農村基本公共服務區域公平性研究綜述

肖曉婧　趙偉

[提要] 實現基本公共服務公平性是我國未來社會發展的重要政策目標。基于我國當前農村基本公共服務發展不平衡不充分的矛盾，本文對基本公共服務相關概念以及農村基本公共服務公平性現狀、評價方法進行系統的梳理，最后進行簡單的總結。

關鍵詞：農村基本公共服務；公平性；研究綜述

本文受到國家社科基金項目：“新型城鎮化進程中農村基礎設施投資公平性研究”（項目編號：14BJY099）支持；課題主持人：趙偉

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年5月4日

一、引言

改革開放以來，我國經濟取得了突飛猛進的發展，2017年我國GDP高達827，122億元，按可比價值計算，比2016年增長6.9%，世界排名第二位。要想全面建成小康社會，基本實現農業現代化，基本實現全體人民的共同富裕，就必須加大對農村基本公共服務的投資，改變農村基本公共服務區域配置不公平的局面，不斷增強人民群眾的獲得感。但是目前仍然存在著農村居民日益增長的生活和福利需要與農村基本公共服務投資不平衡不充分之間的重要矛盾，農村基本公共服務公平性在城鄉之間、地區之間、平原地區和山區之間、靠近城市的地區和遠離城市的偏遠地區之間存在顯著差異。

2005年“公共服務均等化的原則”被首次提出。第七個“中央一號”文件明確當前和今后一個重大戰略任務是加強農村基礎設施建設。2007年十九大報告把推動公共服務均等化作為深化財政體制改革的基本目標。2008年中央“一號文件”提出要突出抓好農業基礎設施建設，使農村基本公共服務水平得到提升。2009年全國財政會議著重提出要加大對民生領域的投入，比如教育、醫療衛生、社會保障等方面。2012年基本公共服務國家標準在“十二五”規劃中制定。2017年“十三五”規劃強調基本公共服務的重要性。當前，十九大報告對民生問題也十分關注，明確要縮小城鄉以及區域差距，解決群眾面臨的教育、醫療、保障等方面的困難，實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略。與此同時，國家提倡構建社會主義和諧社會，實現社會公平、正義。足以看出黨和國家對農村基本公共服務公平性問題的重視，因此如何實現農村基本公共服務公平性，完善區域資源配置成為當今社會可持續發展的重要議題之一。

二、基本公共服務概念相關研究

公共服務是政府非盈利組織以及部分營利組織為了滿足社會需要、為公眾提供的公共產品，而基本公共服務是它的重要組成部分（范迎春，2016）。基本公共服務的概念最早是在19世紀后半葉由德國人瓦格納提出的，他認為基本公共服務是國家財政支出的重要部分。國外學者從公共物品的角度認為“基本公共服務是為公眾提供服務，維護公眾利益并承擔義務由人民建立起來的相關活動”。我國的學者主要從基本公共服務的需求、權利、職能、范圍等方面進行概念研究。由于我國國情特殊，在經濟發展過程中不能均衡地提供各種公共服務，所以按照重要性、基礎性對公共服務進行分類，進而提出了基本公共服務的概念，它屬于較低層次的消費需求（劉尚希，2007）。劉德浩（2017）提出基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，與經濟發展水平和特定歷史階段相適應，目的在于保障全體公民的生存權和發展權，是人民群眾最關心的、最迫切需要的、與人民利益切實相關的最基礎核心的公共服務（李燕凌、彭園媛，2016），同時它也屬于政府的一項職能。保障人民最基本生存權和發展權，必須明確公共服務的最小邊界和范圍（陳昌盛，2008），但需要明確的是基本公共服務的范圍和界限不是特定的，它根據時代發展和人民的需求動態變化（劉尚希，2007；馬雪松，2016）。

最早對基本公共服務進行分類的是常澤修（2007）、陳海威（2007），此外還有陳昌盛（2007）、國家發改委宏觀經濟研究院課題組（2008）等學者雖然按照不同的分類標準劃分基本公共服務，但是包括的具體內容基本一致。國家大政方針“十二五”規劃中指出基本公共服務包括保障基本需求的“教育、醫療衛生、就業、社會保障、計劃生育、住房保障、文化體育等公共服務。現階段，應該把人民群眾最需要的基礎設施、教育、醫療衛生、社會保障等方面作為最基本的公共服務（張曉杰，2010；李偉、燕星池，2014）。考慮到經濟和社會發展，“十三五”時期把基本公共服務中加入基礎設施、環境保護、公共安全和消費安全，讓基本公共服務體系更加健全。

基本公共服務供給已經由追求效率和質量轉變為追求公平。基本公共服務的公平性并非絕對公平，而是一種相對公平，是指通過在全國提供最低水平的公共服務，使得無論在何地的公民都能享受大體相等的、最基本的公共服務（賈曉俊等，2015），并且不受種族、性別、年齡、階級的限制（張欣然、劉曄，2012）。劉磊等（2016）認為基本公共服務的公平性包括機會公平和結果公平，即每個公民擁有平等的機會享用數量和質量一樣的公共服務。讓社會公眾享受基本公共服務的機會、過程和結果大體相等是基本公共服務公平性的目標。嚴明明，尹華（2015）認為公共服務公平性分為負擔的公平、享有的公平和供給的公平。要真正把握基本公共服務公平性的概念，必須全面理解以下幾個方面：第一，基本公共服務公平性的對象是基礎設施、教育、醫療衛生、社會保障等民生性的基本需求；第二，基本公共服務公平性主要是實現人群之間、城鄉和區域之間的公平；第三，利用負擔、供給和享有的公平實現公共服務的真正公平；第四，更加注重平等而非自由。

三、基本公共服務公平性現狀研究

目前，基本公共服務不公平的研究主要從地區差異和基本公共服務不同領域兩個角度入手。建國以來很長一段時間內國家實行城市優先發展戰略，導致城鄉之間各方面發展水平都存在很大差異，許多學者從城鄉差異方面進行了研究（翟秋陽、崔光勝，2015）。還有的學者從區域差異方面進行了研究，劉德浩（2017）采用2009～2013年統計數據，對我國區域間基本公共服務公平性進行了測度，并分析了影響基本公共服務公平性的因素。總體來看，我國基本公共服務供給總量不足、結構失衡、質量低下、地區差異大、城鄉差異大在學術界已經達成共識。

農村基礎設施是農業生產的基本條件，能夠起到促進農業農村經濟發展，提高農村居民收入水平，改善農村內部收入分配，縮小貧困的重要作用（樊勝根等，2002；張勛、萬廣華，2016）。Fan、Hazell（2000）等對印度和中國的研究也得出類似結論。駱永民等（2012）研究發現各類農村基礎設施投資不僅對本省份的農民收入具有正向促進作用，也帶動鄰省農村居民的收入。但是有關的研究還表明，我國中西部地區的農村基礎設施投資水平遠遠低于東部地區，總體來說東部沿海地區、經濟發展較好的地區農村基礎設施投資規模更大（趙偉等，2017）。由于各地區經濟實力、人口密度以及政府投資的連續性等方面的差異導致農村基礎設施投資仍然存在地區性的差異，農村基礎設施投資的不平衡性有周期性縮小的趨勢（林振德、趙偉，2016）。農村基礎設施投資金額和數量因地理環境和資源稟賦的差異在村與村之間以及地區之間都存在著顯著的差異（張林秀等，2005）。任強（2009）的研究也表明在2000～2006年間省級公共服務水平存在著差距，但是這一研究的時間跨度較小，并不足以說明公共服務水平差距變化的長期趨勢。張秀蓮、王凱（2012）指出我國農村基礎設施總量投入不足，地區之間存在不公平性，地區之間的差距長期存在。他們認為農村基礎設施的投資不僅僅是政府的投資決策，更要與農民的需求相結合，創新基礎設施的供給方式。

教育水平是影響經濟和個人發展的重要因素。張長征等（2006）以歷年各學歷程度的人口存量為基礎，計算了教育基尼系數，結果顯示，我國總體教育公平程度與改革開放初期相比已有顯著提高。徐曉莉（2018）利用6歲及以上畢業人數，采用基尼系數法，發現我國教育公平得到了極大改善，但是改善幅度不大。2001年以來我國實行以縣為主的義務教育管理體制，在此政策背景下，相關研究表明義務教育的省際差異明顯小于省內市縣差異（武向榮，2013）；宗曉華等（2015）選取東部某省2007～2012年縣級經濟、財政和教育的數據，利用標準差和基尼系數進行研究，指出各縣之間義務教育存在明顯差距。以縣為主的教育財政投入體制和各縣之間不同的發展政策導致絕對差距擴大，而省對縣的財力轉移支付縮小了各縣之間的相對差距。應該繼續加大財政轉移支付力度，并提出以省為主的教育支出方式。正像World Bank指出的那樣，中國教育財政體制的不公平在很大程度上造成教育的不公平，隨著不公平程度的加深弱勢群體的不滿意度會更強，將會引發社會矛盾。

在醫療衛生方面，Lairson（1995）在研究澳大利亞醫療衛生服務水平時發現存在不公平現象，在給定醫療衛生需求的情況下，富人獲得的醫生和住院服務明顯好于窮人。解堊（2009）的研究也表明，我國的醫療衛生服務存在“親富人”的現象。Alicia Nú ez和Chunhuei Chi（2013）研究了智利醫療保障的不公平性，他們發現除了收入不平等，教育、醫療支付等因素也會對醫療服務的使用效率產生影響。Abhijit Banerjee、Rohoni Somathan（2007）揭示了印度農村社會的各個階層由于存在獲得國家或中央政府提供公共服務機會的能力存在很大不同，導致各個階層享受的公共服務的質量也有很大差距，說明了公共服務的提供不僅僅是經濟學或管理學問題，更重要的是政治因素決定了公共服務的可獲取性和質量水平。我國醫療衛生支出總體差距呈現出先上升后下降的趨勢，東部地區的支出差距呈現“M”型波動趨勢，中西部地區內的差距呈現波動下降的趨勢。據此，提出促進地區間經濟協同發展，加強財政支出力度，并對資金進行事前、事中和事后監督的意見（李強誼、鐘水映，2016）。

對社會保障均等化的指標研究，大多數學者集中對社會保障基金的收支、社會保險的綜合參保率以及低保覆蓋率等指標進行評價，代表性的專家有國家行政學院教授丁元竹（2006）。李雪萍（2008）選取2001～2005年為樣本區間，以社會保障中的財政支出、社會保險、低保、救濟服務作為主要指標，結果顯示社會保障服務水平的差距上升，東部地區社會保障水平和質量高于中西部，中部地區社會保障水平最低；城市的社會保障水平比農村好。紀江明（2015）通過分析34個中心城市社會保障的滿意度，發現各個城市滿意度存在巨大差異，并根據存在的問題從財政轉移支付制度、社會保障卡、社會保障統籌層次方面提出了建議。湯兆云（2018）提出馬克思社會保障思想主張建立健全社會保障制度實現社會公平。

四、基本公共服務公平性評價方法研究

在公平性的測度上，不同的學者采用了不同的方法。通過閱讀文獻本文主要介紹基尼系數法、泰爾指數法、變異系數法這三種方法。

基尼系數是判斷收入分配公平程度的指標，可以用來比較一個國家或地區的貧富差異程度。它是由意大利統計學家基尼在1912年首次提出的一種不均等計算指數，后被學術界廣泛應用。如Braun（1995）和Bishop等人（1997）采用基尼系數法測算美國過去幾十年的基尼系數并據此發現美國居民收入差距呈現不斷擴大的趨勢。我國學者也利用抽樣數據計算了1978～1995年全國、城鄉以及東中西部的基尼系數，研究表明收入不平等程度存在加深的趨勢（趙人偉、李實，1997）。基尼系數存在一定的缺點，它對富人收入的變化比較敏感，如果富人收入變動很大，那么基尼系數會出現很大的波動，有時同一個基尼系數可能會對應不同的洛倫茲曲線，不利于決策者根據基尼系數制定合理的政策（蒼玉權，2004）。倫敦經濟學院的收入分配方法論專家考威爾教授專門討論了基尼系數的可分解性問題，并且明確提到基尼系數在不同人群組之間是無法完全分解于盡的，只能用在收入不重疊的分組。如果一定要在不同人群組之間進行分解的話，總體基尼系數應當包括組內差距和組間差距以及相互作用項，如果對每個分組內部的收入分配結構不了解，那么相互作用項對總基尼系數的影響就難以判斷（李實，2002）。

相對于基尼系數，泰爾指數應用的時間較短，它用來比較個人和地區之間收入不公平性，這個指數對收入的轉移變化非常敏感，跟基尼系數相比可能會高估不公平性。

變異系數作為一個綜合指標，最大的特點是計算方法清晰明了，能夠在不同取值之間進行比較，具有廣闊的應用范圍。而且變異系數對收入較多和較少的地區給予較大權重，對中間收入給予較小權重，發達地區和欠發達地區對我國區域差異具有重要影響，所以變異系數更適合對我國區域差異做簡單的整體測度。劉慧（2006）利用基尼系數、變異系數、泰爾指數、艾肯森指數研究農村區域差異，發現在短時間內這四種方法計算的變化趨勢有所不同，但是從長期來看，四種方法反映的趨勢基本一致，所以探究區域變化時應該觀察長期的變化趨勢。

五、結語

通過對基本公共服務的相關文獻閱讀可以看出，研究主要集中在基本公共服務公平性的內涵、存在的問題及改革完善的對策建議等方面。學者基本都贊成我國應該實現基本公共服務的公平性，為深入基本公共服務公平性研究做了有益的探索。但是實現公共服務公平性需要多角度、多層次的考慮，目前大多數學者集中在研究全國或者某省份基本公共服務的概況，少數學者對城鄉基本公共服務水平差距作了分析，更少數學者單獨研究農村基本公共服務的區域公平性差異，但沒有分析其空間成因，并進行各項基本公共服務公平性的比較。

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