高校預算內部控制評價研究

岳臣忠　孔祥忠

一、引　言

高校預算主要由業務預算、專門決策預算及財務預算構成，各項預算有機組合形成了高校全面預算。高校全面預算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式，具有計劃、協調、控制、激勵、評價等綜合管理功能，對整合和優化高校資源配置，提升高校管理效率，推動高校發展具有重要作用。為了引導和規范高校對全面預算管理各環節的風險管控，以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規為依據，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），《規范》對預算管理的內部控制要素、方法、流程等進行了詳細的規定，明確了：行政事業單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度；合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離等。然而，實踐中各單位在預算管理的內部控制方面重視不夠，對控制關注的要素提煉不足，對風險點的管控措施不力，預算管理內部控制所要求的流程沒有建立或沒有發揮作用，內部控制所要達到的公開、公正和效率配置資源的目標難以實現，特別是普通高校預算金額較大，資源配置過程難以采用外部監督評價，內部控制所要求的基本規范必須得到應有的執行，只有重視預算內部控制管理，加強對預算編制和審批、預算執行和控制、預算分析和考核等業務環節關鍵風險點及主要流程的控制，建立科學的內部控制評價體系，才能有效管控資源配置中的風險，科學合理地管理和使用好資金，為學校的可持續發展奠定堅實的制度基礎。

二、高校預算內部控制的主要內容、方法和步驟

（一）高校預算內部控制流程

流程控制是內部控制的主要手段和方法，一個繁簡適當的流程對于經濟事項或業務工作的規范開展至關重要，流程控制在防止行為偏差方面發揮著重要作用。流程是由一個個邏輯相連并有嚴格先后次序的要素所組成的，對于避免隨意性、防止遺漏、減少錯誤發生、最大限度地保證科學合理至關重要。

高校預算內部控制流程是建立在預算編制與審批、預算執行與控制、預算調整及預算評價與考核四環節基礎上，與高校內部治理體系相互融合，通過合理設置不相容崗位和審批權限，實現預算管理各環節風險可控。部分高校預算內部控制流程如圖1所示：成預算草案。⑤校預算委員會組織論證預算草案。⑥校長辦公會審議預算草案。⑦校黨委會審定預算草案后上報主管部門。⑧主管部門審核高校預算，并反饋修改意見。⑨校財務處、各單位按照反饋意見進一步修改預算草案。⑩校預算委員會形成正式預算。校長辦公會審議正式預算。校黨委會審定正式預算。主管部門審批正式預算。主管部門下達預算批復文件。校財務處、各單位執行預算。校財務處、各單位定期編制預算執行分析報告。校預算委員會定期檢查預算執行情況，提出預算執行整改意見。校財務處、各單位落實預算執行整改意見。校財務處、各單位根據預算執行情況提出預算調整申請。校預算委員會對預算調整進行論證，形成預算調整方案。校長辦公會審議預算調整方案。校黨委會審定預算調整方案。主管部門審批預算調整方案，下達預算調整通知書。學校年度總預算最終形成。校內部控制委員會或類似機構結合學校預算管理評價方法與考核政策開展預算內部控制管理評價。主管部門對學校預算內部控制管理進行考核。形成學校預算管理內部控制報告。

（二）高校預算關鍵風險點體現內部控制重點環節

圖1　高校預算內部控制流程圖

內部控制必須要關注重點、兼顧一般，風險點就是預算管理內部控制的重點，找出這些風險點，確定風險等級，并針對這些風險點采取應對措施，并在實踐中不斷完善，才能發揮內部控制的效益，使內部控制落到實處。高校預算管理的風險點分布在預算編制、審批、執行和調整等各個環節（詳見表1），但編制環節的風險尤其應該受到關注。

表1　高校預算內部控制關鍵風險點描述

三、高校預算內部控制評價

梳理內部控制流程圖和識別關鍵風險點，只是內部控制管理的基礎性工作，內部控制需要評價及持續改善，這首先體現在內部控制設計、實施和評價崗位本身應該分離；其次還因為內部控制必須應對新的形勢、新的變化和新的要求，持續完善；最后預算的特殊性也要求對其不斷檢驗和修正。因此，內部控制評價是高校預算內部控制的重要環節。

（一）高校預算內部控制評價原則與標準

高校預算內部控制評價是由校預算委員會或類似權力機構組織實施的，運用科學的評價方法，針對預算業務內部控制管理的有效性進行綜合評價，出具評價報告的過程。

高校預算內部控制評價應堅持以下原則：一是全面性原則，評價工作必須涵蓋高校預算管理各業務環節，既要評價各環節內部控制設計的合理性，又要評價內部控制運行的有效性。二是重要性原則，評價工作在堅持全面覆蓋的基礎上，要特別關注重要業務單位、重點業務環節和高風險點，并適當考慮加重評分權重。三是客觀性原則，評價工作要如實反映高校預算內部控制設計與運行的有效性，客觀地揭示內部控制管理的風險狀況，作出公正公平的評價。四是成本效益原則，評價工作要突出效益導向，要能夠將評價結果轉化為管理效益，同時還要考慮最大限度的控制評價成本，保證評價工作的低成本高效益。

高校預算內部控制評價標準是指預算管理內部控制制度整體運行應遵循和達到的目標，分為控制環境評價標準和業務活動評價標準兩個層級，具體包括科學合理性、真實可靠性、規范有序性、完整有效性、公正公平性。評價標準的設計主要考慮以下要素：1.控制目標。控制目標是內部控制建設與管理的基礎，具有導向作用。因此，設計評價標準模式應根據業務活動內容特點和管理要求確定合理的內部控制目標。2.控制點。若干控制因素相互作用共同促成控制目標的實現，而這些控制因素作用的發揮，則要對業務環節中的特有風險點進行有效識別。3.控制措施。每個控制點都有不同的業務內容和控制目標，包含的風險種類和大小也各有不同，需要采取具體的手段和方法進行有效的預防，這些方法和手段統稱為控制措施。

（二）高校預算內部控制評價指標設計

高校預算內部控制評價指標是構建內部控制評價體系的關鍵一環，是以內部控制制度為依據，結合預算管理模塊業務流程和關鍵控制點篩選確定的。

指標設計階段要兼顧四個方面：一是目標協同性。內部控制評價指標體系建設要符合高校戰略目標和發展規劃，應有助于高校科學評價內部控制制度設計的科學性和執行的有效性，幫助高校及時發現內部控制管理缺陷和薄弱環節，引導被評價者實施與高校整體戰略目標相一致的行動。二是可理解性。內部控制評價指標要清晰明了，容易接受理解，被評價者只有在理解和認同評價指標的基礎上，才會主動采取內部控制評價體系所引導的行為，相應地減少評價工作執行中的錯誤行為。因此，內部控制評價指標設計階段應廣泛征求被評價者的意見，保證指標的可理解。三是可操作性。一方面要求評價指標所需數據或資料方便獲得，且符合成本效益原則；另一方面要求相關數據或資料在進一步加工和分析過程中操作簡單，盡可能地減少操作失誤所造成的誤差，降低操作風險。四是平衡性。在設計評價指標體系時，應綜合考慮定性指標與定量指標各自的優勢，將定性指標與定量指標結合運用，同時要注重事前評價、事中評價和事后評價相結合，形成全過程完整的評價信息，不斷提升內控評價工作效用。

指標選取階段，為了盡可能地避免缺陷，計劃分兩步實施：第一步依據內部控制目標、評價標準、指標設計要求及內部控制基本理論對指標進行初選；第二步在初選指標的基礎上，結合高校財務管理特點及預算業務特征，通過咨詢行業專家，對各指標進行再篩選，確定出最終指標。

（三）內部控制評價方法—模糊網絡分析法

模糊網絡分析是基于模糊綜合評判法和網絡分析法的基礎上提出的一種評價方法，用網絡分析來確定權重，用模糊綜合評判法進行綜合評價，是將傳統的網絡分析法和模糊綜合評判有機結合起來形成的一種新的系統分析方法。

1、建立評價因素集。確定被評價項目的因素集U,U={U1,U2,…,Un},是一個由一級評價指標組成的指標集；其中 Ui={Ui1,Ui2,…,Uin}(i=1,2,…,n),是由二級評價指標組成的指標集。

2、專家作出評價等級。V={V1，V2，…，Vm}是一個評價集合，Vj（j=1，2，…，n）表示由高到低的各級評語。

3、進行單因素模糊評價。采用專家評分的方法對某個二級因素進行評級，便可得到Ui→（x1，x2，x3，x4）。類似地對其他因素進行單因素評判，并可得到一個從U到V的模糊關系R，即單因素評判矩陣：

其中 rij（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）表示對第 i個評價指標作出的第j級評語Vj的隸屬度。其取值方法為：對各專家的評分結果進行統計整理，得到對第i個評價指標有Vi1個V1評語，Vi2個V2評語，…，Vim個 Vm評語，則對于 i=1，2，…，m有rij=vij/Σvij（j=1，2，…，n）。

4、確定權重。運用網絡分析法根據評價因素之間的相互影響程度,確定相應的權重。首先以一級指標Ui中的某一個二級指標Uin的影響程度為準則,建立Ui內的兩兩模糊互補判斷矩陣w,確定二級指標權重,得到二級指標權重系數矩陣W;然后根據一級指標Ui之間的相互影響程度,確定一級指標權重系數矩陣A;最后得到超矩陣X=W×A。

5、計算特征向量。利用Matlab計算超矩陣X的特征向量并進行歸一化處理,得到特征向量w。

6、綜合評價。根據C=w×R,得出評價結果。

四、加強高校內部控制評價的政策建議

（一）健全內部控制管理體制，明確內部控制評價權責

為了加快推進高校內部控制建設、運行、管理、評價和考核，高校應成立由學校主要領導擔任主任的內部控制委員會，負責內部控制工作的頂層設計和整體規劃。同時，為了滿足內部控制評價的專業性和獨立性，學校應組建內部控制管理部，在內部控制委員會領導下開展工作，具體負責內部控制日常管理及評價工作。內部控制評價工作最終將以內部控制評價報告的形式呈現，內控管理部應定期對高校內部控制管理情況進行測評，并編制內部控制評價報告，真實反映高校內部控制執行的具體情況及執行過程中出現的與內控管理原則相違背的事項，并提出整改建議。教育主管部門可以要求高校報送內部控制年度報告，掌握各高校的內部控制管理情況，加強對高校的業務指導和行政監管。

（二）完善內部控制評價考核制度，激發內部控制管理動力

內部控制評價考核體系是保證內部控制管理持續有效運行的關鍵。內部控制評價與內部控制考核相輔相成、缺一不可。內部控制評價是測試內部控制管理水平高低的重要手段和方法，是一種借助于數學模型實施的定量分析，評價結果為高校進行內部控制考核提供了依據。內部控制考核是以內部控制考核制度和內部控制評價成果為依據，對高校預算內部控制管理模塊各業務環節進行綜合分析，根據崗位職責分工確定不同的等級，分別采取不同的考核及獎勵方法，從而激發各級單位、各類崗位內部控制管理的積極性，自覺強化管理，主動接受評價、監督和考核。

（三）注重內部控制評價效益轉化，不斷堵塞管理漏洞

通過內部控制評價可以發現高校在預算管理方面的薄弱環節，校內各單位要及時將內部控制評價成果轉化為管理效益，并按照職責分工配合學校內部控制管理機構做好預算編制、預算調整、預算執行、預算評價與考核的管理流程優化工作，進一步排查關鍵風險控制點，細化風險控制措施，堵塞管理漏洞。

（四）強化外部監督，建立高校內部控制評價審計制度

內部控制管理是一項戰略性制度安排，上市公司、國有企業及行政事業單位已經全面推行實施，取得了良好效果。《企業內部控制審計指引》是會計師事務所承接企業內部控制審計業務的制度依據和業務指引，已經形成了規范的企業內部控制自評報告和審計報告體系，對高校建立內部控制審計制度具有很強的借鑒意義。為了加快推進高校內部控制建設，國家層面要結合高校實際研究出臺內部控制評價報告制度，規范內部控制評價報告編制要求、格式及內容。同時，建立高校內部控制評價審計制度，制定高校內部控制評價審計準則，許可具有一定資質的會計師事務所開展內部控制評價審計業務，強化內部控制評價外部監督。

五、總　結

高校預算管理水平的高低決定了高校資源配置的效率和資金使用效益，加強預算內部控制評價是促進高校不斷提升管理水平的重要手段。各高校要高度重視內部控制評價工作，加強組織領導，建立健全評價機制，科學確定評價方法，有效選取評價指標，及時將評價成果運用于內部控制管理工作中，不斷降低預算管理風險，為做好新時代高校財務管理工作奠定良好基礎。