上海市徐匯區生活垃圾分類激勵制度實效探索

(貴州財經大學商務學院　貴州　惠水　550600)

一、上海市2011年至今生活垃圾分類激勵機制的總體實效

從官方數據來看，在一系列的垃圾分類激勵制度推動下，上海市生活垃圾分類取得一定成效。據統計，2006年上海市生活垃圾分類覆蓋率超過60%(有條件的社區)，2009年上海世博會的召開，促進了世博園區周邊區域的生活垃圾分類，覆蓋率高達100%，2010年，全市條件較好的社區生活垃圾分類覆蓋率上升至70%。然而，綜合多篇文獻、據徐匯區凌云街道多個社區(和平社區、龍州社區、陽光社區、書香苑、梅隴八村、梅隴九村等等)居民日常生活觀察發現，上海市生活垃圾分類激勵機制效果并不明顯。一方面，世博會后，大部分生活垃圾分類試點小區“原形畢露”，社區環境治理再次陷入集體行動的困境；另一方面，社區居民的垃圾投放行為依舊是將未分類的混合垃圾倒入垃圾桶，分類投放行為極少發生。

以正向激勵為主的生活垃圾分類激勵機制，上海市社區生活垃圾分類取得一定成效，尤其在覆蓋居民上，呈直線上升趨勢(如下圖1.1)。從官方數據可知，2011年上海市生活垃圾分類試點已覆蓋到1080個社區，涉及58萬戶居民，完成了人均生活垃圾處理量比2010年減少5%目標。到了2012年底，全市共有2300余個社區實施垃圾分類，垃圾分類覆蓋人數高達120萬戶居民，全市人均生活垃圾末端處理量控制在0.74公斤/日以下。截至2014年12月，上海垃圾分類體系已覆蓋到260萬戶居民，每天生活垃圾的焚燒和填埋量比2010年底減少了1600余噸，相當于減少了一座大型生活垃圾焚燒廠。①據2016年統計，全市生活垃圾日均末端處理量從2011年18902噸下降到2015年底16435噸，每天有近2200噸濕垃圾經分類得到了資源化處理利用，人均生活垃圾末端處理量比2010年減少20%，相當于減少了一座垃圾焚燒廠。②因此，從官方數據可看出，上海市社區生活垃圾分類的治理成效日漸凸顯。

圖1　上海市垃圾分類覆蓋居民數量變化情況

Fig.1TheincreasingtrendofthenumberofresidentsparticipateingarbageclassificationinShanghai

“綠色賬戶”激勵機制逐漸成為上海市生活垃圾分類的模式。“綠色賬戶”是以激勵市民主動準確參與日常生活垃圾分類(目前以干濕分類為主)，提高分類減量實效為目標的正向激勵機制。③政府部門委托相關企業實施的“綠色賬戶”，以“綠色星期六，資源回收日”活動為主題，在很多單位和社區開展了大量宣傳。截止2011年，以居委為單位已注冊2344個綠色家園用戶，覆蓋4000多個居住區，以個人為單位注冊有26700余個用戶。近七年時間，“綠色賬戶”激勵機制已覆蓋105萬戶。在2016年上海市將增加100萬綠色賬戶，達到200萬戶分類目標。同時，對市民生活垃圾分類行為給予積分獎勵的“綠色賬戶”與對市民交投有價再生資源的殘值返還的“阿拉環保卡”將“兩卡合一”，市民可憑一張卡獲得生活垃圾分類的獎勵。自“綠色賬戶”激勵機制實施至今，上海市共發卡總量為1635474張，覆蓋居民2019898戶，總的統計積分高達4.2億。目前上海市共有16個區縣實施“綠色賬戶”的激勵機制，全面激勵市民廣泛參與生活垃圾分類回收減量活動。該激勵機制正逐漸普及，并取得了一定成效。如下表(1.1)所示。不可否認，部分區縣的“綠色賬戶”覆蓋率較低，居民參與的數量有限。

表1.12016年上海市“綠色賬戶”激勵機制的實效

Table1.1Theactualeffectabouttheincentivemechanismofthe“greenaccount”ofshanghaiin2016

區縣發卡總數量(張)戶數(戶)統計積分(分)松江區17831721433689294499楊浦區12965715116243299235普陀區12136917117823162291寶山區1093041203615505288虹口區10916012510418397889奉賢區1007869922933831814閔行區10016712338112968297嘉定區9849511253023931455黃浦區964081026722019580徐匯區9526914997326137072長寧區8219312756814857715靜安區815517940156957108青浦區812509378818395576靜安北7984610242513458815金山區74890930486365007崇明縣565327374515840501浦東新區402807999717038916

數據來源：“綠色賬戶”官網

二、上海市徐匯區生活垃圾分類激勵機制及其實效

(一)徐匯區生活垃圾分類總體概況

徐匯區共有13個街鎮，304個居民委員會。自2011年推進垃圾分類試點工作以來，徐匯區政府挑選了住區條件和人口結構較優越的社區進行了試點，通過自上而下的推進方式，改善垃圾站硬件設施，為居民家庭配置分類垃圾桶和垃圾袋，在社區內發動居委干部和志愿者組織分類活動，增強宣傳、教育和引導，以及政府購買社區保潔員垃圾二次分類服務的方式加以推進，經過六年的試點，該區的生活垃圾分類取得了一定的成效，分類效果更明顯，社區環境得到明顯改善。

一方面，徐匯區在生活垃圾治理上取得明顯效果(如表2.1)。另一方面，從垃圾分類試點數量上來說，2011年，徐匯區在4個社區開展生活了垃圾分類試點，逐漸推廣至18個社區，年底共有86個社區相繼加入生活垃圾分類治理行列。隨后，在區政府即相關部門的廣泛宣傳和支持下，2012年開展社區生活垃圾分類治理的社區高達149個。

表2.12010-2013年徐匯區生活垃圾清運量④

Table2.1Theamountoflivinggarbageclean-upinXuhuidistrictfrom2010to2013

年份垃圾清運量(噸)2010年3801122011年3435252012年3446112013年335278

(二)正向激勵機制

加大財政投入。為促進社區環境治理，激發居民生活垃圾分類積極性，徐匯區各街道紛紛加大財政投入，專項治理社區生活垃圾分類，從基礎設施如分類容器、人員補貼、分類活動宣傳等方面入手。2011年，徐匯區6個街道開展社區垃圾分類，共投入182.1萬元。到了2012年，開展生活垃圾分類的街道在原來的基礎上增加了7個，共13各街道開展社區生活垃圾分類治理，財政投入上也有明顯增加，高達449.22萬元。

精神激勵先進單位和個人。區相關部門精神上獎勵在生活垃圾分類減量活動中成效突出、表現積極的單位、社區、志愿者和居民，授予文明社區、文明小區、優秀環保志愿者、先進個人等榮譽稱號。

(三)負向激勵機制

制定嚴格的規章制度。除市政府及相關部門實施的生活垃圾分類的法律、法規、政策外，徐匯區將生活垃圾分類收集和資源化利用作為“2003—2006年環保三年行動計劃”的工作重點。2005年，徐匯區政府發布《徐匯區生活垃圾資源化、減量化實施意見》，通過加快環衛設備、設施的更新和改造，采取生活垃圾“大分流、小分類”的措施⑤。在社區實施源頭分類減量試點，并規定了各個街道生活垃圾分類減量計劃任務量指標，達標的單位可獲得一定的經費獎勵。但該《意見》并未對居民的生活垃圾分類行為制定具體的激勵機制及獎勵標準，也未制定相關的負向激勵措施如監督、罰款等。

2011年3月，徐匯區建立區生活垃圾資源化減量化工作領導小組。接著區綠化市容局制定《關于本區生活垃圾資源化、減量化工作的實施意見》，規定居住區全面實施生活垃圾分類，開展生活垃圾分類的示范小區、達標小區、規范小區的創建活動，力爭在“十二五”期間，全區的示范小區達到20%，規范小區達到30%，達標小區達到50%。同時，建立了生活垃圾分類的監督考核機制，一年一次的生活垃圾分類工作績效評估。要求區綠化和市容管理局以及各街道(鎮)建立相應的激勵機制和約束機制，以激勵在垃圾資源化、減量化工作中取得成效的單位、居住區和個人。在績效評估的基礎上，將生活垃圾資源化、減量化工作與文明單位、文明社區創建相結合，與創建綠色環保活動相結合，作為評比的指標和內容。⑥

制定生活垃圾分類考核制度。2012年區文明辦將生活垃圾分類減量工作修訂入《徐匯區精神文明創建實地考察測評標準》，納入到文明小區考核中，提高各街鎮對生活垃圾分類工作的重視程度。區環保局將垃圾分類作為“環保綠色小區”重要的評定指標，并在年終的考評會上聽取專門匯報。其一，環保綠色特色社區考評。2015年，區環保局召開“環保綠色特色小區”年終考評會議，對9個街道10個社區的環保工作進行考評。其二，工作績效考核。將生活垃圾分類回收減量納入全區各社區的居委工作績效評估，同時這也是文明社區等先進單位申請的考量條件之一。

(四)徐匯區生活垃圾分類總體實效

從開展生活垃圾分類試點至今，徐匯區的生活垃圾治理在一定程度上取得一定成效。2011年6月，徐匯區首先把龍南七村社區、梅隴三村社區、永嘉社區、武康社區作為生活垃圾分類試點小區，同年12月，龍南五村社區、濱江社區、長橋四村一居委社區、壽祥坊社區先后加入生活垃圾分類的行列。截止2011年底，徐匯區共有86個社區實施生活垃圾分類，涉及32381戶居民。在2011年的基礎上，2012年徐匯區共149個社區、12家企事業單位、15家機關單位、5所公園、5所學校、61家集貿市場、深入62059戶家庭推進生活垃圾分類試點。在“綠色賬戶”激勵制度方面，該制度覆蓋全區13個街道，截止2016年徐匯區“綠色賬戶”發卡總量共95269張，覆蓋居民總戶數149973戶。

三、上海市社區生活垃圾分類激勵機制的實效探索結果

(一)社區居民分類意識提高，但分類行為依舊薄弱

居民生活垃圾分類的意識得到提高，但居民的初次生活垃圾分類行為依然薄弱。政府相關部門、居委、民間組織、志愿者、新聞媒體等長期對生活垃圾分類的宣傳，上海市居民的生活垃圾分類意識得到了顯著提高。在所有效問卷調查和訪談中，社區居民認為生活垃圾需要分類所占比例高達100%。然觀察結果表明居民的生活垃圾分類行為薄弱，幾乎沒有按類投放的行為發生。當前居民對生活垃圾的處理方式依然是混合入袋后混合投放至垃圾桶或垃圾房，4至5年的生活垃圾分類宣傳、試點、每月一次的生活垃圾分類減量活動等等均未滲透居民的日常生活垃圾處理行為中。

(二)正向激勵后勁不足，負向激勵形同虛設

正向的“綠色賬戶”激勵機制、積分抽獎活動、物質獎勵、精神獎勵等等，負向激勵機制如懲罰制度：“誰污染誰付費”、罰款等，這種正向激勵為主、負向激勵為輔的方式成為上海市促進生活垃圾分類的主要手段。長期的激勵機制促使上海市生活垃圾分類取得了一定成效，但通過調研發現垃圾分類激勵機制存在的一些問題：生活垃圾分類激勵機制執行性薄弱，激勵機制后勁不足，居民的參與程度不高；社區生活垃圾分類激勵機制尚未健全，激勵方式比較單一；負向激勵如罰款、監督等等形同虛設。在筆者調研的社區中，罰款、監督等情況未出現。

總之，上海市社區生活垃圾分類任重道遠，需相關政府部門、社區居委會、“綠主婦”志愿者、保潔員、社區居民的長期堅持，分類效果才會顯著。

【注釋】

①數據來源:《中國環境報》,2015年3月31日

②陳靜,綠色賬戶激勵機制為垃圾分類上海模式再添動力,上海新聞網,2016年3月15日

③來源:“綠色賬戶”官網

④數據來源：2014年徐匯統計年鑒

⑤《徐匯區生活垃圾資源化、減量化實施意見》,徐府辦發(2005)15號,2005年6月

⑥《關于本區生活垃圾資源化、減量化工作的實施意見》，徐匯區綠化和市容管理局，2011年2月

一、著作類

[1]吳文偉主編.城市生活垃圾資源化[M].北京:科學出版社,2003.

二、論文類

[2]王曉紅,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源頭分類的瓶頸及對策思考[J].再生資源與循環經濟,2013,6(1).

[3]吳文慶.上海市生活垃圾全程分類模式的研究和實踐[J].再生資源與循環經濟,2008,1(7):32—35.

[4]王子彥,丁旭,周丹.中國城市生活垃圾分類回收問題研究——對日本城市垃圾分類經驗的借鑒[J].東北大學學報(社會科學版),2008.11,10(6):179-178.

[5]曾煜.我國垃圾分類政策分析[J].科技創新論壇,2013(16).

[6]劉梅.發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示[J].西南民族大學學報(人文社會科學版),2011(10).

[7]王曉紅,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源頭分類的瓶頸及對策思考[J].再生資源與循環經濟,2013,6(1).

[8]宋麗娟等.北京市小區居民垃圾分類認知及影響因素分析[J].北京林業大學學報(社會科學版),2013.9,12(3):64-68.

[9]楊佃華,鄭奇.城市生活垃圾分類減量污染控制對策[J].環境經濟,2012(1).

三、網絡資源類

[10]陳靜:綠色賬戶激勵機制為垃圾分類上海模式再添動力,上海新聞網,2016年3月15日.

[11]丁燁:上海今年將全面推進垃圾“干濕”分類,東方網,2013年4月11日.

[12]上海徐匯人民政府.徐府辦發(2005)15號,《徐匯區生活垃圾資源化、減量化實施意見》[Z].上海:上海徐匯人民政府,2005年6月.

[13]《關于本區生活垃圾資源化、減量化工作的實施意見》[Z].上海,徐匯區綠化和市容管理局,2011年2月.