流動的逆向沖突問題。根據中央的發展戰略規劃，勞動力人口流動方向理應由北京向天津、河北轉移，而現實卻與之相反。種種問題表明，京津冀在收入待遇方面存在著較大的地區性差異，進而對養老保險關系的對接轉移形成了阻力。

二、現狀分析

（一）養老保險關系轉移接續不暢

盡管京津冀三地的養老保險制度在形式上已經達到統一，但各區域的政策與基本社會保障“分灶吃飯”，這很大程度上制約了京津冀協同發展的進程和效果。具體表現為：第一，養老保險社會統籌基金轉入轉出比例不均衡加劇財政收支差異。2005年以來，國務院以及相關部門陸續發布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等文件。根據《辦法》規定，此部分統籌基金并非按繳費的20%全額轉出，而是僅將其中12%轉移。這種機制給地方政府帶來了潛在的激勵，令其

（二）養老保險存在待遇差異導致逆向沖突加劇

根據國家統計局數據，京津地區的經濟發展水平和薪酬待遇均高于河北：2014年，北京人均GDP和薪資水平是河北省的兩倍有余；天津分別為其2.63和1.6倍。根據養老保險基金發放公式，這兩個指標與養老金待遇之間的關系密不可分。從京津冀2014年每月養老金計發情況來看，北京、天津分

（三）城鎮職工與城鄉居民養老保險制度的銜接問題

根據《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮職工與城鄉居民養老保險制度方面也存在問題。其一，在轉接年限折算方面，當城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險時，轉接年限既不累加也不折算，繳費補貼的累積值較少，轉接的作用影響不是很大。其二，當城鎮職工保險年限不超過15年時，應允許其自由轉接。規定中，不足15年的職工養老保險只能轉入居民養老保險，而事實上因為養老保險基金待遇與年限在15年后的關聯度較小，與先辦理職工養老保險退保再參保居民養老保險類似，若能逆向選擇轉接方向，則可將轉入資金與補繳資金相沖抵。

?圖1基本養老保險關系正常對接機制

?圖2基本養老保險關系對接受限時的狀況

三、案例分析

在一體化進程的背景下，國內外在地區間養老保險制度對接和改革方面積累了寶貴的經驗，其中不乏通過專門組織的建立、判別標準的細化、技術手段的提高以及對接平臺的搭建來完成養老保險制度改革和順暢對接的成功案例，為京津冀地區相關制度的統籌改革提供了借鑒。

（一）歐盟

1.法律條例層面

歐盟以《歐共體1408/71號條例》和《歐共體574/72號條例》為原則，為異地勞動人口養老保險對接提供了理論支撐。其以統一的法令條例為依托，“重在強調，而非統一”，有效解決了歐盟內部養老保險制度不協調問題，對養老保險的權利與義務進行了統一。

2.方法原則層面

歐盟提出了按比例分配養老保險待遇原則和聚集原則。對于前文所述國內城鎮職工與城鄉居民養老保險制度銜接過程中存在的轉移年限不累加、不折算以及轉接自由度不夠的問題，歐盟的聚集原則提供了行之有效的解決模式。例如，在對社會保險福利申請者的年限進行審核時，充分考慮跨境勞動者因異地流動可能最低繳費年限不足而導致的養老保障權益的損失，規定工作地所在國必須將其在其他地區工作期和投保繳費期限累加后作為基準測算。繳費年限可折算、可累加的制度符合社會公平理論，為勞動力要素的流動提供了更為科學公平的處理方式。

同時，《法令》中強調的工作地原則和暫時凍結原則要求勞動者以工作地為標準，同一時期只能加入一個成員國的養老保險計劃；當其流動到他國時，以前的記錄會被暫時凍結于原始地，直到退休時按規定發放。

除此之外，成員國中勞動者的養老金待遇與本國的繳費年限成正相關關系，勞動者所獲得的養老金應為其在歐盟內各國工作期間按繳費年限合計的養老保險待遇。這些規定確保歐盟在一體化進程中順利地解決了成員國之間流動人口在養老保障方面的轉續對接問題。

3.技術層面

歐盟各成員國之間采用專業的養老金累加分配辦法，用專門的E表格實現異地養老保險關系對接結算，為我國跨地區統一結算平臺的建設積累了經驗。

（二）美國

1.管理政策層面

首先，美國在人口管理政策方面以無身份界限為原則，為流動人口在社會保障的轉移接續奠定基礎；其次，勞工部與社會保障局配合度高、關系緊密，在基本養老保險對接過程中提供連續的服務，保證了統一性、系統性。

2.方法原則層面

美國對于參保人身份轉換的問題，允許自由對接。例如，對于公務員退休系統（Civil Service Retirement System，CSRS）與社會養老保險計劃間的轉換，采用公務員退休金抵消計劃（CSRS Offset），在勞動者身份轉換之間按照時間限制用養老金沖抵CSRS繳費，完成參保人身份之間的相互轉移和銜接。公務員內部的“老人老辦法、新人新辦法”模式，極大地加速了美國聯邦公務員養老保險的轉移接續進程。

3.技術層面

建立社會保障號查詢系統，“一人一號，終身不變”，在全美范圍內互聯互通，在一定程度上為制度對接提供了技術支撐。

（三）我國成渝地區

?圖3 2011—2015年京津冀人均GDP變化圖

?圖4 2011—2015年京津冀職工工資變化圖

?圖5 2011—2015年京津冀基本養老金待遇變化圖

在城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險對接方法上，成渝地區采用城鄉統籌、繳費累加、賬戶金額全部轉移的原則，進行雙向無差別轉續。在轉移接續進程中，城鄉居民養老保險將新型農村養老保險納入體系，在城鄉、居民和職工養老保險對接方面的成效明顯。但是覆蓋范圍較為狹窄，僅實現于地區內部的對接，對于跨區域的轉移接續問題，經驗尚且不足。

總體而言，歐美地區在跨地區的養老保險制度改革和對接方面有著更為先進的經驗。正式統一的法令文件是轉移接續的重要條件，專業化的異地對接平臺可以高效地完成計發、結算等關鍵步驟，科學的方法和原則確保了對接的穩定連續運行，而解決轉移接續問題的關鍵之一就是解決異地養老保險制度零碎化的問題。

四、改革與對接的路徑與建議

在一體化背景下，京津冀三地需要從社會公平、待遇福利協同發展的角度出發，為實現基本養老保險的對接、基本養老保險水平的均等化發力，不斷推進養老保險關系的轉移接續，使其達到社會效益最大化的狀態。

（一）橫向對接：完善基本養老保險制度

完善養老保險制度對接首先將養老保險雙軌制并軌，并向無損對接的最終目標邁進，遵循社會公平原則。

1.在轉移年限等利益折算問題上，應該以發達國家的先進經驗為參考，結合我國國情，通過養老保險統籌基金的待遇轉化機制和繳費沖抵方法，逐步縮小福利和待遇差異。轉移接續的基本思路可以參照“按比例分配養老保險待遇原則、工作地繳費、退休地發放”的模式，個人賬戶的養老保險繳費記錄保存于原始地，退休時按規定標準在退休當地發放養老金，在原始地的繳費不會在此期間支付或轉移；養老保險待遇應與繳費年限掛鉤，并與同期該地長期勞動者的平均待遇水平相適應；減小異地流動制度對接的限制和壁壘，流動人口養老金不應該因異地工作而出現受損現象，勞動者的養老保險權益應當受到合法保護，跨區域的經濟發展水平致使的差異應當逐步減小；減少對轉入地、轉出地養老保險統籌基金的正常收支狀態的影響，在養老保險權利和義務方面進行責任匹配，實現京津冀地區互聯互通互認的基本養老保險統籌和轉接關系。

2.在自由化對接方面，需要將協調機制開放化、自動化。轉移接續過程中，原有的先申請后轉移再對接很容易導致接續不暢，更具有普適性的做法應是擴大社會保障卡的使用廣泛度，由申請轉移向自動轉移、憑證轉移向一卡通轉移過度，通過詳實的就業記錄信息和數據實現“卡隨人動”“關系隨卡轉”的無損傳遞，進而推進“一卡通，保終生”的實現。

3.采取措施，建立基本養老保險關系的全員就業動態跟蹤體制，通過記錄勞動力市場的變化和流動信息、定期通報轉移接續情況等，及時掌握就業者在養老保障方面的對接問題，通過進一步的反饋機制促進接續的順暢進行。

（二）縱向對接：階段化縱深推進養老保險制度

在京津冀協同發展戰略中，養老保險制度對接需要緊隨產業和人口的轉移進程同步推進，根據三地不同的產業結構和人口流動，對接階段可以劃分為：

養老保險對接的初級階段（2005—2012年）。此階段主要是三地利益和矛盾暴露的階段，在產業升級和人口流動過程中，發現問題并完善相關機制，為未來有序順暢對接夯實基礎，逐步縮小三地之間的待遇水平差距，平衡各方利益。

養老保險對接的過渡階段（2013—2030年）。此階段產業結構和人口流動趨于平穩，變化速度降低，發展具一定規模，并在探索中摸索到因地制宜的全面自動化動態調整機制。

養老保險對接的成熟階段（2031—2050年）。此階段勞動力流動和產業結構呈現穩定狀態，京津冀協同發展已經相對成熟，基本社會保障以及養老保險制度設計相對全面和完善，對出現的問題需要小幅調整，治理方式也將逐步開放化、自由化、一體化，達到制度的全面順暢對接。

在深入推進養老保險制度改革過程中，首先要解決好以下兩個問題：

1.提高養老保險基金的統籌層次

目前來看，京津冀地區分別實行了全省統籌和全市統籌，但在實際責任落實方面尚未真正做到省際統籌。因此，在現有框架制度下，逐步提高統籌層次能降低轉移接續的成本和難度，有利于減小摩擦和阻礙，減少不同區域之間的不公平現象。同時，繼續落實“三個一”工程，實現制度規程、網絡系統和組織管理的統一化，建立統一的異地社保信息網絡系統，在業務上分層、垂直化管理，為京津冀協同發展進程中養老保險關系的無縫轉接提供軟、硬實力的支撐。

2.落實養老金權益機制，關注“中人”群體

明確中央和地方對于養老保險的責任，對于“中人”特殊群體（指基本養老保險“統賬結合”之前參加工作、之后退休的人員）的“歷史遺留債務”要重點關照，在估算其養老金權益時對責任做出清晰界定。目前，京津冀的“中人”群體是異地流動人口的主體，通過科學高效的協調機制化解沖突是落實養老保險對接制度的重要前提，因此在對接初期階段，需要相關部門對“中人”群體進行補償，盡量減少關于異地轉移的繳費年限認定政策的分歧以及因責任界定模糊而引發的利益沖突問題。對于某一地區的因補償該群體造成的缺口，中央應負責設立全國基本養老保險統籌基金來補償。

五、結語

總之，解決基本養老保險制度的轉移接續問題，是完善我國社會保障制度最重要的環節之一，其中最徹底、最根本的辦法還是實行基本養老保險的全國統籌。由于我國各區域經濟發展水平以及基本養老保險制度的發展存在失衡情況，還不能短期內快速實現全國統籌的愿景。對于我國差異化發展的區域來說，可以以京津冀地區為參照物，先完善省級統籌，再逐步提高層次至全國統籌，解決養老保險因各地政策不統一而造成的轉移接續問題。從全國層面看，實現基本養老保險制度的順利轉移接續需要在分段結算、養老金權益補償責任、區域協同管理等方面做出更加細致的規劃，促進各地方政府利益之間的協調，提高統籌層次，才能為各區域今后的協同發展提供有效保障和支持。