基層政府農村公共產品供給動力機制分析

粟啟敏

[提要] 基層政府作為農村公共產品供給的主要職能機構，在處理農村公共產品供給的日常行政事務中起到重要的均衡作用，這也決定了基層政府對農村公共產品供給具有重要意義。本文從探討基層政府供給農村公共產品及其動力機制的簡述入手，通過對其動力要素分析，構建基層政府供給農村公共產品動力機制的運行模型，提出推動基層政府供給農村公共產品動力機制運行的對策。

關鍵詞：基層政府;農村公共物品;動力機制

中圖分類號：F303 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月26日

隨著我國政府對農村公共產品供應的重視程度逐漸加大，圍繞著農村公共產品供給的問題引發了激烈討論，有人極力主張“市場化”供給，表示有利于擴大供給渠道，目的是利用市場機制動員多方參與，緩解政府的責任壓力;還有人倡導多中心供給理論，通過多元主體的協作供給，從而提升政府工作效率等，以面向日益多樣化的農村公共產品需求。由于公共產品的供給具有非排他性與非競爭性，這就決定了政府在供給農村公共產品過程中的主導地位，特別是在農村公共產品供給與應用不成熟的情況下，必須以政府為中心，強化政府職責，充分發揮其作用，實現其管理目的。因此，有必要深入系統地分析基層政府供給農村公共物品的動力機制以及如何推動動力機制的運行，對于進一步優化農村公共產品供給，加快建設新農村具有重大意義。

一、基層政府農村公共產品供給及其動力機制簡述

農村公共產品是指在一定范圍的農村社區內，由基層政府與其他組織提供，用于滿足農村生產生活的公共需要，具有非競爭性和非排他性的社會公共產品。由于農村公共產品供給政策的不斷演變以及供給主體權利與權益的轉化和再分配，能給供給農村區域帶來最直接的影響。對此，國內外不同的學者從各種不同的角度就基層政府供給農村公共產品的內涵進行界定，但基本圍繞著農村公共物品供給的區域和治理兩個方面展開。基層政府供給農村公共產品是由基層政府和其他組織機構在供給農村公共產品的過程中形成穩定的供給環境進行持續的供給活動，根據供給環境與治理情況的內外聯系以此相均衡提供適當的公共產品。它既不是獨立的由基層政府作為提供需求個體，面對的也不是單一的受體，而是介于多主體與多主體之間的日益多元化和增長復雜化的綜合性需求的滿足。

由于農村公共產品供給是一個涉及廣泛的綜合性系統工程，需要政府、企業、村民、村集體以及農村社會組織等多方組織的共同協作，所以為了確保農村公共產品供給的效果，這就需要對作為主導兼調和的基層政府供給的動力機制進行分析。基層政府供給農村公共產品的動力機制是指在農村公共產品供給過程中，依靠著各部分要素恰當履行基層政府的職能，由基層政府推動、基層政府協調與政策保障進行的對農村公共產品供給的動力機制。基層政府不僅是重要的供給主體還是供給過程的組織方。基層政府作為地方治理實際經濟活動的組織方，存在于上級政府供給和其他供給的組織之間，作為一個中間地帶，大量存在的地方事務性問題，促使基層政府必須建立各種關系網絡，它們包括對日常事務性組織與非正式組織的共同協商，通過對資源的最優配置實現有效供給。

二、基層政府農村公共產品動力供給要素分析

在典型的基層政府對農村公共產品的供給中，外部、內部和主體動力要素這三種模式將是長期存在的，而且這三者通過協同作用推動基層政府在供給活動中成為最具有效率的組織體。為了基層政府供給農村公共產品過程的動力要素清晰化，將從外部動力要素、內部動力要素和主體動力要素三個方面來分析基層政府供給農村公共產品的動力體系，解析這三者要素對供給過程給予的動力來源支撐。供給的外部動力要素包括國家的政策和制度、供給區域的環境、資金的支持;供給的內部動力要素包括行政管理水平、內部職能目標、內部利益追逐;供給主體的動力要素包括工作人員執行能力、管理者政治傾向、管理者精神等。（圖1）

（一）基層政府供給農村公共產品外部動力要素

1、國家政策和制度。國家的政策制度會“自上而下”的影響基層政府農村公共產品供給活動，從對區域供給的預算測定到供給多元化政策頒布施行，推動基層政府的工作持續深入，是公共產品供給的動力源泉。此外，在基層政府供給農村公共產品的過程中，國家的政策和制度為供給活動的進行提供了規范性、制度性與權威性，奠定了政府的地位基礎，也確定了其在供給活動中的主導性作用。

2、供給區域的環境。在供給農村公共產品的過程中，供給區域的環境包括政府部門環境與農村環境。這兩者對供給措施的有效性產生影響，促使基層政府官員在處理供給事項時以供給環境的個異為基本前提，重視供給過程中環境的變化，加強需求情況調查，繼而做到深入了解村民的真正需求以完善供給活動，為農村公共產品的持續供給提供動力。從本質上說，這就是政策來源，由于基層政府管理農村公共產品供給區域的需求，繼而激發基層政府供給農村公共產品能力最大化的動力，促使基層政府通過組織各種活動以滿足需求，以實現自身設立的目的。

3、資金的支持。資金支持為基層政府供給活動的進行提供了資金保障。基層政府供給農村公共物品的過程中，由于基層政府財力的不足，基層政府會趨向于供給那些“看得見的，摸得著”的項目，忽略有利于長期發展的“軟項目”，導致農村公共產品供給不足與過剩并存的現象。就基層政府來說，資金的投入是基層政府供給農村公共產品活動進行起步的必需。在供給農村公共物品活動中，基層政府充當的是主導者與組織者的角色，從而提高供給活動效率的關鍵在于基層政府的政績能否從僅是“硬投資”到“多元的供給”兼顧的轉變與跨越。

（二）基層政府供給農村公共產品內部動力要素

1、行政管理水平。行政管理水平的提升有助于提高供給活動日常事務性問題處理的效率，從供給信息的查詢收集與整理反饋到組織各個部門以及其他利益相關組織參與到事務中，從而減少由于層級式對緊急性供給產生的時間滯后。基層政府內部的管理體系是一項復雜紛繁的系統工程，這項工程的核心在于基層政府的管理水平。一支具有高水平管理的政府行政團隊，能夠使得各部門協調統一地工作，以減少沖突提高運轉效率。因此，行政管理水平的高低決定了基層政府自身是否能夠進行有效管理，能否更好地為公共物品供給活動提供專業力量。

2、內部職能目標。內部職能目標使基層政府內部人員可以清楚地認識到自身職能部門在總體供給活動中的責任和要求。隨著基層政府實際供給活動的不斷推進，以及行政團隊工作的深入，內部職能目標的明確有利于激發基層政府工作人員解決供給問題的積極性，且有利于明晰在處理農村公共產品的供給問題時部門之間的權責關系。由此可見，內部職能目標對基層政府供給農村公共產品活動持續有效具有重要意義。

3、內部利益追逐。對于內部利益的追逐是基層政府人員基于“理性人”的內在驅動力。不同的部門不同的崗位，決定了決策的角度和出發點的不同，所以內部人員在進行職能活動時，往往出于自身的角度考慮問題。因此，要實現最大政治效益的途徑只能是通過充分積極采取措施，深入了解政府人員的工作需求，培養其全局觀念，尋求相互之間的協調合作以實現自身崗位的作用，才能實現有效供給，從而發揮基層政府各職能部門的作用。

（三）基層政府供給農村公共產品主體動力要素

1、工作人員執行能力。基層政府工作人員的執行能力是實現有效供給的前提，也是推動農村公共產品供給工作進程的重要力量。工作人員在供給活動進行中的執行能力體現了其自身處理問題的專業化程度，給予供給對象與工作團隊對問題處理的信心，也為政府自身的發展提供強有力的動力。工作人員的執行能力對政府機構的有序運行提供了人力基礎，集中自身的資源與優勢驅動基層政府供給農村公共物品活動的具體運行。

2、管理者政治傾向。管理者政治傾向有利于供給結構的明確與完善，供給項目的推進。基層政府人員圍繞著供給活動具有相對矛盾的供給傾向，一種是致力于供給對地區建設有益的物品;另一種是供給有利于政治晉升的物品，這一過程中供給結構與需求結構相沖突。由于基層政府內部自身不可避免有利用自身優勢決定供給結構的傾向，所以必須合理規劃政府職權，構建多中心供給體制以及外部監督體制。可見，在政府所有職能機制正常發揮作用的環境下，基層政府內部利益的追逐是供給農村公共產品的利益最大化內在動力。

3、管理者精神。管理者精神是管理中無形的巨大推動力。在基層政府供給活動過程中，富有進取精神的基層政府管理者，必然會制定具有開拓精神的政策和計劃，在政府內部形成以工作事務為向心力的核心文化。基層政府管理者精神能夠影響基層政府內部工作人員的價值觀、積極性和進取心，并賦予工作人員更新的精神面貌，使之符合基層政府工作進程的基本風貌，推及符合所確定的職能目標。因此，管理者精神對基層政府供給農村公共物品的行為起著內在的導向和推動作用。

三、構建基層政府農村公共產品供給動力機制的運行模型

基于對基層政府供給農村公共產品過程中的內部、外部和主體三大動力要素以及這三大動力要素在基層政府動力機制運作中的發揮的分析，對基層政府供給農村公共產品的動力機制的運行有了清晰的認識，它們的良性發展和協同效應是基層政府供給農村公共產品活動得以持續、健康運行的保證。

在供給農村公共產品的過程中，驅動基層政府供給活動的規則運行及其結構體系演化的各種動力要素是其動力機制的動力來源總和。綜合基層政府供給農村公共產品的外部動力要素、內部動力要素與主體動力要素，得出基層政府供給農村公共產品的動力機制基本構造，見圖2。（圖2）

四、推動基層政府農村公共產品供給動力機制的運行

（一）以導向激勵作為基層政府供給農村公共產品動力機制的核心。激勵的根本手段是思想導向與政策導向，通過發揮思想導向與政策導向的作用，形成基層政府供給農村公共產品的導向激勵作用，將其他因素進行轉化，以此作為供給活動的根本出發點與原動力。基層政府供給農村公共產品的思想導向激勵應堅持將多方面效益相結合，指導政府組織與其他組織以正確的方式去追求和實現供給價值，推動基層政府自身供給能力的提高，也使得農村公共產品供給能夠被有效利用。另外，基層政府供給農村公共產品的過程中，基層政府內部人員與供給區域對象的思想的轉變，能有效了解農村公共產品的需求關鍵，掌握更多的信息，獲得對事務性供給工作的保障。政策手段在其中產生巨大的激勵作用，無論是上級政府對基層政府給予的幫助還是來自經費的支持，都使得供給活動處于有利地位。同時，基層政府應盡可能根據實際的需要和可能確定其重點，把握好供給的方向。因此，以導向激勵作為動力機制的核心，能通過提高政府自身部門運轉的活力與供給對象的深入，從而提高供給的有效性，并不斷完善動力機制。

（二）以傳承創新作為基層政府供給農村公共產品動力機制的基礎。創新是在傳承的基礎上發展起來的，是對過去的經驗教訓的繼承和延續的具體表現，傳承創新通過對供給運行的內容進行調整與完善，包括基層政府管理的方式、方法以及模式等。在基層政府供給農村公共物品的過程中，各個部門、各個動力要素、各種經驗的融合與發展，能使之在發展的過程中不斷適應多變的供給環境，發揮各部門的功能，調動各動力要素的協調，發揮出整體性作用。因此，政府管理者應不斷改進管理方式，管理的創新能夠使基層政府管理者不斷改進管理方式，管理的創新能夠使基層政府的運作效率提高，使資源有效利用最大化，也給基層政府的各個運作部門帶來活力，激勵每一個工作人員自覺地為農村工作做出應有的貢獻，并且工作效率的提高必然會對社會做出回報，也會贏得上級政府對區域基層政府持續的支持。

（三）以利益牽引作為基層政府供給農村公共產品動力機制的助推。利益牽引指導基層政府自身的管理活動和管理行為，自上而下的利益為基層政府提供增進的動力。基層政府在供給農村公共產品的過程中，要能夠給各部門人員、其他組織以及施及對象物質和精神或利益上的增進，以提高其積極性。其中，對于物質利益牽引，政府應以切實可見的經濟效益等有形利益引導農村老百姓主動自覺參與到供給活動中。基層政府自身也應為了提高和體現自身的管理，應用創新的管理方式，有效整合現有的人力、物力、財力等資源，提高基層政府供給的多樣性、及時性和合理性。對于精神利益牽引，基層政府深入農村鼓勵農民參與到供給項目中，以提高供給活動中村民的主動性，增加基層政府人員與其他組織參與的責任感與自豪感。這樣從不同層面、不同范圍以及不同程度，通過充分調動積極性，更加有利于發展和鞏固供給效果。

（四）以協調控制作為基層政府供給農村公共產品動力機制的后盾。協調控制旨在保證基層政府供給農村公共產品的保證目標的實現。盡管基層政府供給農村公共產品所帶來的利益回報形式多樣，但基層政府在供給農村公共產品過程中也投入了大量的經費。當前已經取消了稅費多年，制度外供給特征的明顯，如果不能很好地預測產品的適用和需求情況，就可能會帶來投入產品無效的浪費。另外，基層政府供給農村公共產品的過程包括收集信息階段、分析信息階段、供給進行階段與供給反饋階段，在每一階段都有著大量的繁雜事務，所以基層政府不免會為了規避由此帶來的困難，而不進行承接，拒絕對反饋到的信息進行修正。因此，基層政府在供給農村公共產品的過程中，承擔政府自身對供給活動順利有效的責任，制定并實施明確的幫扶措施，積極承接上級政府給予的支持，完善有利于供給各階段活動所需的技能，提高對供給各環節的控制，協調好基層政府與村民、基層政府各部門以及基層政府與其他組織。

五、結語

當前我國在基層政府供給農村公共產品過程中，不僅存在著供給動力機制方面的問題，還存在系統缺陷和失靈環節，使得大部分農村公共產品供給存在供給不足與過剩并存、政府錯位與越位、供給效率低下等問題。因此，在深刻分析認識基層政府供給農村公共產品的動力機制基礎的同時，可以切合實際地對基層政府在供給農村公共產品的動力機制進行建設和引導，以此來加強對基層政府供給的規范從而在一定的方向把控供給質量。例如基于政府主導的多元主體協作的供給農村公共產品，激發各個主體的內在驅動力;鼓勵基層政府對供給農村公共產品的長遠規劃，形成持續供給動力效應;培養基層政府與其他組織之間的合作交流文化，有效降低合作成本，加強區域社會環境和諧;針對農民需求信息，基層政府可以通過注重農民需求的充分表達，適當加強軟文化的投入以提高信息的準確性;等等。對我國基層政府進一步整合供給過程的資源，推進農村公共產品供給的優化，利用自身優勢加快建設新農村具有重大意義。

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