政府質量治理視角下產品責任險發展的困境與出路
——廣東省產品責任險行業的調查

楊忠國，林晞瑩，張瑞蓮，黃華健

（廣東省標準化研究院，廣州　510220）

1　前言

現代市場經濟的發展，帶來了產品種類的豐富，產品數量的增加，產品結構和功能的多樣化。產品從生產加工經過運輸流通到達消費者手中需要經過多個環節，消費過程和消費環境復雜。這些無疑在客觀上增加了產品的安全風險。產品在使用過程中發生人身傷害或財產損失的事件屢見不鮮，電熱水器漏電傷人，電動自行車自燃引發火災，塑膠跑道有害物質超標致學生群體中毒等產品責任事故都曾是社會討論的熱點事件。由此所帶來的事故責任賠償問題也廣受社會關注。保險救濟制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。產品責任險對于保護消費者權益，提升產品質量水平，完善我國質量治理體系具有重要意義。推動國內產品責任險的發展，已日漸成為政府部門和專家學者的共識。但是，經過了三十多年的發展，產品責任險在我國質量治理體系和治理能力現代化建設的過程中依然缺位明顯，滿足不了現代化社會的需求。

對于產品責任險，目前不少研究學者關注的是產品責任的法理問題，或者是從國際上產品責任險的發展歷史和經驗角度來研究我國產品責任險的發展模式，但這些都僅局限于理論層面，以第一手數據進行實證研究的成果鮮見報道。廣東省是全國的經濟強省，2016年GDP總量接近8萬億元，占到全國的10.7%，連續28年位居全國第一[1]。同時，廣東省還是全國的保險大省，2016年全省實現保費收入3820.5億元，占全國總量的12%，保費規模連續13年居全國第一[2]。廣東產品責任險的發展情況可以說是全國產品責任險行業發展的一個縮影。因此，本文通過對廣東產品責任險行業的調研，從實證數據入手分析和探討產品責任險發展的現狀、問題和出路，以期能以一管而窺全豹，為尋找適合我國產品責任險的發展模式、推動我國質量治理體系現代化建設提供一些探索和思考。

2　廣東省產品責任險發展現狀

2.1　國內市場規模小

2014年至2016年，廣東省財產險的保費收入從590億元上升到708億元，其年均增長率約8%；同期的責任險保費收入也同步上升，從27.44億元增加到30.78億元，其年均增長率為11%。責任險的保費收入占財產險的比重一直保持在4%左右。國際上責任險占非壽險的比例在20世紀90年代就已經超過15%以上，美國的責任險保費收入自20世紀80年代開始已占到非壽險業務的45%-50%，歐洲發達國家責任險也約占到非壽險業務的30%，日本的責任險占非壽險業務在25%-30%[3]。廣東責任險規模仍然偏小，有較大的市場發展空間。

2014年至2016年，廣東省產品責任險行業的整體保費收入從2.4億元上漲至3.2億元，其占責任險保費比例也從8.7%提升到10.4%，年均增長約為10%（見表1）。這與責任險的發展速度保持一致，產品責任險隨著保險行業整體的推動而穩步發展。其中，2016年廣東省的境內產品責任險保費收入約為1.1億元，占整個產品責任險保費收入的1/3，出口產品責任險則約占到2/3的市場份額。國內產品責任險市場有較大的挖掘空間。

表1　廣東財產險及責任險保費收入情況統計表

2.2　市場競爭不充分

目前廣東省財產險保險公司省級機構共有48家，其中42家開展產品責任險業務，包括中資公司30家，外資公司12家。2016年產品責任險保費規模1000萬元以上的保險公司共有 6家，包括中國人民財產保險股份有限公司、中國平安財產保險股份有限公司、中國太平洋財產保險股份有限公司、華泰財產保險股份有限公司、美亞財產保險有限公司、安聯財產保險（中國）有限公司；保費規模500萬以上的保險公司共有3家，包括中國大地財產保險股份有限公司、東京海上日動火災保險（中國）有限公司、三井住友海上火災保險（中國）有限公司；其他33家保險公司經營產品責任險業務的保費收入規模較小。近三年來整個行業的產品責任險保費規模表現出逐年緩慢上升趨勢，但是以上9家財險公司卻一直占據著廣東產品責任險的絕大部分市場。產品責任險行業沒有形成充分競爭的市場環境。

2.3　企業投保率低

2014年至2016年，廣東省內投保產品責任險企業數量整體翻番，從原來的6700家一躍到16000家。投保企業數量整體呈上升趨勢，主要集中在工業生產制造企業，且分布在經濟較為發達的珠三角地區的投保企業數量，占投保企業總數的九成以上。承保企業覆蓋大、中、小型企業，比例約為1：50：400。其中，營收在2000萬元及以上的投保企業數量約為2000家。根據廣東省統計信息網2017年第二季度發布的數據顯示，目前廣東年主營業務收入2000萬元及以上的工業法人企業約4.2萬家[4]。以此保守推算，廣東產品責任險規模以上工業企業投保率約為 5%。與英美等國高達40%以上的產品責任險投保率[5]相比，目前企業的產品責任險投保率太低。

2.4　保險覆蓋面窄

在化工類、建材類、日用品類、電子電器類、食品類、紡織品類、藥品類、醫療設備類、機器設備類、交通工具及零配件類、運動健身類、五金類、高科技產品類等行業，都有企業投保，涉及廣東省主要制造行業200多種產品。但保險覆蓋率較高的產品主要是家用電器類等需要CCC認證的產品，非CCC認證的其他類產品覆蓋率仍較低。就某一行業而言，產品責任險覆蓋深度明顯不足，很多安全風險較高的企業產品仍未投保產品責任險。

2.5　市場認可度低

通過網絡隨機問卷調查并對回收的188份有效問卷的分析，有37.77%聽說過產品責任險，留意過在產品包裝上與“產品責任險”相關字樣或者標志的占比39.36%，知道產品責任險含義的僅有18.62%，知道產品責任險含義并且會把產品責任險作為選購參考依據的只有6.91%。通過對部分企業的訪談了解，不少企業經營者不清楚產品責任險為何物，甚至都沒有聽說過產品責任險，也不知道怎么購買產品責任險。某些企業雖購買了產品責任險，卻缺乏在產品包裝上用顯著標識以進行產品市場推廣的意識。產品責任險在市場上受到的冷遇，直接影響了企業投保產品責任險的積極性。

3　制約產品責任險發展的因素分析

3.1　國家缺乏健全的產品責任法律法規

一是缺乏有利于保護消費者的嚴格產品責任制度。目前，我國與企業產品質量責任相關的規定主要分散體現在《產品質量法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》和《民法通則》等法規中，還有一些涉及到具體的產品則是根據特定的法律規定，如《食品安全法》等。綜合各相關法律法規來看，我國的產品責任歸責原則不是單一的歸責原則，而是根據生產者和銷售者所處地位的不同實行以嚴格責任原則為主，過錯責任為輔，責任主體面對消費者的替代責任的綜合歸責原則[6]，要求消費者舉證產品缺陷且傷害發生與缺陷有關。一旦消費者遭遇產品質量損害問題，容易發生生產企業與銷售企業相互推責的情況，企業甚至將責任推回給消費者自己，歸責為消費者的不當使用。二是缺乏完善的產品責任賠償制度。在我國，對企業侵權責任的賠償有較為完整表述的是《消費者權益保護法》，其中賠償限額的規定對企業而言無關痛癢。而且，目前在國內精神損害賠償和懲罰性賠償基本都是列在保險合同的免責條款部分，其賠償力度都比較弱。國家基本法律法規的不完善導致無論是生產企業還是銷售商，都缺乏投保產品責任險的壓力和動力；保險公司出于風險不確定性因素的考慮，也難以投入大量資源去經營和推廣產品責任險業務。

3.2　政府部門缺乏激勵企業投保的政策措施

從《質量發展綱要（2011-2020年）》到《質檢總局關于加強消費品質量安全監管工作的指導意見》再到《消費品標準和質量提升規劃（2016-2020年）》等一系列政府文件，都提出要推動產品責任險的發展，但目前各省沒有出臺完整可操作的方案和措施來推動，沒有建立起企業質量信用狀況與保險費率掛鉤的激勵機制。

3.3　保險公司的風險把控能力不足

風險管控作為產品責任險的重要環節之一，要求對產品安全責任風險進行評估。而產品種類成千上萬，不同產品的風險不同，即使是生產同種產品的不同企業，其質量控制水平也不相同。對企業的產品質量安全風險的評估需要很強的質量專業技術能力。目前在產品責任險承保過程中，在風險管控、保險費率核定、保險條款制定等方面，保險公司缺乏質量專業技術人員，沒有美國、日本那樣較為完善的第三方保險服務機構和規范化的行業管理，導致保險公司對承保企業的產品安全責任風險的把控能力不足。

3.4　企業的風險和責任意識不強

不少企業對其生產的產品過于自信或存在僥幸心理，對產品傷害事故引起的法律責任不清楚或不屑一顧，未充分認識到潛在的經營風險，認為購買保險增加了企業的成本負擔，沒有動力購買產品責任險。購買了產品責任險的企業，沒有意識或者沒有積極性把產品責任險作為企業產品的質量信用憑證去做宣傳。企業對產品責任險本身的內在需求沒有得到體現。

3.5　消費者的維權索賠力度較弱

2014年至2016年，全國各級消協組織全年共接待消費者來訪和咨詢人次逐年上升，從92萬增長到107萬。這表明我國消費者的消費維權意識越來越強[7]。但是，相比于我國13億人口基數，100萬的消費來訪和咨詢人數可以說是“九牛一毛”，用法律訴訟方式維權的人數更是少之又少。據網絡調查，92.55%的人遭遇過產品質量問題，其中49.47%的人自己或家人朋友有因產品問題發生過人身傷害或財產損失，而只有36.7%的人直接找商家索賠，22.34%的人向消費者協會或政府部門進行舉報投訴，9.57%的人向法院提起訴訟。消費者維權意識的不足和維權力度的微弱，導致產品責任險缺乏最根本的市場需求。

4　產品責任險發展的出路探討

4.1　我國產品責任險仍處于發展的初級階段

通過對廣東產品責任險發展現狀和問題的分析以及與國際上產品責任險發展情況的對比，我國的產品責任險目前屬于發展的初級階段。這一現狀決定著我國產品責任險的發展既有機遇也有挑戰。一方面，隨著社會經濟水平的提高，社會對產品安全的關注也會越來越高。無論從政府部門完善質量治理的需要還是從保險業市場發展的需要來看，我國產品責任險都有著巨大的發展潛力和廣闊的市場發展空間。另一方面，我們面臨的是一個法律法規不完善、發展路徑不清晰的市場。在產品責任的歸責方面，我國直接越過了發達國家所經歷的合同責任制而進入了疏忽責任制時期，但傾向于保護消費者的嚴格責任制在我國還沒完全確立。不少學者對我國產品責任險的發展模式簡單地做出要么政府強制或要么行業自愿的二元劃分。

4.2　國際上產品責任險的發展經驗提供了重要借鑒

第一，完善的產品責任法規是產品責任險發展的基礎。產品責任險的發展與產品責任法規緊密相連。以英、美、日等為代表的國際上責任險發達的國家，都經歷了產品責任從合同責任、疏忽責任到嚴格責任的演變歷程，通過對法規的不斷修改和完善，不斷細化企業需要擔負的責任和風險，不斷減少消費者維權的阻力和成本，不斷強化產品責任的立法意志和宗旨——保護消費者的合法權益。第二，適當的政府干預是產品責任險前期發展的有效支撐。責任險具有正外部性，在市場自由發展情況下企業和保險公司的積極性都是不夠的。無論是政府主管部門直接干預還是聯合行業協會管理，在產品責任險發展初期，政府有關部門在刺激企業投保、標準化保單條款、確保費率公平、防止市場惡性競爭等方面都應該進行適當的干預，制定行業規則來引導行業健康發展。

4.3　分行業分階段逐步推廣是國內產品責任險發展可選擇的路徑

在我國現階段，完全政府強制責任保險或者完全市場自愿保險的模式，既不符合責任險發展的理論，也不適合目前我國產品責任險的發展實際。而風險的動態變化這一基本屬性，也要求我們在考慮產品責任險的推廣方式時，不能輕易的做出簡單的二元選擇。我國產品責任險推廣的基本思路應堅持以消費者合法權益保護為核心目標，通過“政府引導、市場運作、立法保障、行業監督”的運作方式，探索建立政府、保險機構、企業、消費者、行業協會等多方參與、互動共贏的激勵約束機制和風險防控機制，充分發揮保險的風險控制和社會管理功能。

在具體發展模式上，可實施自愿保險為主、強制保險為輔，分階段逐步推廣。在前期，可根據行業和產品的風險狀況以及實施的條件，在部分行業和產品領域，如某些強制性認證產品、某些生產許可產品或者某些風險較高的消費品，實施準強制責任保險，以進行前期市場培育和經驗摸索，同時在其他風險較低的普通消費品行業或領域可以推廣自愿保險。在后期，待政府法規和市場等各方面條件基本成熟后，逐漸放松政府管制和減少政府干預，以市場化機制為主，推行自愿保險。

5　政策建議

5.1　推動制定行業管理規范

相關政府部門可聯合行業協會及相關機構，依據相關法律、政策規定，制定行業管理規范，如統一規定產品責任險保險合同的標準條款和基礎費率，制定費率浮動原則和向協會或保監局報備說明程序，確定實施產品責任強制保險的具體范圍，鼓勵強制產品責任保險范圍以外的自主投保，確立企業質量信用狀況與費率掛鉤機制等，以規范早期市場的行業管理，促進市場的公平公正。

5.2　實施產品責任保險激勵政策

制定一系列的綜合性激勵政策，鼓勵企業購買產品責任險，如在政府工程采購招標、政府質量獎評定、名牌評定等過程中，結合產品安全特點，將產品責任險設置為必備或優先條件。引導保險公司開發針對中小企業的團體險，減輕中小企業成本，以增加企業購買責任險的積極性和主動性[8]。前期政府也可考慮對保險公司或者企業進行一定的保費補貼或者稅收優惠。

5.3　扶持發展第三方保險服務業

引導質量技術機構與保險公司的對接，扶持發展為保險公司從數據提供、風險評估、核保指南、保單開發到標準化、檢測認證以及行業評價等提供整套服務的第三方組織和機構，從技術層面幫助保險公司提高風險管控水平和業務拓展能力，減少目前保險公司的經營性風險。

5.4　在重點行業開展試點推廣

可選取產品安全風險較高、現實中傷害事故發生率較高、已經實施強制性產品認證或生產許可作為管理門檻的少數產品，開展行業調研，試點推廣產品責任強制保險，進行前期市場培育，獲取試點經驗后再逐步推廣至其他行業。

5.5　加大產品責任險和質量法規的宣傳

加強對產品責任險的科普宣傳，引導商業交易平臺優先選擇購買產品責任保險的經營企業進駐或者將產品責任險作為商家進駐的門檻，引導消費者將產品責任保險作為產品選購的重要依據，宣傳產品責任險的質量信用保證的屬性；加強產品質量相關法律法規宣傳，促進和培養消費者的法律維權意識和習慣。