我國現代出版企業制度改革之邏輯程序及存在的問題*

郝婷

（作者單位：陜西師范大學）

一、改革開放以來我國出版企業制度改革的五個階段

從黨的十一屆三中全會開始，我國開始了以經濟建設為中心的探索，到黨的十六屆三中全會提出“建立統一、開放、競爭、有序的市場體系”，社會主義市場經濟體制在我國得以確立。經過改革開放40年的探索實踐，除少數壟斷性行業和重要領域外，市場機制在我國經濟運營中已取得主導地位。出版企業制度改革是伴隨著出版業改革而進行的，改革開放以來我國出版企業制度的改革大概分為五個階段。

第一階段：從1987年到2000年，鼓勵橫向聯合和推進集團化建設。

改革開放初期，隨著我國經濟體制改革拉開序幕，我國政府對出版業的改革以流通領域發行體制改革為發端，實行“一主三多一少”（1982）和“三放一聯”（1988）政策，要求出版企業要橫向聯合，發展出版發行企業群體和企業集團；20世紀90年代，根據國務院下發的《關于深化大型企業集團試點工作意見的通知》（1997），中宣部、原廣電總局、原新聞出版總署聯合下發《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》（2001），要求“組建一批主業突出、品牌名優、綜合能力強的大型集團”。由此可見，改革開放初期及發展期的出版企業改革僅停留在鼓勵橫向聯合和推進集團化建設兩個方面，并未涉及出版企業內部制度之改革。

第二階段：從2001年到2004年，開啟文化體制改革試點、文化企業制度改革。

2001年，我國成為WTO成員國后，出版業發展進行政策調整，并且隨著社會主義市場經濟體制在我國的確立，我國文化產業逐步走上產業化、市場化發展道路。2000年黨的十五屆五中全會首次提出“文化產業”概念，2003年文化體制改革試點工作開始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關于文化體制改革試點工作的意見》，將文化單位改革分為兩大類：公益性文化事業單位及經營性文化企業單位。要求文化企業單位建立以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為主要內容的現代企業制度。

第三階段：從2005年到2010年，文化體制改革逐步推開，經營性出版單位轉制任務全面完成。

伴隨著2005年中共中央、國務院《關于深化文化體制改革的若干意見》的發布，2009年《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》發布，要求“建立現代企業制度，在企業內形成有效率、有活力、有競爭力的微觀運行機制”。同時，國務院常務會議審議通過的《文化產業振興規劃》發布，要求“進一步完善文化市場主體，基本完成經營性文化單位轉企改革”，2010年我國經營性出版單位轉企改制任務全面完成。

第四階段：從2011年到2013年，繼續推動國有經營性出版單位轉企改革。

黨的十七屆六中全會審議通過《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》（2011），明確提出“以建立現代企業制度為重點，加快公司制股份制改造，完成法人治理結構，形成符合現代企業制度要求、體現文化企業特點的資產組織形式和經營管理模式”；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）也突破性地提出了新的發展思路，“對按規定轉制的重要國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度”，積極推進重要國有傳媒企業股份制改造。

第五階段：從2014年至今，建立有文化特色的現代出版企業制度。

2014年出版行政管理部門印發了《深化新聞出版體制改革實施方案》，明確了中國出版業深化改革的任務目標，強化出版改革頂層設計；2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益與經濟效益相統一的指導意見》，強調“要以建立文化特色的現代企業制度為重點，形成文化企業特有的經營理念和治理結構和股權激勵措施”，這就要求必須繼續深化出版業改革，進一步推動出版企業制度改革。

二、問題的提出

當前我國經營性出版單位盡管已全面完成了轉企改制的任務，但遠沒有達到形成具有文化特色的現代出版企業制度的要求，國有文化企業轉制之后的發展問題還沒有解決，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度工作剛剛起步，整個出版企業的發展任重道遠。尤其是“十三五”期間，新聞出版基本制度將在此期間形成，中國出版協會理事長柳斌杰因此特別指出：“今后五年是非常關鍵的五年，中國新聞出版基本制度的性質、定位、產權關系、收益關系、政企關系、政事關系等必須在這五年得以明確和建立”[1]，深化出版體制改革勢在必行。

三、我國出版企業制度改革的邏輯程序

出版企業制度改革與創新的兩大體制掣肘是產權主體缺位以及經營主體權責不清。一方面，計劃經濟時代產權制度實行的是主管主辦制度，產權運行過程中以政代資，政府不僅行使著行政權力也行使著資本所有者權利，行政主體與所有者主體相互替代，行政運行方式與市場運行機制相互替代，既不存在明確的產權主體，也未形成反映所有者要求的產權制度；另一方面，政府的行政性制度代替了企業的管理經營制度，以行政任命方式代替了經理市場聘任制度，政企合一，既不存在明確的享有經營權并承擔經營責任的主體，也未形成反映企業自主經營的經理管理制度[2]。因此，出版企業制度改革必須在兩權分離視角下，按照政資分開、政企分開、明確產權主體、建立激勵約束機制的邏輯程序進行改革，如圖1所示。

1.政資分開：政企分開的起點

政資分開本質上是指將國家的行政職能與國家的所有者職能分開。國家作為所有者是以抽象概念形式存在的，必須采取授權經營的模式，將國有資產委托給能夠代表國家所有者的其他主體（代理人）行使產權權利，國家不再作為產權所有者對企業進行管理，從而將所有者職能分離出來。政資分開的原因在于傳統體制下政資合一、以政代資導致國有文化資產或產權制度不能有效行使，政府基于命令的履行方式代替了以討價還價為主的所有者職能，而政府行使所有權更易行政化，且責權不對稱，導致出現所有者職能缺位、所有者職能履行低效等問題。具體而言，出版企業制度改革中的政資分開就是要將國家作為行政管理者與所有者（出資者）分別作為兩大不同主體履行不同的職責，重構獨立于政府機構的國有文化產權主體，政府必須還權于所有權主體，形成國家行政管理者與所有權履行者兩個對立的主體。政資分開也為下一步政企分開提供了主體條件。

2.政企分開：兩權分離的前提

政企分開本質上是指國家的行政職能與企業的經營職能分開，把國家從企業的經營職能中分離出來，使企業成為獨立自主的市場主體。我國出版體制改革中政企分開的原因在于：計劃經濟體制下，我國文化建設與發展實行事業體制，各類出版單位均為事業單位，政府通過行政命令的方式按照國家計劃指導出版企業的生產經營活動，出版單位不具備自主經營權利，不需承擔經濟盈虧，也不必作為市場主體參與市場競爭。但文化體制改革要求經營性出版單位必須轉企改制為出版企業，尤其是十八屆三中全會明確了“讓市場在資源配置中起決定性作用”這一重要導向后，政府職能必須走向宏觀文化市場、轉向宏觀經濟管理，對出版企業實行經營權的放權，讓企業經營權回歸。政企分開的改革目標就是要理順政企關系、明確政企職責。政企分開也是所有權與經營權相分離的前提，如果政企不分，國有文化產權所有者將不能按照完整、獨立的出資權利對出版企業建立激勵約束機制。

圖1 出版企業制度改革的一般邏輯程序圖

3.明確國有文化產權權利主體

政資分開、政企分開的程度應該與國有文化產權主體人格化發展的成熟程度一致。明確國有文化產權主體的原因在于：一方面，由于計劃經濟體制下形成的文化單位管理產權的主管主辦制度，國家把統一的文化所有權按照行政分業、行業分類的形式從中央到地方層層下放給部門文化行政管理機構以及地方文化行政管理機構，文化企業的產權主體（出資人）代表實質上被切割到多個文化行政管理部門，各個部門之間的多頭管理極易出現產權權利行使所有者虛位的問題；另一方面，產權主體的產權權利必然由其對文化企業的出資數額或凈資產數額來決定，國家作為唯一產權主體的問題在于，按照統分統配的原則，國家對國有文化資產實行的是無償調撥與分配，國家作為出資者并不確定其實際出資數額，國有文化企業具有的國有文化資產不得而知。更為重要的是，伴隨著出版企業產權主體多元化，無法通過實際出資數額來確定不同產權主體產權權利的大小，無法形成明確的出資關系，因此需推動國有文化資產監管主管主辦制度向出資人制度的有效轉變，構造國有文化產權權利主體來厘清國有文化產權邊界。2011年是我國國有文化資產管理體制改革取得突破性進展的一年，財政部設立了中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室（簡稱“文資辦”），承擔由財政部履行出資人職責的中央文化企業相關管理工作。

4.建立所有者對經營者的激勵約束機制

在兩權分離下，國家不可能直接經營管理企業，所有者與經營者之間的關系即股東與經理的關系，這在經濟學上通常被認為是典型的存在道德風險的委托代理關系。企業所有者保留剩余索取權，將經營權讓渡的情況下，委托者與代理人之間必然會因為目標函數不一致、信息不對稱以及信息不完全等產生道德風險、逆向選擇等非效率治理問題。在這種情況下，要保證出版企業經營者按照國家最終所有者的要求進行經營，就必須在政資分開、政企分開、兩權分離之后，建立起最終所有者對企業經營者的激勵約束機制，建立企業內部治理結構，強化所有者對出版企業經營者的監督。尤其是出版企業承擔著鞏固和壯大主流輿論陣地與主流意識形態的重要使命，出版企業在實際經營中也可能會出現社會效益與經濟效益不統一的情形，這也必然要求建立激勵約束機制，確保國有文化資產的保值增值以及國有文化資產的安全。

四、當前我國出版企業制度改革存在的問題

國有經營性出版單位在由事業體制轉變為企業體制過程中，政府作為主要的企業制度變革者，導致部分出版企業原有事業體制下的經營管理模式仍然存在，而且，在轉企改制過程中由于部分出版企業過分注重經濟功能導致出版企業制度改革出現了雙效矛盾的偏頗之處[3]，因此，尚未形成“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的具有文化特色的現代企業制度。

1.產權制度有效性不足

當前，我國文化資產出資人制度建立尚處于起步階段，在出資人制度尚未建立起來的過渡期造成了國有出版企業發展“拐點”的提前到來，形成對出版企業制度改革的“倒逼機制”。

一是產權不清晰。產權清晰主要涉及兩大方面的評判標準：產權具有比較完整的法律地位（法律層面）和產權在現實經營過程中的清晰（經濟層面）。從法律層面講，我國的出版企業產權在法律意義上是清晰的，已全面轉企改制完成的出版企業都已完成法律層面的公司注冊和稅務登記，且2011年財政部設立中央“文資辦”履行出資人職責；從經濟層面講，產權的最終所有者要在整個經營過程中對產權具有極強的約束力，包括完整而明確的產權約束依據（契約或預算）和良好的產權約束機制。我國國有文化產權約束依據相對較為明確，《關于做好中央文化企業國有資本經營預算支出管理工作的通知》從資本預算支出重點、資本預算編制與審批、資本預算執行與決算、資本預算項目績效考評與資金監督檢查等四個方面規范了中央文化企業國有資本經營預算，但是約束機制不健全。雖然明確了由中央文化企業國有資產管理領導小組辦公室代理國家來行使產權權力，但由于國有文化資產管理機構是在眾多文化主管部門之外增設的機構，責任主體過多導致委托代理鏈條過長，在國有文化產權授權制度中，所有者和代表者之間的選拔委派制度、考核監督制度、激勵約束制度建設滯后，缺乏互為制約的責權關系，造成產權關系虛設、軟化等現象。

二是產權結構不合理。我國傳統體制下出版企業產權結構主要是單一國有產權制度，一元化產權結構必然造成政府對企業經營活動的行政干預過多。任何一個社會的產權形式都不可能是絕對純粹的，都是以一種產權制度為主，而輔之以其他產權形式。繼黨的十八屆三中全明確了 “積極發展混合所有制經濟”“對按規定轉制的重要國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度”等重要導向后，當前我國國有出版傳媒企業產權結構正在向多元化轉變，但由于國有出版傳媒企業的特殊屬性決定了其是承擔公共責任的特殊文化企業，要求公有制必須占領主渠道發揮文化引領作用，因此，當前我國國有出版傳媒企業產權結構多元化探索可以考慮逐步放開的方式，先允許新聞和出版等領域的國有企業參股，再允許其他行業的國有企業參股，待條件成熟，可以考慮新聞出版領域的其他國有資本控股[4]，并積極探索對經批準有條件的國有控股上市出版企業開展股權激勵試點，探索實行“黃金股”來保留對出版企業的最終控制權[5]。

2.激勵約束機制不健全

所有者對經營者激勵約束機制的構建關鍵在于建立科學有效的公司內部治理結構，規范的公司治理結構是企業制度改革的內部條件。當前，我國出版企業公司治理結構不規范的表現主要有以下三點。

一是未建立起有行權能力的股東大會。尤其是在當前出版企業產權制度尚未到位的現狀下，產權單一化或者有的出版企業雖然進行產權多元化改革但國有產權一股獨大，雖然這樣能有效實現股東控制權的相對集中，但卻不利于相互控制的股權結構的建立以及對中小股東權益的保證，不利于出版企業資本運作時的市場融資以及上市出版企業股票的發行價格。雖然部分出版企業進行了股份制改造，但國有控股出版企業的股東大會并不具備有效的行權能力，尤其是在選舉董事會、董事長等人事任免權方面，常出現“拉郎配”組建董事會的方式。

二是部分出版企業的公司治理結構存在重制衡、輕激勵的傾向。由于受到單一產權結構的限制，除少數上市出版傳媒集團外，部分出版企業在所有權與經營權分離的情況下，長效激勵機制弱于短期激勵機制，這種激勵約束機制的失衡容易助長文化企業的短期機會主義行為，不利于出版企業長期發展。造成這種現象的主要原因還在于長期以來事業單位性質使得出版企業的實際經營者缺乏市場競爭意識，缺乏在市場經濟環境下發展創新的動力。

三是出版企業公司治理結構的設計脫離了“文化”性的本質屬性。按照現代企業制度建立起來的股東大會、董事會、監事會以及經理層相互制約的出版企業公司治理結構并沒有充分考慮到出版企業所承擔的文化導向，原有出版企業負責內容導向的“總編輯”一職被邊緣化，成為總經理的副職，一定程度上忽視了出版企業所應承擔的社會效益[6]，不能兼顧社會效益與經濟效益，導致不良文化現象泛濫。