『城郊鎮(zhèn)』農(nóng)村承包地確權(quán)工作的探索

浙江省嘉興市秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn) （314003） 董 靜

土地確權(quán)登記頒證工作開展以來，浙江省嘉興市秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)堅持依法依規(guī)，多方密切配合，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)，取得了明顯成效。截至目前，全鎮(zhèn)應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶9 056戶，已完成外業(yè)指界測繪、農(nóng)戶成果確認(rèn)及公示任務(wù)，農(nóng)戶合同簽字率達(dá)95%以上。

1．油車港鎮(zhèn)土地確權(quán)基本情況

油車港鎮(zhèn)緊鄰嘉興市中心城區(qū)，320國道、京杭大運(yùn)河貼鎮(zhèn)而過，緊鄰滬杭鐵路、滬杭高速、乍嘉蘇高速公路。全鎮(zhèn)轄16個行政村，3個社區(qū)，共395個村民小組。土地確權(quán)需開展353個村民小組，應(yīng)確權(quán)戶數(shù)9 056戶，農(nóng)戶土地承包面積3．36萬畝（1畝=667平方米，下同）。1995年，鎮(zhèn)北片區(qū)域幾個村實(shí)行“兩田制”，自二輪土地承包以來，大部分村組涉及土地征用和線性工程建設(shè)，特別是南片區(qū)域的大部分村民小組已經(jīng)征遷，土地確權(quán)工作面臨的現(xiàn)實(shí)情況極為復(fù)雜，歷史遺留問題相當(dāng)繁瑣，屬于典型的“城郊鎮(zhèn)”。

2．油車港鎮(zhèn)土地確權(quán)存在的問題

確權(quán)工作伊始，鎮(zhèn)確權(quán)辦迅速走訪全鎮(zhèn)16個村，分析研判土地確權(quán)存在的突出問題有以下三類：一是土地征用類，即村組承包田部分征用，土地補(bǔ)償費(fèi)均分且動賬不動田，尤其是部分村組自二輪土地承包以來涉及多次征遷。二是土地占用類，即在農(nóng)村土地一輪、二輪承包過程中，因農(nóng)村公益事業(yè)占用承包地且安置補(bǔ)償政策不一，特別是北片區(qū)域夾雜“兩田制”情形，互換建房情況比較普遍。三是土地流轉(zhuǎn)類，即緊鄰城區(qū)的農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)比例居多，絕大部分承包地自行流轉(zhuǎn)或委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社流轉(zhuǎn)，四至邊界甚至組界打破，給權(quán)屬關(guān)系認(rèn)定和外業(yè)測繪帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，因二輪承包開始時土地價值低，村、組包括農(nóng)戶對土地的重視程度不夠，導(dǎo)致諸多行為均缺少有效憑證，加大了處置難度。

3．三措并舉確保土地確權(quán)工作順利完成

（1）統(tǒng)籌謀劃，建立健全推進(jìn)機(jī)制 一是建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立由鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)工作責(zé)任。二是建立部門協(xié)作機(jī)制。財政、公安、國土、農(nóng)經(jīng)和綜治等多個部門協(xié)同配合；鎮(zhèn)財政所全額保障土地確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)資金監(jiān)管；鎮(zhèn)派出所全力配合人口戶籍信息填補(bǔ)；鎮(zhèn)綜治辦及時處置土地確權(quán)糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。三是建立健全工作制度。借鑒全區(qū)土地確權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、形成“1234”工作法，規(guī)范操作、制定操作流程“六步法”，強(qiáng)化考核、不斷健全推進(jìn)機(jī)制，有效保障確權(quán)工作的順利推進(jìn)。

（2）協(xié)同配合，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)工作 一是以農(nóng)民為主體，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能作用，做好宣傳發(fā)動、解釋說明等工作。組織熟悉村情地貌的老黨員、老會計和老村民小組長等“三老”人員參與權(quán)屬調(diào)查、信息核對和審查校驗(yàn)等。堅持以農(nóng)民認(rèn)可為前提，發(fā)揮民主協(xié)商和民主決策作用，村組制訂的方案要經(jīng)廣大社員充分討論通過。首先開展承包檔案資料清查和承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查，收集土地所有權(quán)確權(quán)、土地承包等相關(guān)檔案資料，進(jìn)行清查整理、組卷，按要求進(jìn)行補(bǔ)建、修復(fù)和保全。并查清承包地的權(quán)利歸屬，制作調(diào)查結(jié)果公示表和權(quán)屬歸戶表。其次，根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，完善土地承包合同和健全承包經(jīng)營權(quán)登記簿。二是堅持依法依規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)，積極配合省測繪大隊按照確權(quán)規(guī)程，嚴(yán)格規(guī)范要求，從權(quán)屬關(guān)系調(diào)查確認(rèn)、外業(yè)測繪指界、成果確認(rèn)公示到合同簽訂完成，確保程序到位。

（3）分類處置，全力破解土地確權(quán)疑難雜癥 一是合力破解疑難性問題。本著審慎穩(wěn)妥的原則，對于疑難性問題，多次召開由區(qū)確權(quán)辦專家、鎮(zhèn)相關(guān)部門及村民代表會議會商處置方案，做到全鎮(zhèn)土地確權(quán)政策統(tǒng)一。二是強(qiáng)化政策學(xué)習(xí)，化解普遍性問題。借鑒區(qū)土地確權(quán)試點(diǎn)鎮(zhèn)好做法、好經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)《區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證相關(guān)政策解答》，增強(qiáng)處置普遍性問題的能力。三是緊緊依靠群眾，解決具體性問題。因村與村之間承包地日常管理基礎(chǔ)不同、歷史做法不同造成的具體問題，實(shí)行“一村一策”“一地一策”。堅持“二確一緩”：對承包地有歷史遺留問題的，要化解后再確權(quán)；對權(quán)屬不清和存在爭議的承包地，把糾紛處理到位后再確權(quán)；對矛盾糾紛大，暫不能解決，暫緩確權(quán)。最后按照農(nóng)業(yè)部、國家檔案局的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好土地確權(quán)登記頒證過程中形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等文件材料的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。