元治理視野下網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管研究

劉敏敏

[提要] 隨著當(dāng)前我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”和移動(dòng)導(dǎo)航定位技術(shù)的發(fā)展，一種新型的汽車(chē)租賃服務(wù)行業(yè)（網(wǎng)約車(chē)）開(kāi)始出現(xiàn)在各大城市，網(wǎng)約車(chē)給我們的出行交通帶來(lái)巨大方便的同時(shí)，也存在監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題。為了解決網(wǎng)約車(chē)帶來(lái)的不足，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元治理主體都做出相應(yīng)的努力，但在這個(gè)治理過(guò)程中容易出現(xiàn)各方利益主體相互博弈、協(xié)調(diào)失敗的情況，容易造成“治理失靈”的現(xiàn)象。因此，政府作為“同輩中的長(zhǎng)者”，要在元治理的視野下對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行監(jiān)督管理，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，做好網(wǎng)約車(chē)政策的制定者、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，合理界定政府職能，與其他市場(chǎng)部門(mén)形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)，扶持引導(dǎo)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，使網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)合理有序的進(jìn)行，以達(dá)到元治理視野下的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：元治理;網(wǎng)約車(chē);政府主導(dǎo)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年5月3日

一、引言

我國(guó)出租車(chē)可以分為傳統(tǒng)的巡游出租車(chē)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)又簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)。網(wǎng)約車(chē)是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、移動(dòng)定位導(dǎo)航技術(shù)的不斷創(chuàng)新以及支付功能的普遍使用，網(wǎng)約車(chē)這種新型的出行方式開(kāi)始流行起來(lái)。網(wǎng)約車(chē)緩解了原先早晚高峰期難打車(chē)、價(jià)格高的問(wèn)題，極大地方便了人們的生產(chǎn)生活，使社會(huì)閑置私家車(chē)資源得到了很好的利用，也提供了許多的就業(yè)崗位。這種新型的網(wǎng)約車(chē)形式很快得到了社會(huì)大眾的認(rèn)可并得到了迅速的發(fā)展，成為一種常見(jiàn)的出行方式。

但是，這種網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展卻遇到了各種障礙，例如網(wǎng)約車(chē)第一案件、傳統(tǒng)出租車(chē)司機(jī)罷工等各種不良影響事件，這也引起了社會(huì)各界的關(guān)注，如何對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行監(jiān)管成為熱議的難題。針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，社會(huì)各界倡議由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)約車(chē)平臺(tái)、公眾等多元主體共同對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行監(jiān)管，但多元監(jiān)管出現(xiàn)了多方利益主體博弈、難以協(xié)調(diào)的情況，進(jìn)而導(dǎo)致了“九龍治水治不好”的尷尬局面。針對(duì)當(dāng)下治理的難題，結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情，在元治理視野下準(zhǔn)確定位政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)在網(wǎng)約車(chē)治理中的角色，特別注重政府的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，做好法律規(guī)則的制定者、行業(yè)未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管者以及行業(yè)協(xié)會(huì)的推動(dòng)者，同時(shí)積極發(fā)揮出租車(chē)行業(yè)市場(chǎng)的資源配置作用，積極培育相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)的力量，從而達(dá)到網(wǎng)約車(chē)治理的和諧有序。

二、元治理的內(nèi)涵及價(jià)值

正如市場(chǎng)和政府存在失靈的情況一樣，治理也可能存在失靈。治理存在失靈的原因主要有：第一，合作各方關(guān)系復(fù)雜，合作目標(biāo)難以達(dá)成;第二，治理始終面臨著正確處理政府與其他合作者之間關(guān)系和避免效率低下的問(wèn)題;第三，多元治理帶來(lái)各主體權(quán)利和責(zé)任邊界模糊及問(wèn)責(zé)困難的問(wèn)題;第四，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合作，但由于缺少組織者與協(xié)調(diào)者，從而導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管失靈。為了應(yīng)對(duì)治理失靈情況，元治理理論開(kāi)始在公共管理領(lǐng)域流行起來(lái)了。元治理最早是由英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普于1997年在一篇論文中提出的，隨后被翻譯成中文開(kāi)始引起我國(guó)學(xué)者的關(guān)注和研究。

在元治理理論中：政府因其是社會(huì)管理者和提供服務(wù)者，所以在失靈中要負(fù)主要責(zé)任，政府要扮演好一個(gè)“同輩中的長(zhǎng)者”，做好積極規(guī)劃和引導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。元治理主要是指通過(guò)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、政府三種治理方式的綜合協(xié)調(diào)，重新組合治理安排順序，以達(dá)到最佳治理效果的綜合治理方式。政府在元治理中發(fā)揮的作用可以歸結(jié)為四點(diǎn)：政府是治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者;政府可以加強(qiáng)與其他力量對(duì)話合作;政府可以促進(jìn)政府信息公開(kāi)透明;政府是各種利益團(tuán)體博弈的“平衡器”。

我國(guó)自古以來(lái)就有集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和文化習(xí)慣，建國(guó)以來(lái)政府在社會(huì)治理中一直扮演著主導(dǎo)的角色。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府理應(yīng)是公共服務(wù)的提供者和社會(huì)問(wèn)題的治理者，元治理理論更為適合我國(guó)的國(guó)情。政府在實(shí)際的管理中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府要設(shè)計(jì)好規(guī)則，協(xié)調(diào)好各方利益，保持信息公開(kāi)透明，從而推動(dòng)治理更加有序有效。

三、網(wǎng)約車(chē)在治理實(shí)踐中的困境

（一）政府管制太嚴(yán)，出現(xiàn)行政性壟斷。為了更好地監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)，各地政府出臺(tái)了一系列的政策來(lái)限制網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展。例如泉州市委對(duì)私家車(chē)進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，提高了網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入門(mén)檻。其具體要求網(wǎng)約車(chē)是普通出租車(chē)價(jià)格的1.5倍，不低于15萬(wàn)元，司機(jī)駕駛年齡必須大于3年，這些準(zhǔn)入門(mén)檻一方面限制了部分閑置資源進(jìn)入出租車(chē)行業(yè)，造成了一定的資源浪費(fèi);另一方面會(huì)使傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)和網(wǎng)約車(chē)行業(yè)陷入不平等競(jìng)爭(zhēng)局面。政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)管制太嚴(yán)會(huì)造成行政性壟斷，遏制了汽車(chē)租賃市場(chǎng)的活力，限制了共享經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）市場(chǎng)盲目競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)投機(jī)行為。在網(wǎng)約車(chē)具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在盲目性和自發(fā)性，每一主體都試圖追求利益最大化，一些私家車(chē)司機(jī)為獲取更多的業(yè)務(wù)利潤(rùn)，開(kāi)始嘗試其他各種方式進(jìn)行接客流量造假騙取網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的利潤(rùn)回報(bào)。網(wǎng)約車(chē)最早出現(xiàn)的是滴滴，后出現(xiàn)了優(yōu)步、嘀嗒拼車(chē)、神州專(zhuān)車(chē)、快滴專(zhuān)車(chē)等多家網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，目前美團(tuán)也開(kāi)始進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域，為消費(fèi)者推出一系列優(yōu)惠券，也給予司機(jī)巨大的優(yōu)惠，前五萬(wàn)司機(jī)在開(kāi)站三個(gè)月內(nèi)除每單0.5元的平臺(tái)信息費(fèi)外，美團(tuán)打車(chē)方面不會(huì)抽取任何費(fèi)用。美團(tuán)的這一系列活動(dòng)將會(huì)給滴滴等其他網(wǎng)約車(chē)商家?guī)?lái)巨大沖擊，給網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（三）社會(huì)組織發(fā)育不足，未能起到實(shí)質(zhì)性的作用。治理理論倡導(dǎo)要發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方的力量參與到網(wǎng)約車(chē)治理之中，充分發(fā)揮社會(huì)組織的治理作用，而目前網(wǎng)約車(chē)的社會(huì)組織才剛開(kāi)始出現(xiàn)，社會(huì)組織形式較為微弱，其發(fā)揮出的治理力量有限，更無(wú)法達(dá)到多元治理格局中倡導(dǎo)的力量。為了更好地發(fā)揮社會(huì)力量，政府要積極培育網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)的成長(zhǎng)，幫助各地逐步建立網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)，并使其發(fā)展成為一個(gè)體系，不斷引導(dǎo)壯大網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)的力量，保證其在治理中發(fā)揮作用的重要地位。

（四）政府和市場(chǎng)未能形成利益合作共享機(jī)制。在目前的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中，政府和市場(chǎng)并沒(méi)有達(dá)成治理默契，更沒(méi)有形成統(tǒng)一的治理機(jī)制。在治理過(guò)程中，政府和市場(chǎng)運(yùn)用各自的治理方式和手法經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生一些沖突。例如，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)會(huì)盡可能地使閑置車(chē)輛和閑置社會(huì)人員利用最大化，而政府出于交通市場(chǎng)的容納度和網(wǎng)約車(chē)運(yùn)行的安全考慮可能會(huì)設(shè)置一些準(zhǔn)入限制和準(zhǔn)入原則，這勢(shì)必會(huì)使政府和市場(chǎng)治理主體產(chǎn)生一些不必要的沖突，那么治理效果就會(huì)大大減弱。目前，政府和市場(chǎng)兩方在治理方面尚未達(dá)成共識(shí)，未形成一個(gè)政府、市場(chǎng)多元有序的治理格局。

四、元治理視野下網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管實(shí)踐路徑

針對(duì)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，在元治理的視野下對(duì)其進(jìn)行分析，然后針對(duì)問(wèn)題提出具體的對(duì)策建議。政府是治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者，政府可以加強(qiáng)與其他力量對(duì)話合作，政府是各種利益團(tuán)體博弈的“平衡器”，其具體的實(shí)踐路徑如下：

（一）做好網(wǎng)約車(chē)政策的制定者。政府是公共服務(wù)的提供者和社會(huì)管理的實(shí)踐者，政府理應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的治理負(fù)主要責(zé)任。在網(wǎng)約車(chē)具體運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管方面，政府只有制定好相關(guān)的法律法規(guī)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、出租車(chē)司機(jī)才能有序地運(yùn)營(yíng)發(fā)展，每個(gè)消費(fèi)者公民的利益才能有保障。如表1所示，國(guó)家交通部和各大城市為了加強(qiáng)監(jiān)督管理，都出臺(tái)了一些法律法規(guī)，為網(wǎng)約車(chē)的管理運(yùn)營(yíng)提供了制度保障，但由于條例大多是對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入、司機(jī)資格審查情況的規(guī)定，其監(jiān)管并沒(méi)有形成一套科學(xué)完整的法律體系，具體實(shí)施的監(jiān)管細(xì)則還有待完善，今后仍需政府不斷調(diào)整和完善相關(guān)法律法規(guī)，做好網(wǎng)約車(chē)治理規(guī)劃和政策制定，使網(wǎng)約車(chē)的治理真正做到有法可依，合理有序。（表1）

（二）合理界定政府職能。在元治理理論中，強(qiáng)調(diào)政府是“同輩中的長(zhǎng)者”，但這并不意味著政府是一個(gè)全能型的政府，政府要合理界定政府職能。網(wǎng)約車(chē)實(shí)質(zhì)上代表的是一種共享經(jīng)濟(jì)，政府如果對(duì)其限制過(guò)于苛刻，必然會(huì)影響共享經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的車(chē)輛、駕駛員、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行非常嚴(yán)格的限制，這可能會(huì)造成“行政性壟斷”。為了避免出現(xiàn)政府“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了34號(hào)文件，這是在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域當(dāng)中用來(lái)查處和規(guī)制行政性壟斷行為的一個(gè)重要舉措。運(yùn)用公平審查制度來(lái)審查網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)，防止政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)分的限制和壟斷，從而削弱市場(chǎng)的資源優(yōu)化配置作用，不利于多元治理主體發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）政府要做好市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)者。每個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”，都試圖追求自身利益的最大化。網(wǎng)約車(chē)司機(jī)試圖通過(guò)各種途徑來(lái)獲取自身利益的最大化，因此經(jīng)常出現(xiàn)司機(jī)之間互相搶單、不愿意接小單、不按約定時(shí)間到達(dá)等一系列不良現(xiàn)象，以及甚至可能出現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)砍傷顧客現(xiàn)象，各個(gè)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)為了爭(zhēng)取到更多的閑散司機(jī)加入而獲取更多訂單經(jīng)常會(huì)有一些違規(guī)操作行為，一些司機(jī)會(huì)下載不正當(dāng)?shù)能浖傺b載客獲取不正當(dāng)利益，這些行為都影響到網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)秩序，需要政府進(jìn)行監(jiān)管，打擊不法行為，維持良好秩序。

市場(chǎng)天生具有盲目性、滯后性等缺點(diǎn)，在實(shí)際運(yùn)行的情況下會(huì)出現(xiàn)失靈的情況，同樣網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)也會(huì)出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。網(wǎng)約車(chē)雙方可能由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因造成車(chē)輛供需不平衡情況的出現(xiàn)，閑散車(chē)輛和需求得不到良好的匹配造成資源浪費(fèi)。因此政府要發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，打擊違規(guī)操作行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)公平合法的競(jìng)爭(zhēng)。

（四）形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)，共同監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)。網(wǎng)約車(chē)的使用關(guān)系到廣大消費(fèi)者的利益，其具體運(yùn)營(yíng)也關(guān)乎多方主體，那么其治理也必然會(huì)涉及到多方參與主體。在最新出臺(tái)的北京市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管細(xì)則中提到：在交通部發(fā)揮主導(dǎo)監(jiān)管作用的同時(shí)，發(fā)改委、公安、人力社保、商務(wù)、通信、人民銀行營(yíng)業(yè)管理部、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、網(wǎng)信辦等多部門(mén)均要參與到網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管中來(lái)，形成一整套聯(lián)動(dòng)的許可、服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法機(jī)制和聯(lián)合懲戒退出機(jī)制，建立一體化信息平臺(tái)，全程實(shí)時(shí)監(jiān)管執(zhí)法。這一規(guī)定也為其他地區(qū)的網(wǎng)約車(chē)多方合作監(jiān)管提供了參考。

（五）培育引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，保持其獨(dú)立性。社會(huì)組織一直是參與治理的重要力量，可以發(fā)揮行業(yè)自律的作用，同時(shí)也可以很好地維護(hù)和表達(dá)協(xié)會(huì)人員的利益訴求。傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)一直有自己的行業(yè)出租車(chē)協(xié)會(huì)，在聯(lián)絡(luò)出租車(chē)司機(jī)人員進(jìn)行感情交流，互相介紹業(yè)務(wù)往來(lái)，維護(hù)出租車(chē)司機(jī)利益方面都發(fā)揮著重要作用。隨著網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的不斷發(fā)展，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)隊(duì)伍的不斷壯大，網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)也正不斷成長(zhǎng)發(fā)展，逐步參與到網(wǎng)約車(chē)治理當(dāng)中來(lái)。2017年底我國(guó)第一個(gè)網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)在湖北武漢成立，各大城市的網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)也正在不斷醞釀準(zhǔn)備中，網(wǎng)約車(chē)協(xié)會(huì)接下來(lái)會(huì)逐步出現(xiàn)在我國(guó)，其對(duì)網(wǎng)約車(chē)的行業(yè)自律、自我規(guī)范將起到重要的作用，也會(huì)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管起到重要的推動(dòng)作用。

五、小結(jié)

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而網(wǎng)約車(chē)是共享經(jīng)濟(jì)中的重要一環(huán)。網(wǎng)約車(chē)的興起給人們的出行帶來(lái)了巨大的便利，也使社會(huì)上的閑置資源得到了有效的利用，提供了眾多的就業(yè)崗位，這對(duì)我國(guó)處于下行期的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的活力。但是隨著網(wǎng)約車(chē)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)，如何對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，推動(dòng)出租車(chē)行業(yè)改革成為一個(gè)重大的議題。

在對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行治理時(shí)，一些學(xué)者采用多中心治理的方式，充分發(fā)揮政府市場(chǎng)、社會(huì)的共同治理作用。但是在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，市場(chǎng)存在固有的弊端，社會(huì)組織發(fā)育不足，以及政府職能定位不清晰，政府和市場(chǎng)治理格局并未形成，這些都導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)治理并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。為了更好地規(guī)范網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管市場(chǎng)，本文采用元治理理論和網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管相結(jié)合，主張采用以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，培育網(wǎng)約車(chē)社會(huì)組織協(xié)會(huì)，形成一個(gè)合理有序的元治理格局，從而推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的健康發(fā)展，推動(dòng)共享經(jīng)濟(jì)的中國(guó)化浪潮走向世界。

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