西藏自治區金融監管體制研究

索朗次旦

摘 要：金融監管要能夠推動中國金融的變革。金融監管的目的不是消滅風險，金融存在的那一天風險就存在，除非把金融消滅掉，風險就沒有了。金融監管最重要的目標是讓風險收斂，不要讓風險擴散、發散。各種監管制度的設計、監管指標的核心都是使風險收斂，央行、商業銀行存款準備金制度的設計，核心都是要收斂貨幣擴張，是要使單個的風險不至于蔓延開來變成系統性的風險。隨著經濟社會的不斷發展，邊疆地區的特殊地理位置、社會穩定需要、金融發展狀況使得金融監管體制的健全更為重要。本文以銀行業視角下的西藏地區金融監管體制研究情況為例，著重分析了當前西藏地區金融監管體制建設中存在的問題、困難，并提出了相關的政策建議，為進一步推動和完善邊疆地區金融監管體制機制建設提供參考。

關鍵詞：金融監管 西藏 銀行業 優惠政策 機制

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）04（c）-120-02

地處邊疆的西藏地區在“一帶一路”倡議實施和“環喜馬拉雅經濟帶”建設和南亞大通道建設的推動下，本地區金融業取得了跨越式發展，銀行業、證券業、保險業等金融行業呈現出了一片欣欣向榮的良好態勢，金融機構在中央的特殊政策下積極進駐到了西藏，并為西藏自治區的各企事業單位及廣大人民群眾提供了更加多元化的金融服務。隨著西藏銀行業金融市場的不斷擴張，金融業主體呈現多元化、各類國內金融創新業務在西藏不斷地實施開展，西藏自治區銀行業面臨的潛在區域性、系統性金融風險系數在不斷增加，對本地區金融監管也提出了更高的要求。為維護邊疆地區金融穩定，在一定程度上彌補行業監管差異和真空，需進一步對西藏自治區的金融監管體制進行研究，根據出現的問題提出相應對策，促進區域內金融市場的有序運行，推動區域金融業健康發展。

1 西藏銀行業監管現狀

1.1 西藏銀行業發展現狀

以西藏自治區銀行業為例，2016年末，西藏銀行業金融機構本外幣各項存款余額為4379.66億元，比年初增加708.43億元，增長19.30%；各項貸款余額為3048.64億元，比年初增加924.15億元，增長43.50%。2016年，西藏銀行業機構體系進一步健全，新增了21家各類銀行網點機構，浦發銀行拉薩分行、中信銀行拉薩信用卡分中心等相繼正式開業，浙江民泰等民營企業投資控股的區域性村鎮銀行批準籌建。當前西藏自治區全區銀行業機構總數達到了688個，銀行從業人員達到將近9000人。西藏農牧區設立金融助農取款服務點也已經覆蓋100%的鄉鎮和79.41%的行政村。

1.2 西藏銀行業監管體制的歷史沿革及現狀

1.2.1 西藏銀行業監管體制歷史沿革

1951年，中國人民銀行西南區隨軍銀行入藏，1952年人民銀行成立西藏辦事處，1953年在昌都、亞東等地建立支行，1955年正式成立人民銀行西藏分行。

1959年隨著平叛勝利，西藏自封建農奴制進入民主改革時期，社會生產力得到解放，百萬農奴翻身后，生產積極性高漲。這一階段，西藏金融因民主改革的勝利而進入了全新發展階段。人民銀行西藏分行為擴大金融規模，增加了銀行金融機構的覆蓋面。同時人民銀行拉薩分行也新建了兩個地區支行，派出了17個銀行工作組。1965年西藏自治區成立之前，西藏所轄各縣工設立了72家縣支行。為了大力發展西藏農牧業，1960年，西藏人民銀行組織農牧民實行資金互助，成立信用合作社。農村信用社擴大了銀行職能，并利用所吸收的社會閑散資金，進行存貸款業務，對需要資金的農牧民進行貸款，遏制了民間高利貸的興起。此時人民銀行肩負著商業銀行與銀行監管的雙重職責，但由于銀行業為起步發展階段，金融監管職責不清晰，且監管職能較弱。

1.2.2 西藏銀行業監管體制現狀

當前的西藏銀行監管是在中央對全國金融監管的統一制度下建立的地方監管體系，沿襲了國家“一行一會一委”的銀行業監管體系，在本地區行成了“一行一局一辦”的銀行業監管機制。

其中人民銀行拉薩中心支行作為央行在西藏的分支機構，隸屬于人民銀行成都分行（西南大區分行），在西藏各地區均成立了支行，監管職能主要包括以下幾點：（1）貨幣政策，央行貨幣政策職責的實施是以監管職責為前提的，通過有效而全面的監管來為貨幣政策的制定提供實踐基礎，也為其執行創造有利條件。（2）在宏觀調控過程中所進行的再貼現、公開市場操作等職責，對銀行業的基本各項業務都具有監管職能。尤其是在2017年中央成立金融穩定委員會后，人行拉薩中心支行也有著穩定西藏地方金融，防范地方金融風險的職責。

2 西藏銀行業監管體制中存在的問題分析

隨著西藏銀行業發展規模進一步擴張；金融業混業經營趨勢逐步加劇，金融行業的界限日益模糊；西藏實行諸多特殊的金融優惠政策等各類原因，如何完善并發揮金融監管機制的作用，對防范跨行業跨區域的風險并引導地方金融發展具有很重要的意義。雖然當前西藏已經建立了“一行一局一辦”的金融監管體系，但還是存在信息共享性不足，監管重復問題嚴重，監管部門間未建立完善的溝通協調機制，監管專業性不足，針對特殊情況系統性預防風險能力不足、監管信息系統建設滯后等諸多問題，仍存在一些共性的情況和邊疆地區特有的問題，影響了監管體制機制的進一步發揮。

2.1 銀行業規模擴張背后監管無法及時跟上

截至2016年，西藏自治區銀行機構已經達到12家，其中政策性銀行2家，國有大行4家，股份制銀行3家，郵政儲蓄銀行1家，地方法人銀行1家，村鎮銀行1家，機構總數達到688個，從業人員達到將近9000人，銀行業總資產達到5200多億元。而從監管部門來講，現有的“一行一局一辦”三家部門主要集中在西藏自治區拉薩市，監管從業人員僅為500多人，監管機構與銀行業機構比例為1：230，監管人員與銀行從業人員的比例為1：18，可以說監管機構覆蓋面較少，許多偏遠地市及縣域銀行的監管基本處于空白，人員比例也處于監管有效性零界點。迅速規模擴張背后帶來的風險隱患在逐步增加，然而隨之配套的監管體系受制于總部編制限制以及其他客觀因素仍未明顯擴大，加之西藏特殊的地域廣闊，氣候條件惡劣等因素，金融監管無法實現全覆蓋。

2.2 金融混業經營趨勢下，銀行監管無法全面執行

隨著國家進一步放開金融市場，金融業混業經營趨勢逐步加劇，西藏銀行業也在開展發行債券、并購融資等投資銀行業務，也在代理銷售保險等保險產品、也在設立私募基金、公募基金等資管類業務，金融行業的界限日益模糊，如今的西藏銀行業已不僅僅是簡單辦理存貸款等基本業務，業務面已覆蓋了投行、保險、證券、資管等各類跨行業務。而混業經營的市場與當前的分業監管體制具有沖突，金融監管實行分業監管，銀行業、保險業及證券業有分別的監管部門在監管，但是混業經營的交叉性使得諸多新興業務存在監管真空地帶，出現了業務無監管部門認領的尷尬局面。而根據2017年金融風險統計數據顯示，大部分金融風險點暴露于此類混合創新業務。

2.3 西藏銀行業實行多項優惠金融政策使得監管面臨新的挑戰

中央歷來高度重視西藏發展工作，從中央歷次西藏工作會議上針對西藏金融發展尤其是銀行業發展出臺了多項特殊優惠政策，近年來多項特殊優惠政策確實給西藏經濟社會發展帶來了巨大的政策紅利，同時也出現了前所未有的各類風險及挑戰。以西藏優惠貸款利率、利差補貼、綜合費用補貼等一攬子特殊優惠金融政策為例，此項政策主要為在藏各銀行機構的貸款利率執行低于央行基準利率2%的特殊貸款統一利率，在如今利率市場化的大背景下，西藏實行該項利率政策成為了全國融資成本最低的地區，在此基礎上按照各地區的具體問題進行差異化綜合費用補貼，因此銀行業的貸款積極性也隨之提高，在這樣的特殊優惠政策下，近年來出現了利用票據業務、利用理財質押套取優惠政策補貼的各類風險案件，套取了上億元的國家財政補貼。面對這類銀行業套利行為，西藏監管部門未能在第一時間發現并處置相關事件，在該類行為已成為行業內隱形市場規則后監管部門才開始跟進，監管嚴重滯后。

2.4 銀行業監管協調合作機制相對松散

西藏銀行業監管協調合作機制相對松散，導致了金融監管協調效力弱、效率低。雖然目前西藏轄區建立了“一行一局一辦”為主體的金融監管協調合作機制，但是這些制度化機制，組織較為松散、制度配套不夠完善、協調力度不足、約束機制缺乏，造成了金融監管協調合作的效力得不到有效、充分地發揮。尤其是西藏地方銀監局為2003年從人民銀行拉薩中心支行剝離出的部門，兩部門長期存在爭奪監管主體地位以及人員歸屬感不明晰等諸多歷史遺留問題，存在金融監管信息主動不交流、不共享等問題。到目前為止尚未建立統一的信息共享平臺，各個金融監管部門的信息系統無法對接，僅局限于各金融監管部門與各銀行機構之間的點對點交流模式，而其他各監管機構之間并未形成有效的信息網絡，無法充分發揮金融監管協調機制及降低金融監管主體之間信息不對稱程度的作用。同時，信息交流的頻度不夠，由于監管部門的金融監管信息數據產生時限不同，信息無法定期按時交換，造成了交流共享的信息失去了時效性，進而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同檢查、聯合調研等方面，由于各監管部門的監管范圍、監管重點不同，關注的風險方面各有側重，無法形成統一的金融監管合作行動。

3 對策建議

3.1 成立地方金融工作局，實現監管全覆蓋

現有的監管體系已遠遠無法滿足日益擴張的銀行業發展規模，需要從頂層設計現有的金融監管體系，建議借鑒四川省的金融監管布局，在原先金融辦的基礎上升級為金融工作局，實現西藏“一行兩局”的銀行業監管體系。人民銀行與銀監局因其特殊的中央屬性，無法短時間內主觀增加分支機構及人員，但是成立金融工作局，可以極大程度上彌補現在監管空白，實現偏遠地區及縣域銀行業機構的監管覆蓋，并能夠充分利用地方屬地化原則，增加監管力量，實現對西藏銀行業監管的匹配。

3.2 加強跨行業監管部門溝通，建立協調聯席機制

針對銀行業混業經營的大趨勢，西藏銀行業監管部門應加強與證券、保險等行業的溝通，建立三監管部門每月或者每季度的協調聯席會議制度，通過人員定期互相交流或者信息共享等機制了解西藏地區混業經營的總體情況，并針對各類風險隱患建立預防風險機制，實現對于金融風險的全方位預警。

3.3 建立全程監控體系，防患于未然

目前西藏銀行業監管仍處于被動地出現問題，解決問題階段，未能系統性建立全程監控體系，信息系統輔助機制更為缺乏。建議建立銀行業機構為監管對象、監管部門、政府部門、企事業單位、本地區居民等多部門參與的全程監管體系，在對于政策執行、銀行業經營、社會反映等多維度進行分析，實現各項銀行業務的全程監控體系。聯合互聯網企業建立西藏地區銀行業市場大數據，通過大數據分析，建立監管預警機制模型，將風險點停止在萌芽觸發階段。

參考文獻

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