淺析我國農村土地產權制度改革

馬爽

【摘 要】在我國，城鄉二元結構一直是制約城鄉發展一體化的主要障礙。為了實現城鄉一體化發展目標，必須打破傳統的小農經營模式，實現農業規模化產業化經營，所以，農村土地產權制度改革就顯得尤為重要。黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。這就為我國農村土地的產權制度改革指明了方向。

【關鍵詞】農地產權改革；產權主體；產權市場

一、農村土地產權制度改革的理論基礎

馬克思的產權理論是一個歷史范疇，是生產關系的一種表現，并且與社會生產方式相適應，在不同的歷史時期表現出不同的形式，馬克思在《資本論》中提出了土地所有權的三個核心要素，即土地所有、占有、和利用。土地產權包含所有權及其派生出來的占有權、使用權、收益權等一組權利束。

新制度經濟學的產權理論形成了三個具有代表性的觀點：第一，認為產權的產生源于節約交易費用，西蒙和迪蒙塞爾通過實證分析說明，私有產權產生的經濟原因就在于避免過高的交易費用，而且在西蒙和迪蒙塞爾的研究中，雖然也使用了“公有”這個詞，但是他們始終不承認公有產權的存在。第二，認為人口增長促進了產權的產生。諾斯和托馬斯認為，私有產權或個人產權是在封建公約基礎上發展起來的，在此之前并不存在嚴格意義上的產權。而且私有產權的產生并不是相互掠奪的結果，而是經濟力量作用的結果，私有產權并不意味著社會中存在某一特權階層，在掠奪社會財富后再由其賞賜給其他人。諾斯和托馬斯認為，私有產權的產生源于人口的不斷增長。因為人口的增長加劇了資源的稀缺性，導致資源占有和使用上的競爭，進而促使人們通過建立產權關系，維護經濟秩序。因此，人口的不斷增長是私有產權產生的原動力，并推動產權關系的不斷變遷，促進經濟的持續增長。第三，認為商業活動的發展促進了私有產權的產生。德姆塞茨認為，私有產權的建立是為了改善資源稀缺的問題，而資源的日益稀缺是由于商業活動的不斷擴張導致的，因此，從根本上說，私有產權的產生源于商業活動的不斷擴張。此外，德姆塞茨還提出了一種全新的產權起源觀點，他認為，只要是在舊產權關系的基礎上產生新的產權關系，那么無論這種產權關系轉變的時點在何處，都可以看成是產權起源的起點。

二、農村土地產權制度存在的主要問題

（一）農村土地產權主體不明晰

農村土地實行集體所有制，雖然在《憲法》、《土地管理法》與《農業法》等重要法律文件中有明文規定。但集體的概念界定得比較模糊，《憲法》中籠統地將其界定為集體所有；在《農業法》與《土地管理法》中列為鄉（鎮）、村、村民小組三級所有。鄉鎮、村、村民小組在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表?！罢l”真正擁有土地是不明晰的。按照我國《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營管理。”然而，村屬于鄉鎮政府的下伸派出機構，村民委員會又系村民自治組織，并不具備作為產權主體的法人資格；農民個人在鄉村集體組織中的土地所有者權益并未獲得量化體現，很難對此類經濟組織實施所有者的權力?？梢?，現有制度并未從根本上解決好集體土地所有權的最終歸屬和處置問題。事實上，不少地方的集體土地正在異化為鄉官、村官所有，對農地的實際處置權成為他們“尋租”的手段。

（二）農村土地分散經營難以形成規模

在現行的農村土地產權制度——家庭聯產承包責任制下，大部分農村地區根據集體土地的質量和數量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產組織形式使農村土地經營分散，難以形成規模效益。2010年，我國13 億人，其中有8 億是農民，雖然耕地面積總量大，但人均耕地面積只有0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規模的土地經營模式不僅阻礙了農村市場經濟的發展，而且還會引發部分農村農產品供給結構層次低的現象。進一步導致農產品品質和結構方面的矛盾。隨著這種矛盾的不斷深入，需求約束農業發展的特征突出，農產品品種和品質結構仍會沿襲傳統模式發展。單個農戶進入市場面臨的“主體分散，無力抵御市場競爭，缺乏對信息進行分析、過濾、判斷、選擇的能力”等困難無法得到根本性的解決。

（三）農村土地流轉困難

農民是具有理性行為的“商人”，有著追求自身利益最大化的行為動機。葉劍平等學者通過調查分析認為土地流轉在一定程度上改善了農戶就業結構，能帶來收入效應和就業效應，提高了農戶福利水平。基于“商人”的假設，農戶農地流轉行為的做出不僅有利于謀求家庭未來經濟利益最大化，而且也會考慮勞動力就業方式。因此，農地流轉始終是伴隨著城市化進程、農村勞動力非農化等過程進行的。但由于現行戶籍、社會保障等制度的不健全，阻礙了農村勞動力的城鎮轉移，從而影響了農地流轉，使農地流轉成了“無米之炊”，另一方面，流轉市場的不健全，中介組織的缺乏，流轉土地不能充分流轉起來，土地規模流轉成了“空中樓閣”。要解決土地流轉的問題主要是保障進城農民工的權益，促進農村勞動力的徹底轉移。

三、我國農村土地產權制度改革的前景規劃

（一）完善承包地“三權分置”制度

在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護土地經營權。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究制定落實土地承包期再延長30年的政策。推動修訂農村土地承包法，完善農村土地流轉管理辦法，健全工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。繼續開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款試點，加強工作指導，及時總結可復制可推廣的經驗做法。

（二）加強土地流轉規范管理服務

加強土地經營權流轉交易市場規范建設，制定土地經營權流轉示范合同文本，研究建立土地經營權流轉合同網簽備案制度。鼓勵有條件的地方建立集信息發布、土地整治、項目設計等功能于一體的綜合性土地流轉服務組織。探索開展面向新型農業經營主體的精準化土地流轉管理服務，促進新型經營主體土地流轉信息、生產經營信息和政府服務信息有效對接。

（三）全面完成農村承包地確權登記頒證

2018年是農村承包地確權登記頒證工作的收官之年，必須保質保量如期完成。已基本完成的省份，認真開展回頭看，查漏補缺，解決未確權、緩確權等遺留問題，全面完成承包地確權登記頒證任務。尚未完成的省份，要采取堅強有力的措施，倒排時間表，加快工作進度，加強督促檢查，確保按期保質完成，向黨中央、國務院提交書面報告。加快確權登記數據的收集、質檢和匯交，確保數據完整準確及時入庫，農業部將組織開展確權登記數據的現場核實核查。

四、結語

我國農業人口眾多，農地產權制度改革牽扯面廣，影響深遠，所以土地產權制度的改革應當結合我國的實際，統籌兼顧、漸次進行。土地產權制度改革不應只注重制度本身的設計，還應當有一系列的配套措施，只有這樣才能推動我國農村土地產權制度改革順利進行，在提高農村經濟發展水平的同時保證社會秩序的穩定。

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