影響無黨派人士作用發揮的要素及改進策略

高慧芳

摘 要：從當前無黨派人士作用發揮現狀、影響無黨派人士作用發揮的主要因素等方面總結了無黨派人士在個體和群體作用發揮方面的特點和差異，并嘗試提出進一步發揮無黨派人士作用的路徑與對策建議。

關鍵詞：無黨派人士；群體和個體；作用發揮路徑

隨著時代的發展，無黨派人士作用發揮經歷了以個體作用為主向個體作用與群體作用并重的轉變。一方面，成為人民政協的一個界別后，無黨派人士的“單兵作戰”出現了群體效應；另一方面，隨著社會組織迅速發展，無黨派人士通過各種途徑參與到一定的社會組織中，并以一定組織化的方式發揮著群體作用。因此，從“個體”“群體”“個體和群體”的互動“三維角度”來厘清無黨派人士作用發揮的內在機理，考察新時期影響無黨派人士作用發揮的主要因素，進而找出改進策略，實現“聚散有序，人人出彩”，對于做好無黨派人士工作，更好地發揮他們在國家政治社會生活中的作用具有重要的理論和實踐意義。

無黨派人士作用發揮現狀

無黨派人士廣泛分布在各地區、各領域，在促進社會整合、維護社會和諧中發揮著重要而獨特的作用。為了調查近年來無黨派人士作用發揮的基本情況，課題組采取實地調研、專題研討、問卷調查、深度訪談等多種形式，對北京市無黨派人士作用發揮現狀開展了深入調研。

1.無黨派人士作用發揮取得的成績及經驗

在北京市委統戰部的牽頭協調下，北京市無黨派人士統戰工作開展良好，一批優秀的無黨派人士走上了參政議政第一線。調查顯示：無黨派人士在參政議政或參與所在單位民主管理、民主監督方面所發揮作用的主觀測量方面，52.8%的被調查者認為發揮了比較充分的作用。近年來，北京市在發揮無黨派人士作用方面的成績和經驗主要包括：

一是加強知聯會載體建設。知聯會（黨外知識分子聯誼會）是黨委聯系無黨派人士的橋梁和紐帶。北京市委統戰部高度重視知聯會建設，于2006年成立了北京黨外高級知識分子聯誼會。同時，積極推進區縣、高校、國企等領域的基層知聯會建設。各級知聯會認真履行學習教育、培養人才、建言獻策、服務社會、聯誼交友的主要任務，培養和造就了一支綜合素質較高、參政議政能力較強、與黨真誠合作的無黨派人士隊伍，為首都經濟社會發展作出了積極貢獻。

二是積極搭建議政建言平臺。2013年，為進一步提高無黨派人士議政建言質量，凝聚集體智慧，北京市委統戰部牽頭成立了無黨派人士建言獻策小組，搭建了議政建言的新平臺，實現了無黨派人士由“單兵作戰”向“集團作戰”轉變。建言獻策小組按照“既出成果、又出人才”的總目標，充分發揮了無黨派人士的政治優勢、智力優勢和資源優勢，取得了初步成效。截至目前，共有14條建議得到北京市委市政府主要領導批示。今年，為進一步貫徹習近平總書記對京津冀協同發展作出的重要指示精神，北京市、河北省兩地組織無黨派人士圍繞“環首都現代農業帶發展建設”這一課題開展聯合調研，為區域協同發展作出有益探索。

三是創新完善參政議政機制。為了在更大范圍內發揮無黨派人士群體的參政議政能力，進一步提高參政議政質量，北京市探索和實踐出一種新的無黨派人士集體協商議政機制。在無黨派代表人士參加參政議政活動之前，組織一部分具有相關專業背景的無黨派人士進行集體協商，廣泛凝聚共識，以此作為無黨派代表人士發言的重要參考。近年來，在北京市政協議政會上的無黨派人士發言就采用這種機制，集體建言獻策，形成主要觀點，然后推舉一名無黨派人士作為代表發言。

四是打造無黨派人士社會服務品牌。為了更好地推動無黨派人士服務首都科學發展，北京市委統戰部籌備成立了北京市無黨派人士專家服務團，圍繞首都中心工作開展社會服務，打造品牌活動，目前已經組織農業、宣傳領域的無黨派人士為在北京舉辦的“第75屆世界種子大會”提供智力咨詢服務。

無黨派人士是一個比較特殊的群體，個體化、獨立性較強。但在建言獻策、參政議政、服務社會上也往往是“單兵作戰”，群體作用發揮不足。北京市委統戰部積極探索無黨派人士工作規律，通過知聯會把不同層次的無黨派人士“聚”起來；通過建言獻策小組把不同專業領域的無黨派人士“聚”起來；通過抓好傳統領域黨外知識分子工作，把人才密集領域的無黨派人士“聚”起來。通過“聚散有序”，實現更高層次的“人人出彩”。

2.無黨派人士作用發揮存在的問題及原因

樣本數據顯示：仍有47.0%的被調查者認為自己發揮作用不大。根據調查，存在的問題主要體現在以下幾個方面：一是對無黨派人士統戰工作重要性認識需要進一步提高；二是對無黨派人士群體的政治引導需要進一步加強；三是無黨派人士群體利用專業優勢發揮作用的力度需要進一步加大，在訪談中，部分無黨派人士提出應將知聯會建設成以無黨派人士為主的“智庫”“思想庫”；四是無黨派人士工作載體作用需要進一步發揮。數據顯示：有52.8%的被調查者認為“影響無黨派人士發揮群體作用的原因”主要是“缺乏發揮作用的載體和平臺”。

影響無黨派人士作用發揮的主要因素

無黨派人士發揮作用的過程是在國家提供的政治參與的法理基礎和制度空間中，以個體或組織化形式有序進行參政議政、民主監督的過程，它不可避免地受到主客觀多種因素的影響和制約，主要表現在以下兩個方面：

1.影響無黨派人士作用發揮的內在因素

一是無黨派人士的政治認同。政治認同是確立無黨派人士個體或群體自身社會歸屬的內在要素，是積累共識、凝聚力量，發揮無黨派人士積極作用的前提條件。當前，改革開放以后成長起來的新一代無黨派人士，已經成為無黨派人士隊伍的主體。面對開放性、多樣性的社會環境和西方政治意識形態的影響和滲透，以及改革開放和新舊體制交替過程中伴生的各種社會矛盾的增加和觀念、意識的變化，新一代無黨派人士的政治思想、價值觀念、思維方式與老一代相比都具有了一些新的特點。需要統戰部門加強引導，強化政治基礎，形成思想共識，擔起政治責任。

二是無黨派人士的能力素質。這主要體現在以下三個過程中：第一，從“意識”到“能力”。訪談中發現：部分無黨派人士對其政治面貌的意識比較模糊，這就影響到對自身政治身份、政治地位和職能作用的理解和認同，進而影響到他們發揮作用的使命感和責任感。因而，無黨派人士的“身份意識”與“議政能力”相輔相成、缺一不可。第二，從“成為”到“成熟”。無黨派人士的政治把握能力、組織協調能力、參政議政能力、合作共事能力直接影響其作用發揮。需要無黨派人士努力提高自身素質、不斷提高參政議政水平，由“成為”逐步走向“成熟”。第三，從“有為”到“有位”。“有為”才能“有位”，“有位”又有助于更好的“有為”。無黨派人士只有做好本職工作，努力提高專業水平，才會獲得發揮作用的機會和平臺。如果“有位”而“不為”，則最終就會“無位”。無黨派人士也應防止脫離群眾，從而失去對黨外群眾應有的代表和引領作用。

2.影響無黨派人士作用發揮的外部因素

一是對無黨派人士工作重視程度。無黨派人士隊伍在不斷大幅增加，并且職業多樣化、專業多學科、隊伍變動大。如果對無黨派人士工作沒有足夠重視，缺少牽頭協調，就難以充分發揮自身優勢，更無法將個體優勢整合成整體優勢，發揮群體作用。調查發現：各級黨組織，特別是在基層，對民主黨派工作重視程度往往要大于無黨派人士工作；在工作開展中，存在務虛較多、務實較少的情況。

二是無黨派人士工作載體成熟度。近年來，各級統戰系統在“無黨派人士發揮群體作用有效載體”這一問題上進行了有益探索，建立了知聯會、黨外知識分子建言獻策小組、無黨派人士考察團等組織或載體。在新形勢下，這些既有載體的建設還有較大提升空間。無黨派人士社團組織自發性較為明顯，缺乏專職工作團隊，較大程度上依賴成員的自愿行為，開展活動較為困難。社團組織在搭建服務經濟社會建設的載體方面較為不足，社團成員更多是以人大代表、政協委員的身份在發揮作用，而組織章程設計的活動開展少、作用小。在知聯會等無黨派人士社團組織的建設中，統戰部門對這些組織是“政治領導”還是“組織領導”，統戰干部該進“工作班子”還是“領導班子”，這些問題仍待進一步厘清和明確。

三是“個體”和“群體”的關系處理。無黨派人士在政治參與中是以獨立個體的形式或以一定組織化的形式發揮作用的，這就需要辯證處理好個體和群體作用發揮的關系。具體而言，需要處理好三個方面的關系：第一，如何處理好“新”與“舊”的關系。國家已經在法理基礎和制度空間中明確了無黨派人士有序政治參與的主要內容與具體途徑。在實踐中，既需要充分應用好既有制度設計，又需要創新無黨派人士作用發揮載體。第二，如何處理好“無”和“有”的關系。基于非組織性的特點，無黨派人士既希望有組織依托，找到歸屬感，又不想被過度“組織化”，受到嚴格的紀律約束。第三，如何處理好“聚”和“散”的關系。在發揮無黨派人士群體作用的過程中，其“聚”“散”規律是什么，在具體情形中如何分清主輔，仍待研究和檢驗。

進一步發揮無黨派人士作用的路徑與對策

通過對無黨派人士作用發揮工作的經驗成績、存在問題和影響因素的總結和分析，我們可以看到，無黨派人士不像政黨那樣有組織形式和章程，要使無黨派人士在更廣闊的范圍、通過多種渠道、以更靈活的方式發揮其作用，我們必須從原則、機制和路徑上加以探索和實踐。

1.準確把握發揮無黨派人士作用的原則

一是政治性原則。應加強新的歷史條件下無黨派人士的政治引導，堅持參政議政的正確方向。第一，以深化政治交接、增進政治共識為引領，開展堅持和發展中國特色社會主義學習實踐活動，使他們承擔起作為中國特色社會主義事業親歷者、實踐者、維護者、捍衛者的政治責任。第二，深入學習黨的政策理論，熟知國情、市情。不斷增強政治敏感性和政治把握能力，切實做到思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行。第三，深入學習社會主義核心價值體系，積極引導廣大無黨派人士旗幟鮮明地踐行社會主義核心價值觀。

二是適度組織化原則。無黨派人士工作中，應科學把握無黨派人士組織化程度。第一，要理解、尊重、保持無黨派人士“群而不黨”的特點和特色。第二，要找準知聯會等無黨派人士組織的定位，明確知聯會的性質是以黨外知識分子為主體的兼具政治性（統戰性）和聯誼性的社會團體，而不是無黨派人士的社會團體。第三，要通過靈活、寬松、動態的管理方式加強無黨派人士隊伍建設，不能用民主黨派工作的方式方法來開展無黨派人士工作，使無黨派人士組織化和黨派化。

三是個體和群體并重原則。第一，應當根據不同特點，支持他們以不同的方式參政議政，有分有合、可分可合。對無黨派人士來說，參政議政作用的成效是“群體”的，但發揮作用的過程則應“群體”與“個體”相結合。第二，注意發揮無黨派代表人士在無黨派人士群體中的“種子”作用和在國家政治社會生活中的特殊作用。第三，統戰部門在組織無黨派人士進行政治參與中正確認識他們的特征，尊重無黨派人士工作“聚”“散”規律，使無黨派人士在有序政治參與的平臺和空間中履行職責，達成人盡其才、才盡其用的局面。

2.構建并完善發揮無黨派人士作用的牽頭主導機制

一是加強對無黨派人士工作的領導。第一，構建并完善黨委統一領導，統戰部門牽頭協調，各有關部門、企事業單位和社會組織共同參與，分系統、分層次、有合力的無黨派人士“大統戰”工作網絡，努力形成有機構、有制度、有職責、有經費保障的工作格局。第二，推動重心下移，全面貫徹無黨派人士工作戰略部署，使得各級黨委統戰部門把無黨派人士工作擺上重要位置，納入重要議程。第三，統籌規劃，充分調動黨政有關部門和社會團體的積極性，完善無黨派人士作用發揮的系列機制，搭建無黨派人士開展學習教育、建言獻策、服務社會的活動載體。

二是建設一支無黨派代表人士隊伍。進入21世紀新階段以后，無黨派代表人士隊伍的新老交替相對滯后，因此各級統戰部門要加大無黨派人士隊伍建設的力度。第一，堅持政治教育與實踐鍛煉相統一，加強培養與注重使用相統一，發揮骨干作用與發揮群體作用相統一的原則。第二，抓好“發現儲備、教育培養、選拔任用、日常管理、聯誼交友、發揮作用、推薦輸送、輿論宣傳”等無黨派人士成長的重要環節。第三，重點培養旗幟性人物，發揮領軍作用。建設一支在無黨派人士群體中有較高威望、在社會上有較大影響的無黨派代表人士隊伍。

三是妥善處理好個體和群體的關系。辯證處理好個體和群體的關系。一方面，要讓每個無黨派人士都有“出彩”的機會，形成自上而下的協調發展和良性互動。其內涵包含三個向度：機會，即每一個無黨派人士都能獲得平等進行政治參與的機會；平臺，即通過搭建無黨派人士發揮作用的平臺，不斷調整、探索、拓展和完善無黨派人士進行政治參與的制度空間和具體路徑；方向，即貫徹落實習近平總書記“人人都有出彩機會”的中國夢要求，使得無黨派人士在有序的政治參與中，達成敢出彩、愿出彩、能出彩的生動局面。另一方面，在無黨派人士工作中，應認真遵照無黨派人士的“聚”“散”規律辦事。在教育引導方面，“群體”為主，“個體”為輔。在參政議政中，則應當在充分發揮“個體”作用的同時，探索作用發揮新載體，做好參政議政的知情、點題與組織協調工作，發揮“群體”的優勢。

3.統籌規劃，進一步健全無黨派人士作用發揮的路徑

一是全面“激活”既有制度設計。《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出：“應充分發揮無黨派人士的自身優勢，鼓勵和支持無黨派人士在參政議政、民主監督中發揮積極作用”，并于實踐中明確了在中國政治生活中擴大無黨派人士有序政治參與的主要內容與具體途徑。各級統戰部門應全面梳理并激活無黨派人士發揮作用的路徑，積極推薦經過培養鍛煉、條件比較成熟的無黨派代表人士作政治安排、實職安排或社會安排，支持他們進入并通過這些渠道參政議政、民主監督、服務社會。

二是加強無黨派人士社團組織建設。經過多年實踐，各級統戰部門探索出了若干發揮無黨派人士群體作用的有效形式，使得無黨派人士有序參與的制度空間大為擴展。在加強制度化建設的時候，第一，要處理好“掌舵”與“劃槳”的關系，統戰部門對無黨派人士組織主要是“政治領導”而非“組織領導”，統戰干部可以進“工作班子”而應少進“領導班子”，尤其是不宜做主要領導。第二，要通過加強業務指導，健全規章制度，推動無黨派人士社團組織走上自我完善發展的道路。第三，要通過制度化建設，使得這些新載體成為黨外知識分子團結、交流、合作的平臺，成為無黨派人士服務經濟社會發展的載體，成為對無黨派人士進行政治引導與思想教育的橋梁和紐帶。

三是發揮無黨派人士組織的智庫優勢。無黨派人士大多專業技能強，其中有著名的專家學者，也有一線的創業創新人才，有巨大的智庫優勢，在議政建言方面具有獨特優勢。同時，無黨派人士聯系和影響著一批群眾，在反映社情民意和黨外知識分子利益訴求方面具有優勢，能夠在科學決策、民主決策中發揮重要作用。應通過聯誼會、建言獻策小組、考察團等載體，組織無黨派人士參加各級政府重點課題以及群眾普遍關心的熱點、難點問題的調研活動，支持他們從不同角度對經濟社會發展中的一些綜合性、前瞻性、戰略性問題提出意見和建議。

（作者單位：北京大學黨委統戰部）

[責任編輯：卜 珺]