行政許可標準化的江西實踐
——以江西省質監局為例

劉　濤，呂旭華

（1.江西省標準化研究院，南昌　330029；2.江西省機構編制委員會辦公室，南昌　330036）

十二屆全國人大一次會議審議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》將深化行政審批制度改革作為加快政府職能轉變的重要任務，以壯士斷腕的決心和勇氣向市場和社會放權。經過五年的努力，國務院部門和各地方在消減行政審批事項數量方面取得了重大成果。國務院部門取消和下放行政審批事項超過40%，我省省本級行政權力事項精簡率達到82.4%。但隨著行政審批制度改革進入深水區，審批手續繁雜、耗費時間長、所需材料多、審批過程不透明、審批效率低下、審批人員自由裁量權過大等“審批難”問題仍然存在，亟須進一步破解。規范行政審批行為、解決“審批難”的問題已漸漸成為行政審批制度改革的重點主攻方向。為此，許多地方正積極探索規律和創新機制，大力推進行政審批的規范化、高效化，而作為行政審批的重要組成部分——行政許可規范化工作便成了當務之急。為促進行政許可工作規范化，提高行政許可工作效率，2016年國務院審改辦、國家標準委聯合在全國開展行政許可標準化建設工作。

1　江西省行政許可標準化工作現狀

1.1　行政許可標準化建設概況

2016年9月30日，省審改辦、省質監局聯合印發《關于推進行政許可標準化的通知》（贛審改辦發[2016]20號），對全省行政許可標準化建設工作進行部署，要求我省的省級行政許可標準化建設工作于2017年年底基本完成，市縣兩級行政許可標準化建設2018年6月底前完成。省本級行政許可標準化工作由省審改辦牽頭，省質監局、省政務服務辦、省法制辦配合。設區市行政許可標準化工作多由市審改辦牽頭，部分由市行政服務中心牽頭，市市管局（質監局）、市法制辦配合。各縣區參照設區市模式組織成立行政許可標準化工作協調小組，并結合省級和市級的行政許可事項服務指南模板開展本級標準體系編寫工作。

截止到2017年底，省級行政許可標準化建設基本完成，省級34個開展行政許可標準化建設的廳局中，省發改委、省工信委、省人社廳、省新廣局、省人防辦等16個廳局標準體系材料編制較完善；在全省各設區市中，鷹潭市本級行政許可標準體系率先編制完成并通過評審，涵蓋28家市直部門和5家中央、省屬駐鷹單位行政許可事項共計235項。經審查，鷹潭市行政許可標準體系框架結構完整，體系內標準分類合理，服務指南各要素齊全，符合行政許可標準化的要求。

1.2　行政審批局設立情況

2017年4月，省委、省政府批復了我省第一批開展相對集中行政許可權改革試點單位，同意南昌縣、瑞金市、吉州區、資溪縣4個試點縣（市、區）組建行政審批局，實行“審管分離”、“一枚印章管審批”。按照因地制宜、量力而行的原則，在對現有行政審批事項清理規范的基礎上劃定集中審批事項范圍，并以“互聯網+簡政放權”為抓手，推動行政審批事項由“物理集中”到“化學融合”轉變。行政許可權相對集中后行政審批局行使事項審批權，并對審批行為及結果負責。原行政許可事項審批部門仍為監管主體，對事中事后監管負責，將提供服務、加強監督和行政檢查作為主要的工作重心。[1]

南昌縣行政審批局于4月19日率先在全省改革試點單位中掛牌成立，依法獨立行使行政審批權，集中了原先分散在27個政府部門和事業單位的278項行政許可事項。審批事項按類別分為農村事務、社會事務、商事登記、投資立項、城市交通管理、科教文衛6大領域。行政審批局以原南昌縣政務服務中心組成人員為主體，劃轉了部分部門和單位的審批業務人員。行政審批局通過集中審批職能、審批人員和審批事項，將原先分散的多頭審批變成了集中式的綜合審批，使審管一體轉變為審管聯動新格局，實現“辦事同大廳、審批同機構、證照同印章”。

為持續推進政府職能轉變，同年8月，在4縣區相對集中行政許可權改革試點的基礎上，省委、省政府將試點范圍擴大到南昌市、宜春市、贛州市、贛江新區、共青城市、永修縣6市縣。在不突破編制限額、機構限額的原則下，各試點地區以問題導向為基礎組建行政審批局，將行政審批職能集中，明確了審批主體，行成了“審批同印章，部門齊監管”的工作格局。[2]

2　行政許可標準化建設探索

2.1　學習借鑒省外行政許可標準化建設經驗

國內開展相對集中行政許可權改革試點探索較早的是成都市武侯區。2008年12月，武侯區成立行政審批局，在增設機構、不加編制、抽調人員，人隨事轉、編隨人走的情況下實行審管分離、集中審批改革。在充分調查研究的基礎上，該局認為引進標準化的理念和方法，可以促進行政審批規范化，提高行政審批效率，這一想法得到中央編制辦公室的支持，并向國家標準化管理委員會申請在全國率先開展行政審批標準化試點。經過幾年的標準化建設，武侯區政務服務中心便捷、高效、規范的政務工作，不僅為武侯區的群眾和企業提供了優質的服務，也成為成都市的一張“名片”，為全國各地政務服務工作樹立了一個成功范例。此外，北京西城區、山東新泰市、福建龍巖市、安徽廣德縣等地行政服務中心或政務服務中心也開展了政務服務標準化建設試點并取得了良好的效果。

針對在行政許可領域運用標準化理念和方法開展工作的創新，為更好地組織、推進江西省行政許可標準化建設工作，省審改辦、省質監局等幾家牽頭單位高度重視工作部署準備階段的外部學習和調研工作。一方面，積極參加國家標準委組織的行政許可標準化相關調研和培訓活動。2016年10月組織人員赴成都武侯區政務服務中心調研學習；2017年3月前往自貢參與黨建標準化及政務服務中心專項調研。另一方面，系統搜集了相關國家標準和規范性文件材料，認真學習《標準化法》《服務標準化工作指南》《行政許可標準化指引（2016版）》和GB/T 32168—2015《政務服務中心網上服務規范》、GB/T 32169—2015《政務服務中心運行規范》、GB/T 32170—2015《政務服務中心標準化工作指南》等相關指導性文件和系列國家標準，按照標準的要求進行對照檢查。

通過學習、調研、研究試點單位在行政許可領域運用標準化的理念、方法和經驗，牽頭單位進過反復溝通、研討形成將外省先進經驗與我省實際相結合，扎實推進我省行政許可標準化工作的思路和方法，并確立由省質監局作為省級行政許可標準化試點單位率先開展行政許可標準化建設實踐。

2.2　積極探索推進省內行政許可標準化建設

為了創新標準化技術在行政服務領域的應用，近年來我省也進行了積極地探索。2014年九江市行政服務中心管委會向國家標準化管理委員會申請開展行政服務國家級服務業標準化試點項目。

經過兩年的試點建設，九江市行政服務中心管委會建立的標準體系覆蓋了行政管理和行政服務的各個環節，形成了“工作程序靠標準、程序監督靠公開”的制度模式。在標準體系和相關標準建立完善后，九江行政服務中心管委會從“學、做、記、查、評”五方面入手，加強標準實施效果督查。通過自我評價，標準體系符合行政服務運作規律，完全滿足中心管理和服務等各項工作的需要；標準體系運行充分、效果顯著，標準覆蓋率達到95%以上，貫徹實施率達100%，顧客滿意度達到99%以上。該標準化試點項目于2016年9月通過國家標準化管理委員會的驗收。

從牽頭單位對我省相對集中行政許可權改革試點地區的調研情況來看，當前各試點地區已建立較完善的信息共享機制和工作銜接機制，實現了與上下級政府部門、同級監管部門間審批和監管環節的有效對接。各試點地區行政審批局集中行政審批事項，監管部門則為行政審批局提供相關的審批標準、法律法規、政策指導和技術服務等綜合支撐。

3　江西省質監局行政許可標準化實踐

3.1　行政許可標準化工作方法

3.1.1領導重視，統籌規劃，制定行政許可標準化工作方案

（1）高位推動，協調到位。省質監局局領導多次參與項目協調會，聽取試點創建工作匯報，安排部署下步工作。建立了以標準化處為牽頭處室、辦公室及有關處室密切配合的工作協調機制，負責指導、組織有關試點工作。省標準化院及局屬信息中心提供標準化及信息化技術支撐，具體負責各相關處室及辦證大廳溝通協調、落實各項工作任務，督導各項工作開展。

（2）統一思想，提高認識。省質監局召開了項目動員會，對行政許可標準化試點創建工作進行了安排部署，明確了行政許可標準化建設的重要意義，提高了相關人員對標準化助推行政許可服務規范和行政效能提升重要性的認識，對編制形成科學完整、系統規范的標準體系達成了共識。通過“以會代訓”、“標準化培訓”等多種方式，強化行政許可標準化建設的宣傳，形成全局行政許可標準化建設的良好氛圍。

（3）明確任務，落實分工。根據試點創建工作總體目標，在前期調研、學習的基礎上，印發了《省質監局辦公室關于印發<行政許可標準化工作任務分工和進度要求>的通知》（贛質監辦發〔2017〕36號），明確了試點工作的指導思想、目標任務、實施步驟和監督保障，確定了各相關處室的任務要求和責任分工，依據時間節點強化組織管理和監督考核，確保各項任務按時完成。

（4）全面梳理，合理推進。一方面梳理現有的各項規章制度，按照“有標采標、缺標補標、無標制標”的原則，制修訂已有的相關管理與服務標準，廣泛征求各單位意見，完善各項政務服務管理制度，把符合工作實際且運行成熟的內部管理制度上升為部門標準的形式固定下來。另一方面按照標準化基本原則梳理行政許可事項清單、簡化優化辦理流程環節，以標準化流程實現行政許可審批和服務各節點的全覆蓋，按需按崗保障各崗位和各流程有序運轉。特別是對各有關處室進駐大廳辦理的行政許可項目的流程環節進行了全面簡化和優化，提高了標準的規范性，促使每個審批事項辦理簡程序、少環節、高效率。

3.1.2建立層次分明、內容完善的行政許可服務標準體系

參照服務企業標準體系和政務服務標準體系編制的要求，結合江西省地方標準，對行政許可服務和管理工作進行了科學的分類和整理，探索建立了“江西省質量技術監督局政務服務標準體系”。該體系由標準化處、局辦公室組織編寫小組起草和編制，經行政許可標準化協調會討論通過后正式發布實施，并要求局各部門嚴格執行、相關人員認真學習。該體系（體系框架見圖1）共分三層，總計35項標準，即服務通用基礎標準體系、服務保障標準體系、服務提供標準體系。

圖1　江西省質量技術監督局政務服務標準體系框架圖

第一層為服務通用基礎標準體系。該體系是適合各類政務服務行業的通用標準，是建立和實施標準體系時應遵循的一些通用的或基礎的標準集合，在體系內具有廣泛的指導性并普遍適用。

第二層為服務保障標準體系。該體系是由為支撐服務有效提供而制定的規范性文件構成，涵蓋行政許可服務的場所、辦公設備、人員素質、職責權限、服務禮儀、部門和項目進駐、部門對窗口授權、政務公開、業務運行等方面。

第三層為服務提供標準體系。該體系主要是對服務流程指南、監督檢查、考核以及考核結果運用、服務評價與改進等進行了全面規范，是服務標準體系的核心。

3.1.3推動標準實施，注重標準的持續改進

省質監局組織召開了多場行政許可標準化培訓會，主要對試點階段任務分工、完成情況，標準體系的構建及政務禮儀、文明用語、服務規范等內容做了詳細介紹。同時加強了對標準化工作的宣傳，近一年來在“江西質監網”、“江西標準化”等網站多次對標準化工作情況進行了報道。

省局辦公室建立了標準化監督檢查制度，加強了對標準實施的日常檢查和記錄，通過工作人員對照檢查、抽查和全過程錄像的方式開展檢查、反饋，并將標準實施情況納入各窗口的月度考核，確保各項標準的實施和檢查落到實處。針對標準實施過程中發現的問題，由標準化處和標準化院定期對標準體系的實用性、操作性等進行評審和糾錯，提出改進意見并加以改進。

3.1.4合理布局，改造受理場所，升級信息系統軟硬件

首先，聘請文化裝修設計公司，對受理場所進行總體改造設計。結合設計圖樣，適度調整場地布局，明確劃分各類服務區并設立指示牌。其次，通過購置信息化設施設備，實現信息化改造。最后，系統的軟件升級則主要體現為四個部分：網上查詢功能、信息公開功能、排隊叫號功能、咨詢系統功能。

3.2　行政許可標準化過程中存在的主要問題

3.2.1公務人員的標準化意識有待提升

一方面，部分人員標準化意識淡薄，在標準化過程中存在“不會做”的問題，使得建立標準體系過程較難；另一方面，在標準體系實施后存在“不愿做”的問題，不能按照標準的內容嚴格要求自己，標準執行情況不容樂觀。

3.2.2受辦證大廳場所條件限制，達標存在困難

就我省情況而言，部分廳局的辦證大廳是通過租賃而來，房屋權屬不屬于所在廳局，且受辦公場所限制不能新蓋房屋，這相應的增加了場所改造的難度。如省質監局，辦證大廳規模偏小，諸多區域的設置只能從簡。

3.2.3財政預算編制考慮不周

部分廳局在2016年編制2017年財政預算時，對行政許可標準化建設預算考慮不周，使得場所改造和信息系統建設的相應經費沒有足夠的預算，而辦證大廳的改造和信息化建設的經費需求較大、時間周期較長，預算不足的矛盾一定程度上制約了標準化建設的推進。

3.2.4標準體系文本編寫問題

在編寫的過程中，部分服務指南標題及相關要素缺失。服務指南中辦理的基本流程不夠簡化和優化，流程圖繪制部分表達符號錯誤，部分流程前后置條件不清晰。格式上的問題比較普遍，例如封面、正文字體、頁邊距、對齊、表格、錯頁、頁眉頁腳、標點符號、網址鏈接等。

4　結束語

審批難是“老大難”問題，用標準化促進行政許可規范化是大家的共識。推進行政許可標準化工作需要在實踐中總結經驗，不斷完善。我省行政許可標準化建設工作雖然取得了階段性成果，但與廣大群眾的期盼、先進地區的做法還有一定的差距。在今后的工作中，各單位應切實按照國標對照檢查，把持續改進貫穿始終，認真總結和推廣試點工作經驗，深入探索標準化建設的長效機制，進一步完善和改進服務標準化工作，繼續加大服務標準體系建設力度，不斷創新審批服務機制和行政服務方式，攻堅克難，為轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式、規范行政行為、優化政務環境、增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府做出更大的貢獻。