管窺韓國國際危機管理

劉雨辰

冷戰結束以來，朝鮮半島經常成為各國關注的焦點，作為冷戰時期美蘇對抗的橋頭堡、美蘇兩大陣營對抗最凸顯的犧牲品，其特殊的地緣政治特點及歷史因素是導致這一現象的原因之一。當前，隨著平昌冬奧會的成功舉行，朝韓領導人實現了歷史性的會晤，美朝峰會也在緊密籌劃中，朝鮮半島迎來了和平之春。在此之前，朝韓雙方先后爆發過大青島海戰、“天安艦事件”“延坪島炮擊事件”等軍事沖突及危機事件，局部戰爭的陰霾也數次籠罩在這一片小小的半島之上，但朝鮮戰爭以后，朝鮮半島并未爆發嚴重的軍事沖突，除了大國因素的影響之外，韓國在危機爆發之后的管理處置也是十分關鍵的一環。2015年8月，朝韓地雷事件爆發，這起事件可視為一次典型的國際危機事件，從危機爆發到危機解除持續時間較短，在此期間，韓國政府的危機管理模式具有一定的典型性。

朝韓地雷事件始末

此次朝韓地雷事件發生于2015年8月，時值舉行年度“乙支·自由衛士”韓美聯合軍演前夕，再結合中國定于2015年9月3日舉行的紀念抗日戰爭勝利70周年閱兵活動，可謂是時間點較為敏感。

兩名韓方士兵在朝韓非軍事區韓方一側因地雷被炸傷成為這次危機事件的導火索，而后續韓方重啟對朝廣播等動作成為危機加劇的催化劑，發展成為朝韓雙方的軍事對抗。

韓國當地時間8月4日7時35分許，兩名韓方士兵被炸傷，青瓦臺危機管理情況室迅速做出反應，于10時許向時任總統樸槿惠提交第一份報告，報告內容為“在進行朝韓非軍事區巡邏活動過程中，因異常爆炸物導致2人受傷”。8月5日下午，韓國國家安保室長金寬鎮提交了內容為“推測并非異常爆炸物而是朝鮮木盒地雷”的報告。8月6日—7日，由韓國國防部、聯合參謀本部、軍隊情報機關、駐韓聯合國軍司令部人員參與進行的現場聯合調查得出結論，判斷是朝方埋設的木盒地雷引起了整個事件。由于駐韓聯合國軍司令部人員參與了這次調查，事件的影響逐漸擴散。8月8日，韓國國家安全保障會議常任委員會召開會議得出最終結果；9日，國防部等機構出臺詳細應對計劃報告。在這一段時間，韓方媒體并沒有進行報道，這些動態在事后才得以披露。

8月11日，青瓦臺發言人召開記者會，稱“此次事件是朝方非法侵犯朝韓軍事分界線，并有意埋設木盒地雷導致的明顯挑釁行為”，“要求朝方對地雷挑釁進行道歉并嚴肅處理責任人”。當日，樸槿惠在青瓦臺接見英國外交大臣菲利普·哈蒙德期間，就地雷事件談到“韓國政府將以強有力的對朝威懾力為基礎持續對朝施壓，同時繼續為能和朝鮮展開對話付出努力”。11日17時起，韓軍重啟了中斷11年之久的對朝廣播，并要求保持鞏固的軍事防備態勢。

8月17日，韓國外交部長官尹炳世在會見美國參議員湯姆·科頓時表示，朝鮮在朝韓非軍事區發起的“地雷挑釁”如實地顯示出半島分裂70年的現實。18日上午，韓國政府以駐聯合國大使的名義向聯合國安理會主席發函，對朝鮮在朝韓非軍事區埋設地雷事件表示遺憾，并敦促朝鮮不要進行“新一輪挑釁”。當日，韓國軍方官員稱，就該事件駐韓聯合國軍司令部停戰委員會已向朝方提議舉行將軍級會談。此類將軍級會談在“天安艦事件”后也提出過，但遭到朝方拒絕。

8月20日，危機繼續發酵。當地時間15時53分和16時12分，朝鮮分兩次向韓方一側發射4枚炮彈；16時50分，朝鮮以勞動黨中央書記金養健的名義向韓國國家安保室長金寬鎮發出信函，稱韓方對朝廣播是對朝宣戰，要求立即停止喊話。與此同時，朝鮮還以人民軍總參謀部名義向韓國國防部發出通知，要求韓方自20日17時起，48小時內停止對朝喊話并拆除相關設備，否則朝軍將采取軍事行動。作為還擊，韓軍于17時4分向朝方發射29枚炮彈，并下令朝韓軍事分界線北側500米范圍的鏈川、江華島居民進行避險。18時許，樸槿惠主持召開國家安全保障會議，并下令果斷應對朝鮮挑釁。

8月21日10時40分，韓國以統一部長官洪容杓的名義向朝鮮發出信函，內容主要是表明韓方將堅決應對朝軍挑釁，朝方以“發件人不對”為由拒收信函。16時許，朝鮮以勞動黨中央書記金養健的名義向韓國發出通知，提議與韓國舉行高級別對話。18時許，韓國回應朝鮮同意進行對話，雙方商定于8月22日18時在板門店進行對話。

8月22日18時許，韓方以國家安保室長金寬鎮和統一部長官洪容杓為代表，朝方以勞動黨中央書記金養健和人民軍總政治局局長黃炳誓為代表，在板門店韓方一側“和平之家”舉行會談，經過長達43小時的會談，朝韓雙方于8月25日凌晨達成協議，朝方解除準戰時狀態，韓方停止對朝廣播。至此，該危機事件以談判方式得到緩解。

韓國政府危機管理體制

由于國際危機具有突發性、緊迫性、擴散性等特點，這就對國際危機管理提出了一定的要求。首先，國際危機管理要求決策單位具有大局觀。要從國際體系層面考慮對該危機的處置方式，尤其要考慮到危機地區各方勢力博弈形勢，做出符合局勢發展情況的決策。其次，國際危機管理要求決策單位注重時效性。只有及時做出決策并進行危機管理，才能遏制住謠言的擴散和蔓延，轉“?！睘椤皺C”。再次，國際危機管理要求決策單位發揮能動性。國際危機由于擴散性強且前景不明確，為防止國際危機失控升級為國際戰爭，決策單位要充分發揮主觀能動性，通過談判、調停、斡旋等方式力爭將國際危機控制在一定范圍內。

國家安全保障會議 該機構成立于1963年12月14日，職能為匯集旨在制定國家安保政策計劃的資料，研究預防國家出現非常事態和危機的策略，研究在戰時或類似非常事態下政府和主要機關的部署，研究如何保障集體安全以及應對非常事態時如何動員人力、產業資源的政策等。人員由總統、國務總理、國家情報院長、統一部長官、外交通商部長官、國防部長官、總統秘書室長、國家安全保障會議事務處長、財政經濟部及安全行政部長官、總統提名的無任所國務委員及總統委任的若干委員組成。

各政府時期危機管理機構 從金大中政府時期起，危機管理逐漸受到政府的重視。金大中政府時期，在國家安全保障會議設立事務處，作為秘書機構，并在事務處內設立危機管理室。盧武鉉政府前期，將事務處內的危機管理室擴編為危機管理中心，該中心因2003年發生的大邱地鐵火災案而設立；盧武鉉政府后期，新設立統一外交安保政策室，設立于其下屬的危機管理部門替代了先前的危機管理中心。李明博政府前期，將危機情報情況室設立于外交安保首席室下，獨立于國家安全保障會議之外；李明博政府后期，由于“天安艦事件”和“延坪島炮擊事件”的影響，在總統秘書室中設立國家危機管理室，當國家發生危機時負責初期應對指揮及平時危機管理等。樸槿惠政府時期，設立青瓦臺國家安保室，作為“防止政策混亂，加強危機管理，構建外交、安保、統一政策的控制塔”，在國家安保室下設立危機管理中心，希望構筑國家層面的危機管理系統，其中包括“預防—準備—應對—恢復”的指導方針，同時將“國家戰爭指導方針”和“國家危機管理方針”一同納入執行體系中。

韓美聯合危機管理體制 韓國作為美國在亞太的盟友之一，其將與美國的關系視為外交的“基軸”。雖然美方的加入會一定程度上增強韓方的危機管理能力，但是由于韓軍仍未完全收回戰時作戰控制權，駐韓美軍及韓美聯合機構在韓方處置危機期間，也會對相關舉措進行規制。同時，韓美有關國家安全及軍事的相關情報共享體制，會導致韓國對美協商能力受限，容易被美方利益束縛，難以完全自主開展符合自身利益的活動?？偟膩碚f，韓美聯合危機管理體制一定程度上制約了韓方軍事主權及國家自主性。

韓國政府危機管理模式

韓國政府危機管理目標 危機從爆發至完全解除需要一個過程，在這一過程中，需要制定合理的危機管理目標。著名危機管理學者丹尼爾·弗雷認為，國際危機管理有3個主要目標：通過限制和控制可能導致的突發性沖突以避免戰爭；消除潛在的沖突以化解危機；建立或發展危機管理的組織和制度，以應對將來可能發生的危機。

結合此次地雷事件，事件第一階段，韓國政府僅要求朝方對挑釁行為進行道歉并處理責任人，卻采取了導致事件升級的重啟對朝廣播這一舉措，這可以佐證韓國政府在這一階段對危機管理目標的認識并不明確。既想緩和危機又采取升級危機的舉措，可謂是南轅北轍，最終引發朝方的強烈回擊。事件第二階段，由于雙方實施了互相炮擊，朝方還向韓方發出限時48小時的最后通牒，戰爭一觸即發。韓國政府通過召集國家安全保障會議進行危機管理，該階段韓國政府的危機管理目標較為明確，即“果斷應對朝鮮挑釁”，事件的轉折是朝方突然轉身建議談判，韓國政府“順水推舟”地同意談判，并最終化“?！睘椤皺C”，達成協議。

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韓國政府危機管理手段 手段是達成目標的工具，喬納森·威肯費爾德和麥克爾·布雷徹曾總結過最常用的危機管理手段，分為7種基本類型：談判、調停、多重手段但不包括使用暴力、非軍事性施壓、不使用暴力的軍事手段、包括使用暴力的多重手段、使用暴力。

結合此次地雷事件，事件第一階段，在青瓦臺發言人召開記者會及總統與英國外交大臣的談話中，主要使用了“非軍事性施壓”，或者稱“輿論戰”的手段，從社會媒體層面給朝方施加壓力；重啟對朝廣播對于朝方而言也是一種“輿論戰”手段，但因主要由軍方實施，軍事色彩較為濃重，可以歸類為“不使用暴力的軍事手段”；駐韓聯合國軍司令部停戰委員會向朝方提議舉行將軍級會談，則是第三方調停的手段，由于朝鮮半島并未簽署《和平協定》，停戰委員會仍發揮著調停的作用。事件第二階段，朝方首先對韓方實施炮擊，后韓方進行還擊，這是完完全全的“軍事手段”，或者說“使用暴力的手段”。而后，在朝方主動“示弱”情況下韓方接受談判，達成協議，可謂是“談判手段”。

總的來看，整個事件過程中，韓方危機管理手段并未超出上述類型，且能根據局勢的緊張程度選擇合適的手段，顯示出韓國政府進行危機管理較為成熟。

韓國政府危機管理原則 危機管理中的原則是指危機管理行為體在應對危機過程中形成的基本經驗和一般規律，其與注重危機管理的技巧和策略的手段具有明顯的區別。一般說來，危機當事方都傾向于以和平方式解決危機，對戰爭的使用可謂慎之又慎，這同時就要求危機當事方中至少有一方或更多方需要作出讓步。

結合此次地雷事件，可以簡單地對韓國政府的危機管理原則進行提煉。

首先是戰略先行原則。任何危機的處置過程都要在一個大的戰略指導下進行，沒有大戰略的危機管理將導致無序。在此次地雷事件中，韓國政府總體圍繞著其戰略方針制定具體舉措，特別是改變了過去“以同等手段進行同等烈度回擊”的作戰原則，改為“加倍回擊，先打后報”，這是韓方在近年來少有的強硬姿態。韓方對朝戰略與美國的東北亞戰略綁在一起，正是在這種形勢下，其危機管理行為十分符合其自身戰略考量。

其次是信息控制原則。分為正面信息和負面信息的控制，無論是正面信息還是負面信息，在輿論力量日趨強大的時代，都不可一股腦向公眾傳遞。此次地雷事件中，在起先并未確知是地雷時，韓方封鎖了消息。得知事件結果后，韓國青瓦臺發言人出面發布消息，通過官方消息避免謠言的大肆傳播。其后，韓國政府側重發布韓方主動提議緩和危機的正面消息，炮擊事件導致危機升級后，為安撫民心并表明姿態，韓方多做強硬表態并表示堅決應對挑釁?？傮w看來，韓方在危機管理過程中，正是遵循了信息控制原則，并未出現發布信息不及時或傳遞錯誤信息的情況。

韓國政府國際危機管理中的大國因素

美國因素 此次地雷事件發生于美韓舉行“乙支·自由衛士”聯合軍演前夕，而危機升級為雙方炮擊當天，美韓聯合軍演正在舉行，其中或多或少有向美韓聯合軍演“示威”的成分。對此次雙方炮擊，美國國防部負責亞太安全事務的助理防長大衛·希爾表示，“美國對朝鮮的挑釁行為感到擔憂，美方呼吁朝鮮能夠在語言和行動上有所克制，避免朝鮮半島局勢的進一步升級”，“美國正在密切監視朝鮮半島局勢的發展”，他還重申了美國對韓國的安全承諾，并稱將與韓方保持密切溝通。

此次韓國政府的國際危機管理過程中，由于美韓同盟這層關系，加之美韓聯合危機管理體制的加成，定會影響韓國政府危機決策。在戰略層面上，韓國被綁在美國的戰車上，考慮到美國的“對朝忍耐”政策，韓國政府最后接受以談判的形式化解危機并不令人意外。在戰術層面上，韓國至今未收回戰時作戰控制權，如若發生戰爭，韓軍不能掌握戰場主動權。因此，韓國政府不會也不能輕易挑起戰爭。

俄羅斯因素 2015年是世界反法西斯戰爭勝利70周年，俄羅斯作為反法西斯戰爭的參戰國，更加明白和平的可貴。朝韓導致危機升級的相互炮擊發生之后，俄羅斯外交部發言人扎哈羅娃指出，“當前朝鮮半島局勢趨于緊張，朝韓雙方在軍事分界線附近區域的相互炮擊令人擔憂。在當前情況下，朝韓雙方應保持最大限度的克制，避免采取可能導致局勢惡化的行動”。

事實上，自從蘇聯解體以后，俄羅斯的大國地位日趨弱化，其在朝鮮半島的影響力也逐漸走低。考慮到朝鮮半島的現實狀況，俄羅斯通過考量國家利益，在危機過程中更多地充當旁觀者的角色，在韓國政府國際危機管理過程中，俄羅斯因素的影響可謂是少之又少。

中國因素 地雷事件發生于中國9月3日紀念抗日戰爭勝利70周年閱兵活動前夕，而此次閱兵活動，同時邀請了朝韓雙方共同參加。在這一敏感時期，中國對危機給予高度關注是理所當然的，且作為東北亞負責任的大國，中國當然希望朝鮮半島和周邊地區穩定，中國在維護朝鮮半島和平與穩定、促進東北亞地區繁榮與發展方面發揮著突出重要的作用。

朝韓炮擊發生后，中國外交部發言人華春瑩召開記者會，對朝鮮半島形勢答記者問，稱“作為朝鮮半島的近鄰，中方高度關注半島局勢動向，對近日發生的事態深表關切。中方堅定維護地區和平穩定，反對任何制造緊張的行為。我們敦促有關方面保持冷靜克制，通過接觸對話妥善處理當前事態，停止任何可能導致緊張升級的行動。中方愿同有關各方一道，共同致力于半島的和平穩定大局”。事實證明，危機最終朝向緩和方向發展并最終化解，應有中國的一份功勞。

結 語

朝鮮半島大國勢力云集，是大國博弈的競技場，而身處其中的朝韓雙方，則更像是“鯨魚群中的蝦米”，無法左右自己的命運。此既有歷史的原因，又是地緣政治的產物。當前，隨著平昌冬奧會的成功召開，朝鮮借此契機主動示好，促成了朝韓首腦會晤，這是朝鮮領導人首次踏上韓國國土，雙方在板門店附近“和平之家”舉行會談，簽署并發表了《板門店宣言》，稱“將緩和半島軍事緊張，消除戰爭風險”，“朝韓將為在半島構建牢固的永久性和平機制積極合作，終結半島停戰狀態并建立牢固的和平機制是刻不容緩的歷史使命”，同時還宣布韓國總統文在寅將于2018年秋天訪問平壤。與此同時，美朝峰會也在緊密籌劃之中，朝鮮半島最終得以迎來“和平的曙光”。