鄭洛新國家自主創新示范區人才特區建設研究

摘 要：以國家自主創新示范區為功能區塊建設人才特區，是實現國家自主創新示范區和人才共贏發展最直接、最有效的選擇。本文梳理探討了人才特區的概念、特征及主要實踐模式，嘗試提出鄭洛新國家自主創新示范區建設人才特區的若干思路與對策，以期為鄭洛新國家自主創新示范區及類似地區建設人才特區提供決策參考。

關鍵詞：鄭洛新；國家自主創新示范區；人才特區；人才

中圖分類號：K901.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）1-54-4

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.01.015

Study on the Construction of Talent Special Zone in Zheng-Luo-Xin National Independent Innovation Demonstration Zone

Cui Lixiang

（Institute of Economics， Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou Henan 450002）

Abstract： Taking national independent innovation demonstration zone as a functional block for building talent special zone is the most direct and effective choice to realize win-win development of the national independent innovation demonstration zone and talents. The article combed and explored the concept， characteristics and main practice modes of talent special zone. Then， it tried to put forward some new ideas and countermeasures for the construction of talent special zone in Zheng-Luo-Xin national independent innovation demonstration zone， hoping to provide a decison-making reference for the construction of talent special zone in Zheng-Luo-Xin national independent innovation demonstration zone and similar areas.

Key words： Zheng-Luo-Xin； national independent innovation demonstration zone； talent special zone； talent

以國家自主創新示范區（以下簡稱自創區）為功能區塊建設人才特區，是被實踐證明的實現自創區和人才共贏發展最直接、最有效的選擇，并漸成發展趨勢。鄭洛新國家自主創新示范區，是未來引領帶動河南創新驅動發展的綜合載體和增長極。推進鄭洛新國家自主創新示范區與人才特區建設相銜接，具有重要現實意義。

1 人才特區的概念、特征及實踐模式

人才特區又被稱為人才管理改革試驗區[1]，其概念源自經濟特區，為我國所特有。目前，國內學術界對人才特區概念的理解趨于多元化，較具代表性的學說主要有4類：特殊區域說、示范窗口說、創新試驗說和綜合區域說[2]。特殊區域說認為，人才特區是指人才工作的特殊區域，即在特定區域內，人才工作的政策保障、體制建設、機制運行、資金投入、環境營造、工作內容、工作模式等都比區域外更具優先性和特殊性[3]。示范窗口說認為，人才特區是實現人才優先發展的試驗區，是地方進行人才管理體制機制創新的窗口[4]。創新試驗說認為，人才特區是指以實現人才發展為目標，以人才及相關要素為主要對象，以開展特殊政策創新、突破、試驗為主要任務的特定空間[5]。綜合區域說認為，人才特區是指以人才及相關要素為主要對象，通過實行特殊的人才政策措施，帶動人才體制機制創新，推動人才優先發展的特殊空間[1]。綜上來看，無論是特定或特殊區域，還是特定或特殊空間，其本質上均屬于人才特區建設的載體范疇。加之，人才特區的根本職能是服務發展[6]。綜上所述，人才特區的概念可概括為：以服務人才特區載體發展為根本出發點，在該載體范圍內，以人才及相關要素為主要對象，改革創新，探索試驗，優先推行系列人才發展政策舉措，最大限度地激發人才創新創造創業活力，實現載體與人才共贏發展。

從特征來看，國務院發展研究中心人力資源研究培訓中心“中關村人才特區建設研究”課題組（2011）以中關村人才特區為研究對象，認為人才特區的主要特征體現“四個特殊”，即：特殊政策、特殊機制、特殊平臺和特殊目標。其中，特殊政策是指為率先確立人才優先發展戰略布局而實施的科研、創業、金融等系列政策；特殊機制是指整合要素資源，改革創新方法，構建“政產學研用”相結合的體制機制；特殊平臺是指依托系列項目實施，為人才事業發展搭建多層次的創新創業平臺；特殊目標是指探索具有全國示范意義和推廣價值的人才政策體系，使中關村成為具有全球影響力的人才戰略高地[7]。趙全軍、羅雙平（2013）認為，人才特區的主要特征有：特定性、特殊性、國際性。其中，特定性是指空間的特定性、對象的特定性、職能的特定性；特殊性是指特殊的權利、特殊的待遇；國際性是指人才隊伍的國際化、人才環境的國際化[1]。王培君（2014）認為，人才特區的獨特之處在于其特殊使命、特殊對象、特殊政策和特殊環境。其中，特殊使命是指以人才特區建設為抓手，推動區域經濟轉型升級；特殊對象是指突出人才引進，尤其突出引進海外人才、高層次人才、創新創業人才；特殊政策是指創新政策，創新機制，確保人才引得進、用得上、留得住、干得好；特殊環境是指良好的人才發展環境[8]。綜上來看，不同的學者以不同視角對人才特區的特征進行了解讀，側重點雖有不同，但殊途同歸。經過梳理歸納，筆者認為，人才特區的主要特征可概括為：“1特定”+“6特殊”，其核心特征是“特”。“1特定”是指人才特區建設的特定空間或特定區域，這里統稱特定載體。“6特殊”，是指人才特區建設的6大板塊，即特殊目標（或特殊使命）、特殊對象、特殊政策、特殊機制、特殊平臺、特殊環境。

從實踐模式來看，不同的學者以不同視角對人才特區建設的主要實踐模式進行了歸納總結。如，趙全軍、羅雙平（2013）基于空間形態的視角，歸納出當前我國各地在實踐中探索形成的4種典型人才特區模式，分別為：園區型人才特區、基地型人才特區、政區型人才特區和機構型人才特區[1]。任月紅等（2014）[9]、佟林杰等（2015）[10]學者也發表了類似的觀點。苗月霞（2012）以政府職能為視角，以政府發揮作用方式的不同將人才特區建設歸納為3種主要模式：地方政府自主創新模式、中央地方聯合推進模式、政府社會合作共治模式[4]。同樣以政府職能為視角，張波（2016）則將人才特區建設歸納為3種不同的模式：政府干預控制型、政府參與引導型、政府服務輔助型[2]。綜上來看，空間形態視角下，以自創區為功能區塊建設人才特區，屬于典型的園區型人才特區。政府職能視角下，以自創區為功能區塊建設人才特區的初期階段，其建設模式多屬于政府干預控制型；進入發展期或成熟期，其建設模式則多由政府干預控制型向政府參與引導型或政府服務輔助型有序轉變。而以自創區為功能區塊建設人才特區又具體屬于地方政府自主創新模式、中央地方聯合推進模式、政府社會合作共治模式中的何種模式，則需視具體情況而定。

2 鄭洛新自創區人才特區建設的策略思考

2.1 堅持規劃引領，構建“1+6”體系

省域層面，鄭洛新自創區是一個整體，但市域層面，其又分布在鄭州、洛陽、新鄉3個不同的市，甚至在每個市還有不同的區塊。同時，鄭洛新三市人才特區建設的人才數量與質量、人才培育和輸送能力等基礎條件還存在著較大差距。以鄭洛新自創區為功能區塊建設人才特區，需加強頂層設計，科學規劃，正確處理整體與局部的關系，形成綱領性指導文件、實施方案、行動計劃、管理辦法等，明確人才特區建設的總體要求、重點工程、政策措施、組織領導、責任單位等，以確保各項工作扎實推進，實現三市的協調、均衡發展。推進過程中著力構建以“1特定”+“6特殊”為典型特征的人才特區建設體系，簡稱“1+6”體系。

“1特定”，即明確鄭洛新自創區建設人才特區的特定載體，劃定核心區和輻射區。鄭州、洛陽、新鄉3個國家高新技術產業開發區可作為人才特區建設的內核區；鄭州、洛陽、新鄉3市除其國家高新技術產業開發區之外的地區可作為人才特區建設的外核區。另外，鄭洛新自創區人才特區肩負著服務整個河南乃至中西部更大區域的特殊使命，其不僅僅是3個市的平臺，3市之外的其他省轄市及周邊關聯地區均可列為輻射區。建設初期，可先選擇一批條件成熟的市、企業等作為輻射區、輻射點，探索創新，試點示范，逐步形成核心引領、輻射帶動、梯次發展、全面提升的生動局面。

“6特殊”，即明確鄭洛新自創區建設人才特區的特殊使命、特殊對象、特殊政策、特殊機制、特殊平臺、特殊環境。

特殊使命：依托國家及省市相關規劃部署，著力將鄭洛新自創區建設成為我國中西部地區具有顯著影響力的人才戰略高地，為河南省乃至更多地區人才發展體制機制改革提供可復制、可推廣的經驗。而鄭洛新自創區人才特區建設的近期目標、中遠期目標以及各區域板塊設定的子目標，可充分結合相關上級部署及各自基本條件、發展需求等來科學設定。

特殊對象：以人才及相關要素為主要對象，深入一線摸底，以各區所在地區的現有人才培養能力和輸送能力以及人才結構、質量和數量等為基礎，查漏補缺，明確不同發展階段人才培育和人才引進的側重點，促進國內人才和國際人才、本地人才和外來人才、高層次人才和低層次人才、當下人才和未來人才等均衡發展，實現人才要素優化配置、可持續發展。

特殊政策：以著力解決人才后顧之憂為出發點，系統創新政策，以人才培養、財政扶持、人才評價、職稱評定、人才服務、醫療居住、子女入學、配偶安置等為重點，構建結構完善、內容豐富、針對性強的人才支持政策體系，以“政策紅利”最大限度增加和釋放“人才紅利”。

特殊機制：整合中央、河南省及三市各種人才開發資源，以人事管理、人才評價激勵、要素流動配置、人才服務保障、科研管理等為重點難點領域，大膽探索，著力創新人才使用機制、知識產權保護機制、重大科技成果轉化扶持機制、“政產學研用”協同機制、“頂層設計+基層創新”互動機制等，實現人才及相關要素優化配置。

特殊平臺：以人才事業發展及產業發展需求為導向，整合統籌地區人才、科技、產業等資源要素，依托項目有序實施，強化現有國家和省級高層次創新產業平臺集聚人才作用，搭建和拓寬一批人才創業基地、研發基地、成果轉化機構、雛鷹人才基地及前沿實驗室等平臺，以滿足人才多類型、多層次需要。

特殊環境：按照人才特區人才發展的要求，解放思想，因時、因地制宜，依托各項特殊政策、重點工程的扎實落實，統籌推進政策環境、服務環境、創新環境、人文環境、市場環境等系列環境板塊建設，不斷改善人才軟硬件設施，著力營造政策寬松、生活放松、心態輕松的良好人才發展環境，吸引人才自發集聚、持續發展。

2.2 堅持人才驅動，統籌“五個”環節

創新驅動的實質是人才驅動[11]。堅持人才驅動，應統籌人才發展“引”“育”“用”“流”“留”5個環節，實現人才引得進、育得成、用得好、流得動、留得住[12]。

2.2.1 做好“引”環節。為確保有效引進人才，鄭洛新三市可按照國家和河南省人才發展的相關部署，充分結合各自發展基礎及人才需求，明確各自引人類別、層次、數量，建立動態人才數據庫及詳細引才目錄，以知名企業、核心平臺、科研機構、政府機關等為引才重點隊伍，踐行“聚天下英才而用”之思想，建立全球引人體系，不唯地域、不拘一格，開展靶向引才、精準引才。同時，適時引進一批“鯰魚”型人才或團隊，發揮其“鯰魚效應”，激活本地存量人才隊伍。引才工程不是形象工程、政績工程，三市要量力而行，切忌盲目引進人才，導致資源浪費。

2.2.2 做好“育”環節。鄭洛新三市可充分結合各自人才培育能力、人才輸送能力以及發展人才需求，明確育才方向，以轄區范圍內的高等院校、科研院所、骨干企業、重點實驗室等為重點育人平臺，實施人才培育工程，著力培育一批“中原工匠”“中原學者”“中原企業家”等人才隊伍。堅持需求導向，推廣校企、校地、院企、院地、院校等多元化合作，開展人才定制工作，推動教育與產業對接、專業和職業對接，構建開放式、政產學研用一體的人才培育體系。同時，以轄區內的育人平臺為媒介，加強與周邊地區多路徑開展育人合作，合力培育所需人才。

2.2.3 做好“用”環節。用好人才是人才工作的核心。用好人才，“查漏”是前提。“查漏”，即充分了解各地區、各單位用人的供需矛盾，明晰所缺人才類型、層次及數量等用人要素。建立統一動態人才信息數據庫，及時反映整體與局部用人供需矛盾。用好人才，“補缺”是保障。“補缺”，即以“查漏”結果為基礎，引人、育人、留人等多策并施，緩解用人矛盾，促進供需平衡。用好人才，“規范使用”是關鍵。用人，需注意揚長避短，讓不同層次的人才到最適合自己的崗位上去建功立業，才能人盡其才，更大限度地釋放“人才紅利”。用人，切忌急于求成，需尊重人才成長規律，寬容“失敗”，及時鼓勵，使人才厚積薄發。

2.2.4 做好“流”環節。推進人才合理流動，前提是需要明確轄區內哪些人才需要流、往哪流、怎么流。為此，可由政府部門牽頭，各用人單位與引人、育人等單位合作，建立統一動態潛在流動人才數據庫，為人才及時合理流動提供便捷通道。更好發揮政府作用，制定和發布人才流動戰略政策文件，明確責任單位，加強人才流動管理，及時清理阻礙人才合理流動的政策文件，為促進人才合理、有序、規范、柔性流動提供行動方案和制度約束。鼓勵和推廣兼職掛職、客座教授、“星期天工程師”等多樣化人才流動模式。

2.2.5 做好“留”環節。留人，關鍵在留心。留住人才的心，須以解除人才后顧之憂為出發點，堅持誰用誰留原則，多策并施，用政策留人、用服務留人、用感情留人。著力營造公正平等的制度環境、寬容失敗的工作環境，制定和推行適宜的財政扶持政策、市場化人才評價政策、職稱評定政策、住房醫療優惠政策、配偶安置及子女入學政策等；在政府行政服務中心設立“一站式”人才服務窗口，實行一條龍服務；強化“老家在河南”鄉情紐帶，營造以誠待人、尊敬人才的社會環境等。

3 堅持穩中求進，警惕“三大”誤區

穩中求進，是過去我國經濟社會良好發展的寶貴經驗，也是新時代我國適應新常態、引領新常態的工作總基調。穩中求進，就是要按照“穩”的要求，警惕和避免建設誤區，主動“求”矛盾和問題及其解決方案，進而實現“進”的目的。經過梳理歸納，“重自我輕整體”“重政府輕市場”“重實踐輕理論”等建設誤區尤為常見，需要特別警惕。

3.1 警惕“重自我輕整體”誤區。“重自我輕整體”誤區，多出現于兩個情況：一是跨區域人才特區建設。各功能區塊分屬于不同區域，其區位條件、發展基礎等存在顯著差異，而基礎差異又很大程度上決定建設模式、速度、質量等方面的不同，這易導致各功能區塊在建設過程中偏重發展自我而輕視協作，造成各功能區塊發展不一致，出現“瘸腿”“短板”，進而阻礙人才特區建設整體穩中有進。二是多建設主體人才特區建設。這類人才特區建設，多指人才特區建設有多個部門領導，而各建設主體受發展觀念、部門利益、領導能力等因素綜合影響，用力不一、用力分散，未實現“1+1>2”的合力效應。對鄭洛新自創區人才特區建設而言，人才特區建設在市域層面分布在鄭洛新3個不同的市，在每個市還有不同的區塊，同時三市人才特區建設的區位條件、人才存量和質量、人才培育和吸引力、人才優先發展環境等基礎條件又存在著較大差距，這要求三市在推進人才特區建設過程中，需強化頂層設計，堅持規劃引領、協作聯動、量力而行、錯位發展、共享共贏，唱好“協同戲”，推進區域協同、板塊協同、部門協同，實現人才及相關要素資源配置最優化、人才對經濟社會發展支撐作用最大化，促成“1+1+1>3”良好局面。

3.2 警惕“重政府輕市場”誤區。習近平總書記曾強調：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，二者是有機統一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來[13]。”而在人才特區建設的地方實踐中，還較大范圍內存在“重政府輕市場”的建設誤區，尤其在人才特區建設初期。從實踐經驗看，在以自創區為功能區塊建設人才特區的初期，無論是用政策吸引人才、用機制激勵人才，還是用環境留住人才，更多依靠政府職能作用是行之有效的。但更多依靠不是過度依賴，更不是包攬所有工作。建設過程中，不應忽視市場在資源配置中的決定性作用。對鄭洛新自創區人才特區建設而言，需靈活運用“看得見的手”和“看不見的手”。尊重市場決定資源配置這一市場經濟規律，著力調動市場主體的主動性，提升人才資源市場化配置能力和水平，努力讓市場對人才形成自動生發機制。同時，更好發揮政府的作用，結合人才特區建設的發展階段、成熟程度，及時調整政府職能作用，以更好確定人才特區建設的方向、目標，選擇恰當的建設途徑和控制適當的發展速度，實現政府和市場在人才特區建設中作用均衡統一。

3.3 警惕“重實踐輕理論”誤區。理論與實踐的有機統一和良性互動，是推動發展的有效途徑和重要法寶。而“重實踐輕理論”是當前國內人才特區建設中又一常見的誤區。其形式突出表現為：在實踐探索方面，近年來，各地人才特區建設熱情高漲，呈現“遍地開花”態勢，并探索形成了園區型、基地型、政區型、行業型、產業型等多類典型人才特區模式。而理論研究方面，以中國知網為檢索平臺，檢索發現，以“人才特區”為主題，發表期刊文章共573篇，以“人才特區”為篇名，發表期刊文章共330篇，而其中涉及人才特區的內涵特征、構成要素、組織形態、運行范式等理論研究的文章不足20篇，甚至不少方面仍處于空白狀態。理論研究的滯后，嚴重制約了實踐的發展。著力提升理論支撐力，成為推進人才特區實踐的重要任務之一。對鄭洛新自創區人才特區建設而言，探索實踐的同時，需重視對人才特區“是什么”“做什么”“如何做”“為什么”等基本問題研究，同時加強新時代背景下人才特區建設“新要求”“新思路”“新舉措”等應用對策研究，借助系統理論研究，推動理論創新與實踐創新有機統一和良性互動。

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