古代官德考評(píng)對(duì)官員的約束與失效

文_劉緒義（湖南長(zhǎng)沙）

（作者系長(zhǎng)沙稅務(wù)干部學(xué)院教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)博士后）

從西周初年“以德配天”觀念產(chǎn)生以后，德成為王朝有道無(wú)道的標(biāo)尺，也是王朝合法性的標(biāo)志；相應(yīng)地，德治就成為歷代王朝的核心理念。無(wú)論是對(duì)官員的選拔還是考核，官德都是首要的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，因?yàn)橹匾暎糯俚驴荚u(píng)對(duì)官員產(chǎn)生了一定的約束；另一方面，唯其重要，也就使得官德考評(píng)成為一個(gè)難題。

官德考評(píng)對(duì)官員的制度化約束

在科舉制度沒(méi)有確立以前，對(duì)官員官德實(shí)行考選合一。西周在周公建立起的一套禮樂(lè)制度中，即對(duì)官員的官德考評(píng)有了制度性的初步設(shè)計(jì)。《周禮》中以“六廉”為考課官吏的六項(xiàng)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，“廉善”“廉敬”“廉正”是針對(duì)品德的考核，“廉能”“廉法”“廉辯”則是針對(duì)能力的考察。“廉”字在這里具有雙重意義：“既斷以六事，又以廉為本”。廉善考評(píng)是考評(píng)官員是否德行有聞，品性端正；廉能考評(píng)是考評(píng)官員是否才干出眾，力能勝任；廉敬考評(píng)則是考評(píng)官員是否恪盡職守，勤懇謹(jǐn)慎；廉正考評(píng)是考評(píng)官員是否剛正忠直，清廉自律；廉法考評(píng)是考評(píng)官員其是否依法治事，守法不失；廉辯考評(píng)是考評(píng)官員是否臨事不疑，明察善斷。

漢代選拔官吏的標(biāo)準(zhǔn)亦即考核晉升官吏的標(biāo)準(zhǔn)。其法定的主要標(biāo)準(zhǔn)為“四科取士”和“光祿四行”。“四科取士”為：“一曰德行高妙，志節(jié)清白；二曰學(xué)通行修，經(jīng)中博士；三曰明達(dá)法令……四曰剛毅多略……皆有孝悌廉公之行。”“光祿四行”為“質(zhì)樸、敦厚、遜讓、節(jié)儉”（《后漢書·百官志》）。

唐朝制定的考課法主要有“四善二十七最”和“四等法”。《舊唐書·職官二》記載：“凡考課之法，有四善：一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈。善狀之外，有二十七最。前者專指官員的品德操行，后者根據(jù)不同部門的職責(zé)規(guī)定的實(shí)際政績(jī)?yōu)榭疾鞓?biāo)準(zhǔn)。唐朝對(duì)流外官則按四等第進(jìn)行考課：“清謹(jǐn)勤公、勘當(dāng)明審為上；居官不怠、執(zhí)事無(wú)私為中；不勤其職、數(shù)有愆犯為下；背公向私、貪濁有狀為下下。”（《唐六典》）

宋代則有《守令四善四最》考課法，金代也有《四善十七最》考課法，明代朱元璋雖厲行重典治世，但也強(qiáng)調(diào)“明禮以導(dǎo)民，定律以繩頑”的禮法合治觀，曾于洪武六年“令有司察舉賢才，以德行為本，而文藝次之”（《明史·選舉志三》）。清代分貪、酷、疲軟無(wú)為、不謹(jǐn)慎、年老、有疾、浮躁、才力不足八種情況，而分別加以處置，稱“八法”。

另外，官德考評(píng)也規(guī)定了具體的考評(píng)時(shí)間。比較傳統(tǒng)的做法是三年大比。《尚書·舜典》《周禮·地官》均有記載，對(duì)鄉(xiāng)大夫、州長(zhǎng)、縣師、均人都實(shí)行三年大比制，明代實(shí)行外官三年一朝覲，京官六年一考察。清承明制，考滿為歷俸計(jì)年之法：即一年一考，三考為滿，都有具體詳細(xì)的規(guī)定。

官德考評(píng)對(duì)官員的強(qiáng)力約束

古代官德考評(píng)有一個(gè)顯著特征，就是官德考評(píng)制度化無(wú)形中與儒家的德政傳統(tǒng)扭結(jié)在一起，給官員形成一種巨大的壓力與約束。一方面確實(shí)產(chǎn)生了一批好官循吏，另一方面也出現(xiàn)了一些不好的現(xiàn)象。

所謂循吏，太史公的本意是指：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無(wú)稱，亦無(wú)過(guò)行。”《史記》記載了施教導(dǎo)民的孫叔敖、古之遺愛(ài)的子產(chǎn)、拒禮送理的公儀休、剛強(qiáng)正直的石奢、伏劍自刎的李離等幾個(gè)先秦著名的循吏；《漢書》“循吏傳”雖然也只記載了文翁、王成、黃霸、朱邑、龔遂、召信臣等六個(gè)有名的漢代循吏，但歷史上的循吏顯然不止這么一些。如漢武帝時(shí)名臣倪寬、東漢羊續(xù)、劉寵，晉代山濤、唐代宋璟、宋代包拯、明代的范景文、況鐘、清代的于成龍等不勝枚舉。

注重官德之聲也是官員成就其名臣的重要內(nèi)容，王莽在稱帝之前就是如此。反過(guò)來(lái)，政治斗爭(zhēng)也往往找官德不好這個(gè)弱點(diǎn)來(lái)除掉異己。如孔融多次觸怒曹操，但曹操殺孔融，只能找他一個(gè)不孝的罪名；司馬政權(quán)殺嵇康，說(shuō)他“非湯武薄周禮”。

另一方面，由于官德考評(píng)無(wú)法量化，特別是唐宋以后有意識(shí)地將官德考評(píng)分等評(píng)定之后，迫使官員不得不想方設(shè)法注重考評(píng)結(jié)果，導(dǎo)致出現(xiàn)造假傾向。

一是虛報(bào)政績(jī)。史上第一個(gè)虛報(bào)政績(jī)獲得表彰的例子就是漢代的王成，這位生前受皇帝明詔褒獎(jiǎng)的循吏，死后就有人舉報(bào)其虛報(bào)政績(jī)。此后虛報(bào)政績(jī)更是官場(chǎng)一大暗流，以至于歷代許多皇帝都不大敢相信大臣的奏折陳述。

二是假借民意。官德考核的一個(gè)重要渠道就是看重官員在民間的口碑，大概就是群眾評(píng)議吧。因此，唐以前風(fēng)行“德政碑”，官員離任時(shí)，由鄉(xiāng)紳們向百姓攤派錢財(cái)，為之樹(shù)碑立傳；唐代明令禁止這種做法，但結(jié)果又出來(lái)萬(wàn)民傘、遺愛(ài)靴之類。

三是刻意作秀。一些官德不好的官員為了獲得好的官德評(píng)價(jià)故意裝作清廉愛(ài)民，一些官德本來(lái)不錯(cuò)的官員不滿足于考評(píng)，更著意于青史留名，故而也不例外。明代的海瑞自不用多說(shuō)了；清代廉吏于成龍，在總督府每餐只吃青菜，時(shí)人稱之“于青菜”；清代嶺北道道臺(tái)湯斌，每日以豆腐湯為肴，百姓便敬稱他為“三湯道臺(tái)”。清代總督道臺(tái)收入雖然不高，可尚不至于淪落到每餐只能吃青菜豆腐湯的地步，這里面何嘗沒(méi)有作秀的成分？

官德考評(píng)對(duì)官員約束的失效

古代官德考評(píng)從制度到文化都給了官員巨大的約束與壓力，然而，并不能阻止官員的道德墮落甚至腐敗叢生。官德考評(píng)制度化的約束失效更為普遍，其原因有三：

第一，喜怒由乎愛(ài)憎，官德考評(píng)增強(qiáng)了上司的權(quán)威，導(dǎo)致唯上傾向更為明顯。

從歷史上來(lái)看，官德考評(píng)從制度上存在一個(gè)根本缺失，那就是被考核的對(duì)象沒(méi)有申述的可能。制度上沒(méi)有規(guī)定被考核的官員如果對(duì)考核結(jié)果不滿意可以申述，這樣一來(lái)，就導(dǎo)致魏征所說(shuō)的“取舍在于愛(ài)憎，輕重由乎喜怒”。歷史上有名的“貞觀之治”，在親歷者魏征看來(lái)，是“君私于上，吏奸于下”。清代季振宜公開(kāi)批評(píng)，外官考滿從州縣由府廳至督撫，前后經(jīng)過(guò)五六個(gè)衙門，層層剝核，州縣勢(shì)必刻剝小民以賄上官，武官則克扣兵餉，相習(xí)成風(fēng)。

第二，法之不存，德將焉附？這是導(dǎo)致官德考評(píng)約束失效的根本原因。

深受儒家德政思想的影響，歷代帝王大都強(qiáng)調(diào)德治，然而，德治必須依賴于法，法之不存，德將焉附？離開(kāi)了法治的德治，很大程度變成了一種“術(shù)”。秦法以嚴(yán)密著稱，當(dāng)年商鞅甚至提出“無(wú)宿治”以應(yīng)對(duì)懶癥、拖延癥。然而，秦末義軍蜂起，秦法崩潰，劉邦身為亭長(zhǎng)，竟然敢私放犯人，更別說(shuō)很多秦國(guó)大吏直接倒戈了，其官德焉在？

宋朝對(duì)官德考評(píng)實(shí)行“磨勘”連坐制，即把官員每年的考課記錄累積起來(lái)，三五年一個(gè)周期綜合考評(píng)。多次積累考核，使統(tǒng)治者能夠全面掌握官員的道德品狀。設(shè)審官院，主要考核京官；考課院，主要考核外官，并由御史臺(tái)糾察監(jiān)督百官。宋太祖時(shí)將“四善”分為三等，真宗時(shí)改為“公勤廉干惠及民者為上；干事而無(wú)廉譽(yù)，清白而無(wú)治聲者為次；畏懦貪婪者為下”。然而，北宋時(shí)期卻出現(xiàn)了著名的冗官現(xiàn)象，真宗景德、祥符年間，文武官員9785員。到仁宗皇祐元年，內(nèi)外官屬17300余員，其未授差遣京官、使臣及守選人不在數(shù)內(nèi)，40年間官員人數(shù)翻了一番。到徽宗宣和元年（1119）更是達(dá)到48000余人。官德考評(píng)本意在約束官員，至少不至于泛濫成災(zāi)；然而，導(dǎo)致冗官的原因恰恰在于這一嚴(yán)格的制度卻被另一做法“蔭補(bǔ)”破壞，大量“惟知飲酒彈琵琶耳，安知民間疾苦”的貴族子弟得以進(jìn)入官場(chǎng)，官德考評(píng)形同虛設(shè)。有宋一代貶官不少，但大都不是因?yàn)楣俚驴荚u(píng)出了問(wèn)題。

第三，形式主義是官德考評(píng)約束失效的助推器。官德考評(píng)制度化的一個(gè)表現(xiàn)就是考核指標(biāo)看上去越來(lái)越細(xì)化全面，然而，指標(biāo)的設(shè)置與比重不合理等容易導(dǎo)致考評(píng)時(shí)走向形式主義。

如明洪武年間制定的百官考核法，分為考滿與考察兩種。考滿是一種按年資、政績(jī)晉升的制度：即三年初考，六年再考，九年通考。考核結(jié)果分為稱職、平常、不稱職三種，決定其升降。考察是普察京、外諸官而較其優(yōu)劣臧否，主要考察其是否有貪酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹(jǐn)?shù)攘?xí)氣。

因此，盡管明朝對(duì)官德的考核程序較宋完善，但因流于形式，因此亦較宋嚴(yán)重。本來(lái)老、病這些指標(biāo)與官德并無(wú)關(guān)系，卻也納入其中。實(shí)際上，明朝對(duì)官吏的考核不在于考核制度，而在于特務(wù)稽查。皇帝及中央政府對(duì)官員的獎(jiǎng)懲和黜陟及優(yōu)劣的評(píng)價(jià)，基本上是依靠錦衣衛(wèi)、東廠、西廠等特務(wù)組織以密探方式進(jìn)行，因此，自明成祖以后，吏治就日趨貪濁黑暗。