農村生態治理中的公眾參與探析

尹文嘉 余治青

[提要] 農村生態環境是農民賴以生存的基本條件，也是維持農業生產可持續發展的物質基礎。目前我國農村生態環境治理中存在公眾參與治理意識淡薄、能力和動力不足、組織性不強、支持參與的機制不健全等問題，需要以政府為主導，發展人力資本和社會資本、建立健全公眾參與保障機制和激勵機制、規范社會組織運作，增強信息透明度，構建監督體系。

關鍵詞：農村;生態治理;公眾參與

本文為國家社科基金項目：“滇桂黔集中連片特困地區生態恢復的制度障礙診斷及治理研究”（項目編號：16BMZ120）

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年5月6日

一、引言

黨的十八屆五中全會以來，我黨以強烈的歷史使命意識和問題意識協調推進“四個全面”，實現“五位一體”的總體布局，農村生態治理有了極大的改善。但生態環境的改善和鄉村振興不僅需要發揮黨和政府的引導作用，還必須積極調動公眾參與，才能從根本上推動問題的解決。學術界對這一問題做了有益的探索，形成了很多非常有價值的文獻。如，王越等（2013）認為生態文明建設需要建立有效的公眾參與渠道，健全信息公開制度;李詠梅（2015）從參與度入手，提出需要積極培育社會資本;陳潤羊等（2017）認為需要健全生態治理體系、完善評價考核體系、建立法治保障體系、搭建聯結溝通平臺;梅國平等（2013）認為需要積極推動構建政府、企業和居民的耦合協同機制;劉珊等（2014）基于鄱陽湖經濟區居民調查問卷分析，認為公眾對生態文明建設追求的利益有不同角度，因此應該關注構建“務實”和“人本”的參與機制;鞠巍等（2015）認為建立公眾參與制度要從宣傳層面和日常生活入手。本文的主要目的是通過闡釋農村生態環境治理過程中公眾參與過程面臨的問題和造成這些問題的原因，并提出解決路徑，以期改善農村生態治理過程中的公眾參與狀況，這對于建設美麗富強民主和諧美麗的現代國家具有深遠的歷史意義。

二、農村生態治理中公眾參與存在的問題

（一）公眾參與意識淡薄，能力和動力不足。在農村的生態治理中，村民參與意識大多淡薄，主要體現在以下三個方面：一是主體老弱化。由于受當地生存條件的影響，許多青壯年村民會選擇外出打工，而留守在農村的老人和未成年人，他們沒有能力和精力參與到農村生態環境的保護和治理當中;二是淡薄的生態意識。環境破壞造成的后果往往需要很長的時間才能恢復，有些甚至是不可逆的。村民的受教育程度普遍偏低，他們沒有意識到賴以生存的生態環境一旦遭到破壞會帶來怎樣的危害，即使明白生態環境的重要性，但也不知道如何去保護環境;三是收入水平低，村民們大多數過著“靠山吃山，靠水吃水”的自然生活，也會不惜以破壞生態環境為代價去換取即時利益，所以保護農村生態環境的意愿并不強烈。正是因為農村公眾的環境保護意識不足，間接導致了村民對治理的積極性不高持觀望態度。

（二）公眾參與組織性不強。在生態治理的過程中，政府主導治理的方向和過程，形成了“自上而下”的生態治理模式，這樣的模式中一定程度上存在公眾參與的空間受限，公眾參與制度供給不足的情況，不能完全發揮法律賦予給公眾的權利;此外，當前我國主要的環保機構及活動空間還主要在城市，廣大農村中環保NGO并不多，公眾在有限的參與過程中大多為原子化的個體形態，行為缺乏組織性，不能有效和理性地表達訴求并形成公眾議程，一旦發生生態環境突發事件引起農村公眾利益受損，則有可能會出現激烈的訴求表達行為。公眾參與組織程度不高是參與積極性消解的重要因素。

（三）公眾參與制度不健全?！吨腥A人民共和國環境保護法》中第五章明確規定了公眾參與的權利，但法律條款還僅限于一般性和原則性的規定，缺乏具體實施的配套法規制度，現實的公眾參與面臨無法可依的尷尬。如，法律規定公眾擁有對污染環境的信息知情權和向環境保護主管部門或者其他負有環境監督管理的部門舉報的權利。但是在實踐中公眾對于環境污染信息的缺乏制度化的了解渠道和方式，不能保證公眾的知情權和參與權。公眾參與程度低，尚未形成對農村生態治理的較明顯的作用力。

三、農村生態治理中公眾參與的制約因素

（一）重經濟、輕環保的不當思想。隨著農村經濟社會的發展，現階段農村較以前已有了長足的進步，但是和城市相比，農村的經濟發展水平還很低，由于農村是欠發達地區，不能吸引到低污染的產業，這在很大程度上限制了農村的全面發展，在增加產值的同時又要保護生態環境，殊為不易。另外，農業耕地是農村的支柱型產業，農民為了增加糧食產量，同時也是為了抵抗環境污染導致的低產量，農民逐漸由原來的有機肥改為化肥，雖然在一定程度上增加了產量，但化肥殘留滲入地下，則加重環境污染。一些排放不達標企業從城市撤離，進駐到農村，廢氣、廢水和廢物的排放對周邊的生產和生活造成影響，進而引起環境的惡化，而大部分高污染、高排放的工業企業普遍認為生產技術的改進創新會延誤生產，而且不確定改進后的生產值能否提高，所以寧愿接受污染罰款也不愿意利用罰款的資金進行技術革新。從而造成了農村生態環境的嚴重污染，這是在農村生態治理過程中的重要障礙。

（二）公眾參與渠道缺乏。公眾通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定與政府有關的公共政治生活的政治的行為，目的是使自身的利益在公共決策中得到最大的滿足。在農村生態治理中，公眾有廣泛的民主決策、民主管理和民主監督的權利和義務，但對于農村公眾來說，他們的受教育水平不高導致政治參與意識淡薄，并不清楚自己在這一過程中的權益，也不知道如何去維護自己的權益，在治理環境這一過程中，政府占主導地位，規劃農村的生態治理方向和措施，但未能將公眾的意見和建議有效融入政策設計中。公眾參與農村生態治理，離不開政府積極賦權、有效引導，大力推動。要保證公眾的有效參與，在決策過程中公眾參與的渠道、在治理過程中的參與渠道以及當公眾的環境權益受損下公眾如何進行權利救濟的渠道必須明確。

（三）農村文化傳播不到位。關注和保護生態環境是每一個公民的義務和權利，這需要政府和媒體的宣傳和介紹，讓村民明白保護環境，進行生態治理不光是為自己，更是造福子孫后代。很多人只考慮眼前利益，不能顧全大局，存在不勞而獲的心理，認為生態治理是政府的事。只有從思想上改變村民的參與意識，才能做到公眾參與生態治理方向的正確性。公眾參與生態治理，一方面可以從自身出發，給政府提供準確的信息，提高政府的辦事效率;另一方面公眾通過參與，可以形成有效的監督體系，提高執法的公正性，切實用好農民手中的權力，為農村生態治理做貢獻。

（四）農村的社會關注不具體。農村的發展在現階段的社會關注度不夠，國民更多地將城市發展變化作為衡量社會進步的重要標志之一，主要體現在教育、就業、醫療、養老和社會保障等方面。其實農村的發展關乎農業經濟，關乎農業生產質量和產量。如果糧食生產的環境不衛生，那么生產出的糧食也不利于健康，所以農村的生態環境治理也應引起社會各界的關注和支持。上到政府機關，下到每位國民，都有責任和義務去關注農村生態治理。除了政府給予的支持外，教育行業、金融行業以及社會保障行業也應充分關注農村的生態環境，將生態治理的意識融入到實踐中，為農村的生態治理提供建設性的意見。在科技創新方面，雖然注重生產技術的創新，但更多的是關注經濟產值，對于專門減少農村環境污染排放物的研究不是很深入，技術還不是很先進，尤其針對農村生態治理還未提出成型的技術解決方案，將污染指標列為重要衡量標準不僅是作為監管的標準，而且是將其作為參考標準提出解決方案才是最重要的。

四、農村生態治理中公眾參與的實現路徑

（一）發展人力資本和社會資本。在發展人力資本方面，大力發展義務教育，提高村民素質，進行普法教育，增強村民的生態治理意識。政府應該加強對村民進行集中培訓和教育，提高村民的受教育水平。一是對農戶進行農業生產指導，切實將生態治理和促進農業生產結合起來。聘請農業專家和科學技術人員，給農民傳授種植和養殖方法，比如推行有機肥料的使用，建立沼氣池以產生能源，以此達到增加經濟收入、減少環境污染物的目的;二是在生態治理產業上，提供就業機會，增加農民收入，使他們能夠利用所學知識改善生活水平。在發展社會資本方面，政府構建社會關系集成系統，將農村的生態治理與社會的發展相結合，引起社會的關注和支持，當地政府可以將本地的生態治理作為一個個體，而社會中還會有其他的農村生態治理體系，將自己的個體同其他的個體組成團體，形成一個社會生態治理系統，系統之間的互相關聯，因此產生社會生態治理網絡、互惠性規范和由此產生的信任，在這個系統中，個體之間相互傳遞信息，相互支持，相互監督，個體們會在進行某種活動時不自覺地與其他個體作比較，認識和彌補自己的不足，從而推動社會的生態文明建設。

（二）建立健全公眾參與的保障機制。在農村生態治理過程中，一是需要政府、企業和公眾的積極配合。對于政府，首先，要通過科學的規劃，慎重出臺為實現公眾更好參與生態治理的物質和精神保障機制，政府對生態治理的重視是公眾參與保障機制的基礎;其次應由政府引導的生態治理制定公眾參與活動的權益。公眾權利的實現是促進公眾參與的內在動力，讓公眾明白自己可以做什么，不能做什么，同時政府也要明白什么該管，什么不該管，確保公眾有充足的空間去發揮自己的才能。政府要保證正確的治理方向，用科學實際的方法提高當地治理水平，用實際行動增強公眾對于政府治理能力的信心。二是應增強信息透明度，構建農村生態治理監督體系?；ヂ摼W信息技術的蓬勃發展為信息的交流和傳播提供了可靠的路徑，政府應將農村生態治理中的相關信息和數據在主流媒體上公開，確保公眾的知情權，也是為公眾更好地參與提供了信息準確性保證，另外公眾也可以利用媒體來監督政府的治理行為，如果出現政府的治理行為有悖于當初治理的初衷，公眾除了向政府提出建議，也可以通過媒體揭露政府的不當行為。

（三）建立健全公眾參與的激勵機制。利用利益激勵機制，增加農民在生態治理中的收入，提高農民的生活質量，以此來提高公眾參與積極性，并且保障農民的參與權利和公平競爭環境。其實要確保企業是在政府的監管下對農村的生態環境危害在可控制范圍下進行生產，督促高污染高排放企業定期定時完成技術創新與改造，減少環境污染，培養企業對農村生態治理的責任感，構建政府、企業和公眾共同參與的耦合機制，法制建設為公眾有序參與提供了規范，政府出臺相關的監管法規法則，讓公眾擁有對政府和企業的監管權力，做到有法可依，有過必處的堅決態度，只有切實履行了村民公眾參與的權利，公眾才有理由相信自身是生態治理中必不可少的一部分，同時也只有健全了公眾參與的激勵機制，才能保證公眾參與活動的有效性和合理性。最后，要建立長效的公眾參與機制，為農村的生態治理提供可靠保障。

（四）提高社會公眾關注度，發揮環保NGO的作用。媒體作為社會的公正公平的傳播者，有責任有義務去發現社會中存在的各種問題，突出工作重點，將習近平新時代社會主義思想廣泛傳播，為全面建成小康社會建造新時代輿論氛圍，將社會中的不當之行進行揭露，從而增強社會的信息透明度。農村作為最容易被大家忽視的地方，通過媒體的宣傳，調動全民積極性參與到農村生態治理的活動中，從社會的各行各業關注農村，用實際行動去改變農村留在大家心中“臟亂差”的環境形象。目前社會中存在的民間非政府環保組織是生態治理中不可或缺的重要力量。此外，環境NGO組織迅速成長并構成社會新的一級，用來解決僅僅靠政府和市場兩級無法解決的人類可持續發展問題。隨著世界經濟的發展，想要成為一個發達的社會需要發達的非政府組織，目前在我國的NGO多由民間人士自發成立，并且主要集中在環保領域，而這些眾多的組織在管理水平上參差不齊，參與的渠道也狹隘，發揮的作用也不是很明顯，主要是由于環保NGO在一些觸及敏感信息的環保領域，能發揮的作用受到限制，或許他們有時候產生的影響還可能會給政府造成一些不必要的困擾。因此，政府規范現運行的環保NGO非常重要，一旦環保NGO作用得到真正發揮，就可以減少公眾的無序參與行為，從而穩定社會，穩定公眾。規范好環保NGO對于農村生態治理具有重要的意義。

五、結語

農村的生態治理是一項長期工作，需要政府、企業和社會公眾并共同努力。應該積極鼓勵公眾參與農村生態治理，從參與渠道上確保公眾參與的信息知情權，維護公眾參與的權利，保障公眾參與的制度，利用非政府組織和輿論平臺建造社會輿論監督體系，增強信息透明度，為公眾參與營造良好的氛圍。

主要參考文獻：

[1]王越，費艷穎.生態文明建設公眾參與機制研究[J].新疆社會科學（漢文版），2013（5）.

[2]李詠梅.農村生態環境治理中的公眾參與度探析[J].農村經濟，2015（12）.

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[4]梅國平，甘敬義，朱四榮.生態文明建設中公眾參與機制探索——以江西鄱陽湖生態經濟區為例[J].江西社會科學，2013（8）.

[5]劉珊，梅國平.公眾參與生態文明城市建設有效表達機制的構建——基于鄱陽湖生態經濟區居民問卷調查的分析[J].生態經濟（中文版），2014.30（2）.

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[7]陳瑋等.當前我國社會主要矛盾的新特征和新任務[J].中國社會科學網-中國社會科學報，2017.10.27.