從“我是你的眼”到“我是你的腦”
——基于全過程工程咨詢的安全管理探討

國網江蘇電力 張 洋

一、基于全過程工程咨詢的安全管理研究背景

（一）適應國家建筑業改革趨勢

建筑業是國民經濟的支柱產業。改革開放以來，我國建筑業快速發展，建造能力不斷增強，產業規模不斷擴大，吸納了大量農村轉移勞動力，帶動了關聯產業，對經濟社會發展和民生改善做出了重要貢獻。但建筑業大而不強，監管體制機制不健全、工程建設組織方式落后、建筑設計水平有待提高、安全質量事故時有發生、市場違法違規行為較多、企業核心競爭力不強、工人技能素質偏低等問題較為突出。為進一步深化建筑業“放管服”改革，加快產業升級，提升工程安全質量水平，2017年，國務院辦公廳及住建部相繼出臺了《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）和《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）兩個文件，指導建筑業進行全過程工程咨詢試點工作。

（二）落實國網公司深化基建改革的要求

為主動適應國家全過程工程咨詢改革形勢要求，國網公司出臺了《國家電網公司關于開展全過程工程咨詢改革試點的通知》（國家電網體改〔2017〕1054號）。此外，國網公司系統內相繼發生的“5·7”“5·14”線路倒塔事故，更是讓人痛心疾首，因此江蘇公司黨委結合輸變電工程建設實際，加速推動了“深化基建隊伍改革、強化施工安全管理”的工作安排，制定《江蘇省全過程工程咨詢試點實施方案》，旨在積極探索輸變電工程建設管理新模式，提高建設項目現場全過程管控實效，全面提升基建本質安全水平。

（三）分析事故成因后的必然需求

事出必有因，因果必相連。尋找事故發生的原因，主要目的在于探尋解決問題的方法。電網建設安全事故的成因和其他事故的成因一樣，都可以歸結于四類因素，即人、物、環境和管理。其中，人的不安全行為與物或環境的不安全狀態往往只是事故的直接或表面原因，深入分析可以發現，發生事故的根源在于管理的缺陷。根據我國歷年重大傷亡事故抽樣分析，92%的事故是由于管理混亂或管理不善引起的。由于管理的缺失，造成人的不安全行為和狀態出現，最終導致安全生產事故的發生。因此，為了做好電網建設安全生產工作，重在改善和提高安全管理能力。

國家、行業及國網公司為解決工程建設存在的頑疾，提高工程建設安全質量水平，統籌部署并加快推行了全過程工程咨詢試點改革。從事故成因來看，提升工程建設安全水平的關鍵在于提高安全管理能力。要確保每個作業點安全可控，實現基建安全零死亡這一建設目標，關鍵是對二者的交叉點進行研究，即通過分析傳統電網建設工程安全管理存在的弊端，探討基于全過程工程咨詢模式下的安全管理。

二、傳統電網建設安全管理存在的弊端

當前，我國正處于經濟發展的重要機遇期和戰略轉變期，隨著“一帶一路”倡議的提出，跨區域特高壓電網互聯成為支撐國家戰略發展的重要舉措，電力行業進入新的高速發展階段，電網工程建設得到快速發展。由于工程數量多，建設管理單位的項目管理人員少，業主項目部往往出現結構性缺員，存在一名項目經理或安全管理專責需要對接多項工程的情況。工程現場的安全管理需要依托監理項目部進行，從而監理項目部成為業主項目部現場的“眼睛”。雖然電網工程監理制度已實施多年，監理管理理念及管理體系的建設也在不斷完善，對確保工程目標的實現具有重要作用，但這些改變都不能掩蓋工程現場通過這雙“眼睛”進行管理所存在的問題及局限性。

（一）對電網工程監理的定位存在誤區（“我主我眼”）

雖然我國在20世紀90年代就開始實施電網工程監理制度，但是我國電網建設一直奉行強勢業主的態勢，業主是工程建設的“大腦”。然而大多數業主對工程監理的定位還存在誤區。第一，“眼睛”應該聽從“大腦”的指令。大部分人認為，監理單位是建設單位出資請來工作的，理應遵照建設單位的要求進行管理，這往往導致監理的工作缺乏客觀性、公正性和獨立性，甚至會違反相關法律法規及規程規范。第二，工程有問題一定是“眼睛”有問題。業主方對電網工程監理的責任認識還存在偏差。部分業主認為“只要電網工程建設過程中出現了安全問題，就必須由監理單位承擔責任”，而根據電網工程監理規范，監理單位對工程的問題只承擔監理責任，若監理履職到位，應由問題其余相關方承擔責任。

（二）電網工程監理范圍和授權未落到實處（“眼腦不一”）

雖然在監理規范和監理合同中都規定了監理工作范圍，即質量控制、投資控制、進度控制、安全管理、合同管理、信息管理和工程協調，但在建設過程中，很多建設單位保留一定授權，或某些授權流于形式。例如，在實際建設中，投資控制、工程工期主要由業主主導。管理過程中也存在業主重投資和進度管理，監理重安全和質量管理的現象。因此，在一些投資低、工期緊的項目上，監理認為應加大安全投入，嚴格按照既定步驟作業，而業主基于全盤考慮認為安全管理可以為投資和工期做些讓步，想法與立場的不一致導致現場安全陷入消極管理甚至出現管理混亂和管理缺失的現象，從而滋生冒險作業、違規作業、大大增加安全事故出現的概率。

（三）監理與業主溝通存在滯后性或溝通不暢（“眼到手未到”）

監理規范中明確規定，總監理工程師簽發工程暫停令應事先征得建設單位同意，在緊急情況下未能事先報告時，應在事后及時向建設單位做出書面報告。雖然有在緊急情況下可以由總監直接下發暫停令的規定，但實際建設過程中，要想現場真正實現停工整頓，必須征得業主同意或由業主下令。然而安全管理具有時效性，從“眼睛”看到問題到“大腦”發出停工指令存在溝通時差，導致嚴重違章行為不能第一時間得到制止。另外，由于部分監理缺乏責任心，并不能做到及時與業主進行溝通，現場的安全問題不能及時向業主匯報或故意隱瞞，“眼睛”未向“大腦”傳遞信息，導致問題積攢，安全基礎削弱。

（四）監理人員綜合素質較低（“近視眼”）

由于系統內監理單位人員組成復雜，很多監理人員并不具備工程監理經驗。此外，電網工程監理人員流動性較大，不能系統地接受職業培訓，積累工程經驗，導致現場監理人員水平較低，不能有效地發現安全隱患，甚至對安全問題視而不見，不能高質量地審查設計圖紙、安全技術方案，并督促落實相關安全技術措施，從而使安全管理存在盲區，不能做精做實。

三、全過程工程咨詢模式下安全管理內涵及主要措施

（一）全過程工程咨詢模式下的安全管理內涵

傳統的建設模式是將建設項目中的設計、施工、監理等階段分隔開來，各單位分別負責不同環節和不同專業的工作，這不僅增加了成本，也分割了建設工程的內在聯系，在這個過程中由于缺少全產業鏈的整體把控，信息流被切斷，很容易導致建筑項目管理過程中各種問題的出現，帶來安全隱患，使得業主難以得到完整的建設安全管理服務，反而需要業主較深介入工程管理，從而引發上文描述的弊端。

全過程工程咨詢，涉及建設工程全生命周期的策劃咨詢，包括前期立項階段咨詢、勘察設計階段咨詢、施工階段咨詢、投產或交付使用后的評價等工作。其高度整合的服務內容在節約投資成本的同時也有助于縮短項目工期，有效規避安全風險，從而提高安全管理服務質量。在電網建設工程中，全過程工程咨詢整合電網企業建設管理、工程監理資源，將現場業主項目部、監理項目部整合為項目管理部，壓減管理層級，優化管理流程及制度標準，有效解決業主項目部、監理項目部兩層都薄弱、兩層都不到位等問題，提高建設項目現場全過程管控實效，全面提升基建本質安全水平。

（二）全過程工程咨詢模式下安全管理的主要措施

針對傳統電網建設安全管理中存在的弊端，本文從全過程工程咨詢的角度，按照“打造‘最強大腦’→實現‘眼觀六路’→擦亮‘火眼金睛’→做到‘眼疾手快’”這一思路，采取“擴大合圍”和“提升局部精確打擊”相結合的方式消除安全隱患，確保每個作業點安全可控。具體措施建議如下。

1.構建安全責任矩陣，分階段、分主體明確安全責任（打造“最強大腦”）

前段時間電網建設安全形勢嚴峻，責任分配不合理、職責履行不落實是事故頻發的重要管理原因。要從根本上提高安全管理水平就有必要在建設工程全生命周期對建設各主體的安全責任進行科學分配，明確各主體安全管理的職責和范圍，使安全生產責任落到實處。

構建由全過程工程咨詢單位牽頭的安全責任矩陣，其中，橫坐標表示建設工程各主體，具體為建設單位、工程咨詢單位、勘察設計單位及施工企業（總包和分包），縱坐標表示建設工程全生命周期中的各個階段，除施工階段外，還包括項目前期的可行性研究、勘察設計及施工結束后的驗收及后評價階段，如表1所示。表中內容僅做示例，未詳盡列出。

在建設工程安全生產責任矩陣中，每個主體及每個階段所對應的則是該主體在該階段應該承擔的安全責任。如果將安全責任矩陣按建設主體（即縱向）進行梳理，可得到特定建設主體在工程全生命周期各階段應該承擔的安全責任；如果按工程階段（即橫向）進行梳理，則可得到在特定工程階段內安全責任在各建設主體之間的分配情況。利用該矩陣，可從理論上梳理建設工程各主體在建設全生命周期的安全責任及管理流程，從而有效解決現行電網建設過程中各主體之間安全責任不明、分配不合理，面對安全問題互相推諉，難以明確責任主體的現象。

表1 安全責任矩陣

2.拓寬安全管理區間，實現安全管理的全過程覆蓋（實現“眼觀六路”）

長期以來，我們一直將安全事故與工程施工、作業人員聯系起來，對建設工程的安全研究主要圍繞施工階段進行，在工程其他階段的安全管理罕被提及。工程管理是一個系統過程，每一個階段的工作都會影響其他階段，尤其是上游工作必然會影響下游工作，因此，孤立研究某一階段的安全管理顯然是不夠全面的。在全過程工程咨詢模式下，我們對工程全生命周期的安全管理進行探討，即在施工階段安全管理的基礎上可將安全管理區間拓寬至設計階段和項目準備階段，從而為工程后續施工安全打下堅實的基礎。

設計階段的安全管理。在實際建設過程中，設計人員的不安全行為不會在設計階段就馬上表現出來，而是滯后表現在施工階段及投產運行維護階段。例如，設計人員沒有為施工企業搭建臨時安全設施提供方便，沒有為施工現場創造更加良好的安全環境等。相反，當設計階段做到安全設計時，施工階段將更適合作業人員操作，甚至作業人員操作中出現不安全行為，也不會出現人的不安全行為與物及環境的不安全狀態發生交叉疊加，從而避免或減少安全事故發生的可能性。因此，重視安全設計，要求設計人員參與施工安全管理，提升對施工安全的認知水平，并在施工圖審查時邀請資深安全工程師參與，有助于提高工程建設全過程的安全管理。

項目準備階段的安全管理。工程咨詢單位（承攬招標代理業務）在編制招標文件時，由具有豐富的理論基礎和工程項目經驗的專業建設工程安全工程師和技術人員共同參與其中，并在承攬項目的技術和安全要求上具體載明。例如，在線路工程招標時將作業層班組骨干人員配置作為施工招標的硬約束。在工程項目施工過程中的相關作業環境和工程項目相關安全措施所需費用以專項費用來計提，不列入建設工程項，以專項費用競價來算；將承包單位的安全業績作為重要指標納入評標標準，由相關建設工程項目安全專家來參與安全方面的評標工作。制定合理工期，確保建設單位要與具備相應資質等級的施工企業、試驗檢測單位簽訂合同，從而從招標環節杜絕不具有相應資質或安全生產業績不良的施工企業參與工程項目施工。

3.落實人員機構資質要求，提高人員安全生產素質（擦亮“火眼金睛”）

人是項目的實施者，是項目管理中最容易變動的要素。全過程工程咨詢對從業人員和機構的資質提出了更高的要求。一是通過加強對勘察設計單位、物料供應商、施工人員職業技術等級評定資質的審查，保證參與項目的人員和機構具備相應的規模、技術水平、資金能力等。二是提高工程咨詢單位從業人員素質，全過程工程咨詢需要運用多學科知識及經驗進行集成思考，從而做到科學管理。因此對從業人員提出了較高要求，通過行業的準入規則及市場規律，不具備資質或能力低下的從業人員會逐漸淘汰。三是加強對項目參與人員的安全培訓，提高人員對安全生產重要性的認識，增強安全生產的責任感；提高人員遵守規章制度和勞動紀律的自覺性，增強安全生產的法制觀念；提高人員的安全技術知識水平，熟練掌握操作技術，具備預防和處理事故的能力。

基于以上三點，工程參與人員水平將得到整體提高，發現安全隱患的能力得到加強，安全技術方案的編制將更科學有效，安全控制措施落實將更具體到位，從而使項目安全管理更規范、更有序、更科學。

4.推動實現權責對等，保證安全管理及時有效（做到“眼疾手快”）

長期以來，工程建設的權利和責任是不大對等的，建設單位是工程建設的絕對權威，負責工程決策。監理單位需要得到建設單位授權方能對項目進行監管，而往往這種授權是形式的、暫時的、狹隘的。但是，當出現安全事故或安全問題時，監理單位往往要承擔建設管理責任。因此，不充分的授權使監理單位難以真正樹立管理權威，導致管理效率低下，管理積極性不高。

全過程工程咨詢模式下的安全管理首先要推動權責對等，工程咨詢單位得到建設單位的充分授權，從而能樹立管理權威，做到令行禁止，大大提高管理效率，在發現安全隱患或違章行為的第一時間組織相關方進行整改，避免危險狀態繼續存在或進一步發展，最終導致發生安全事故。同時，權力越大，責任越大。工程咨詢單位確立項目管理責任主體的定位后，更要注重責任落實，實現權責對等，加強工程咨詢單位的能力建設，完善內部管理，保證行使權力時不走樣、不跑偏。

四、結語

電網建設工程發生的安全事故不僅給參建單位帶來巨大損失，更是影響國網公司的效益和聲譽，讓人痛心的同時更引人反思。業主在安全管理上缺位，監理在安全管理上不到位，業主“依靠”監理管理，監理“指望”業主決定，這些弊端導致工程現場安全管理陷入混亂甚至缺失，安全管理效率低下。全過程工程咨詢以其服務的高度整合性及連續性具有天然的管理優勢。本文通過“構建責任矩陣、拓寬管理區間、落實資質要求、推動權責對等”四大措施將全過程工程咨詢的安全管理優勢充分發揮，力爭解決傳統電網建設安全頑疾，確保每個作業點安全可控。