歐盟有能力走出急流險(xiǎn)灘嗎？

尹子軒

2008年以來(lái)，每年一度讓小報(bào)編輯們下“歐盟即將解體”之類標(biāo)題的時(shí)候又來(lái)了—外有和美國(guó)的貿(mào)易爭(zhēng)端，內(nèi)有因難民問(wèn)題責(zé)任不均，民粹勢(shì)力乘虛沖擊而引發(fā)的沖突，從表面上看，歐盟是步履蹣跚。

的確，德國(guó)總理默克爾在移民問(wèn)題及歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)管治問(wèn)題上，遇到了姐妹黨基社盟的挑戰(zhàn)，而早前歐盟16國(guó)“迷你峰會(huì)”也未能就難民責(zé)任問(wèn)題達(dá)成共識(shí)；波蘭和匈牙利等國(guó)政府，接連有破壞歐盟原則、挑戰(zhàn)歐盟權(quán)威的動(dòng)作；在外部，歐盟承受著美國(guó)對(duì)自由貿(mào)易和伊朗核協(xié)議的攻擊，更不用說(shuō)特朗普厭惡北約以及英國(guó)脫歐將引致的歐盟共同防御問(wèn)題了。

但是，這些問(wèn)題沒(méi)有一個(gè)動(dòng)搖到歐盟真正的根基—?dú)W元以及單一市場(chǎng)所帶來(lái)的國(guó)際保護(hù)傘，而且成員國(guó)就這些問(wèn)題在歐盟體制內(nèi)的角力，實(shí)際是有益于歐盟機(jī)構(gòu)的茁壯成長(zhǎng)，以至整個(gè)歐洲統(tǒng)合進(jìn)程的。

難民問(wèn)題終需歐洲合作

難民問(wèn)題作為民粹和民族主義者的稻草人，在國(guó)家層面及歐盟層面都帶來(lái)麻煩。歐盟峰會(huì)之前一度威脅德國(guó)大聯(lián)合政府穩(wěn)定的動(dòng)蕩，便是一例。但是，即便難民問(wèn)題助長(zhǎng)了許多歐盟國(guó)家的民粹主義，這個(gè)不穩(wěn)定因素也并非德國(guó)政府及歐盟架構(gòu)無(wú)法消化的，更非一個(gè)可以將歐盟超國(guó)家架構(gòu)擊墜的因素。

在國(guó)家層面，有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制，默克爾避免了和長(zhǎng)期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。

6月15日，德國(guó)基民盟長(zhǎng)久以來(lái)權(quán)傾巴伐利亞的姐妹黨基社盟的領(lǐng)袖、現(xiàn)任內(nèi)政大臣澤霍費(fèi)爾（Horst Seehofer），選擇在州選舉之前發(fā)難，以兩黨關(guān)系為賭注要挾默克爾實(shí)施他制定的難民限額計(jì)劃。

澤霍費(fèi)爾此舉，其實(shí)是一個(gè)在政治上自保的舉動(dòng)。這位默克爾的老對(duì)頭，在巴伐利亞以政治光譜上更右翼、更保守的立場(chǎng)，去輔佐基民盟默克爾所代表的中間派保守主義基本盤。可是在上屆大選中，基社盟不但創(chuàng)下歷年得票率的新低，更在議會(huì)失去了10席，許多票源被在移民問(wèn)題上更右的另類選擇黨（AfD）奪走。在10月州選舉前，澤霍費(fèi)爾感到他們必須重振聲勢(shì)，以保在州政府長(zhǎng)年的絕對(duì)多數(shù)不受AfD威脅。

然而，澤霍費(fèi)爾這場(chǎng)背棄盟友的豪賭風(fēng)險(xiǎn)甚大。根據(jù)民調(diào)機(jī)構(gòu)Forsa在6月21-22日收羅的數(shù)據(jù)，基社盟在巴伐利亞的支持率依然停留在40%，并未回復(fù)到上屆2013年州選舉接近49%的支持率。在民調(diào)中，不僅54%原本基社盟在巴伐利亞的選民表態(tài)稱，會(huì)在兩黨決裂后“轉(zhuǎn)投”進(jìn)軍州選舉的基民盟，更有39%的選民將基社盟選為“困擾巴伐利亞最大因素”，排在難民（30%）和房地產(chǎn)市場(chǎng)（24%）之前。顯然，基社盟一旦和基民盟決裂，結(jié)果只會(huì)是兩敗俱傷。

歐盟委員會(huì)及歐洲理事會(huì)（即歐盟首腦會(huì)議）6月下旬的兩次會(huì)議，可以說(shuō)是拯救了默克爾的聯(lián)合政府。圍繞著兩次會(huì)議有關(guān)移民問(wèn)題的博弈，可簡(jiǎn)約至兩個(gè)陣營(yíng)：在難民抵達(dá)前線，急需其他成員國(guó)遵守歐盟委員會(huì)有關(guān)難民分配額度法案的國(guó)家，比如說(shuō)意大利和希臘等；以及強(qiáng)調(diào)控制邊境，對(duì)于移民過(guò)境問(wèn)題極為強(qiáng)硬的國(guó)家，比如匈牙利和波蘭。

在歐盟輪值主席國(guó)奧地利的“85后”總理塞巴斯蒂安·庫(kù)爾茨口中，柏林、羅馬和維也納之間所謂的“意愿軸心”，正是這種博弈下的產(chǎn)物。意大利政府盡管現(xiàn)正由兩個(gè)民粹政黨聯(lián)合執(zhí)政，但是始終位處地中海難民抵達(dá)前線的意大利，在移民問(wèn)題上的天然盟友只可能是德奧兩國(guó)，而非中歐國(guó)家們。

有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制，默克爾避免了和長(zhǎng)期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。

最終，6月29日凌晨4時(shí)多歐盟成員國(guó)首腦之間的協(xié)議，奇跡般地滿足了這兩個(gè)陣營(yíng)的需求，并為默克爾之后和西班牙、希臘等國(guó)就轉(zhuǎn)移德奧邊境難民的雙邊協(xié)議鋪平了道路。

協(xié)議的邏輯，主要在于利用歐盟共同資源，在歐盟境外如北非地區(qū)設(shè)立難民營(yíng)，以減少抵達(dá)歐盟成員國(guó)的難民數(shù)量；而已經(jīng)抵達(dá)歐盟成員國(guó)的難民，則交由成員國(guó)共同設(shè)立分流中心進(jìn)行篩選，除了因人道危機(jī)而必須予以救助的難民，都將被遣返。

在限制入德難民人數(shù)的要求得到部分滿足后，7月2日澤霍費(fèi)爾收回辭呈，繼續(xù)擁護(hù)默克爾的領(lǐng)導(dǎo)。難民問(wèn)題所引發(fā)的德國(guó)政治鬧劇，在歐洲各國(guó)參與政策協(xié)調(diào)后告一段落，正說(shuō)明了歐盟制度的生命力。通過(guò)多國(guó)在歐盟層面合作決策，歐盟成員國(guó)們無(wú)需僅以雙邊主義手段去處理跨國(guó)問(wèn)題，歐洲大陸的平穩(wěn)由此多了一重保障。

民粹政黨難拋歐盟建制

2017年以來(lái)，波蘭、匈牙利兩個(gè)逐漸走向威權(quán)主義的國(guó)家，開(kāi)始挑戰(zhàn)歐盟的自由、民主和法治原則，引起了歐盟的制裁警告。

波蘭的法律與公正黨（PiS）政府一再地嘗試削弱波蘭的司法獨(dú)立，加強(qiáng)控制媒體以及攻擊公民社會(huì)的行徑，違反了當(dāng)初入盟時(shí)許諾的“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。今年初，歐洲議會(huì)在法德兩國(guó)元首支持下，正式通過(guò)歐盟委員會(huì)向波蘭當(dāng)局啟動(dòng)歐盟《里斯本條約》第七條的動(dòng)議，亦即懲治違反歐盟自由民主精神之成員國(guó)的所謂“法律核選項(xiàng)”。該選項(xiàng)一旦通過(guò)，理論上波蘭是可以被歐盟暫停一切歐盟議事投票權(quán)的。

當(dāng)然，正如所有歐盟管制成員國(guó)的條款一樣，該選項(xiàng)必須獲得包括波蘭盟友匈牙利—另一個(gè)被歐洲議會(huì)以打壓公民社會(huì)為由，在今年4月建議啟動(dòng)《里斯本條約》第七條予以警告的國(guó)家—在內(nèi)的歐洲理事會(huì)代表的4/5，即22個(gè)成員國(guó)元首的通過(guò)。而目前來(lái)看，波匈兩國(guó)離在政治上被制裁的日子尚遠(yuǎn)。

說(shuō)到底，歐盟并沒(méi)有將兩國(guó)“逐出”的選項(xiàng)，但華沙和布達(dá)佩斯亦沒(méi)有任何立場(chǎng)去脫歐。這主要因?yàn)椋翊馔?quán)政府的管治合法性，往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，而正是此因素令波、匈兩國(guó)政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。

在PiS上臺(tái)之前，波蘭曾被視為東歐集團(tuán)在歐盟內(nèi)的楷模。作為成員國(guó)中少數(shù)快速走出歐債危機(jī)，自2010年開(kāi)始維持增長(zhǎng)的國(guó)家，波蘭一步步地利用了歐盟單一市場(chǎng)機(jī)制，以及同周邊國(guó)家貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)，仿效德國(guó)模式加強(qiáng)出口，在東歐地區(qū)建立起某種領(lǐng)導(dǎo)地位。波蘭在全球價(jià)值鏈中的出口增加值，僅僅13%來(lái)自歐盟以外國(guó)家。換句話說(shuō)，歐盟單一市場(chǎng)帶來(lái)的紅利，是PiS主席兼創(chuàng)始人雅羅斯瓦夫·卡欽斯基聲稱波蘭“付得起（改革）代價(jià)”之底氣的由來(lái)。

已經(jīng)被青民盟掌握達(dá)7年之久的匈牙利，相比波蘭更“進(jìn)取”，不僅同樣地利用歐盟帶來(lái)的機(jī)遇，其總理歐爾班的寡頭伙伴，更是在六成由歐盟結(jié)構(gòu)基金支付的政府基建合約上大快朵頤。這種以經(jīng)濟(jì)甜頭和民族主義情緒鼓動(dòng)選民投票，另一方面侵害公民社會(huì)以及司法獨(dú)立、滋潤(rùn)黨羽的伎倆，正是新世紀(jì)歐洲民粹政治經(jīng)濟(jì)模型的核心。

目前，波匈兩國(guó)是歐盟基金第一和第四大獲益國(guó)家，再加上兩國(guó)本身對(duì)于單一市場(chǎng)的依賴，經(jīng)濟(jì)上和歐盟的紐帶無(wú)可根絕，“聰明”的波蘭PiS和匈牙利青民盟政府也自是心知肚明。

至于政治上藉強(qiáng)人挑戰(zhàn)組織權(quán)威，在歐盟史上也不是沒(méi)有過(guò)。1966年，認(rèn)為剛誕生的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟前身）權(quán)力過(guò)大，威脅到法國(guó)所獲農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的戴高樂(lè)將軍，杯葛所有歐共體會(huì)議將近一年，最后憑借其戰(zhàn)后歐洲大國(guó)的身份得到了歐洲其他國(guó)家的讓步，即所謂“盧森堡協(xié)議”。該協(xié)議規(guī)定歐洲市場(chǎng)整合的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)理權(quán)由成員國(guó)間制定，而非由超國(guó)家組織負(fù)責(zé)。

但是，這種博弈的長(zhǎng)遠(yuǎn)得益是屬于歐盟整體，而非單一國(guó)家的。當(dāng)時(shí)法國(guó)的短期得益，依賴于其他國(guó)家在盟內(nèi)的合作，這反而維護(hù)了歐共體本身。盧森堡協(xié)議之后，歐盟引入了將成員國(guó)人口加入投票決定考慮因素的“有效多數(shù)表決制”；歐洲議會(huì)在《里斯本條約》后又獲得批準(zhǔn)法案的實(shí)權(quán)，這些都讓成員國(guó)“提案脫離歐盟”的成本無(wú)限地超過(guò)得益。

雖然波蘭和匈牙利目前有恃無(wú)恐，但兩國(guó)脫歐乃至觸發(fā)骨牌效應(yīng)引致歐盟解體的可能性，幾乎不存在。面對(duì)下一個(gè)歐盟七年財(cái)政預(yù)算（2021-2027）的談判前景，患得患失的應(yīng)該是華沙和布達(dá)佩斯當(dāng)局，而非法德等預(yù)算凈支出國(guó)。

民粹威權(quán)政府的管治合法性往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，而正是此因素令波、匈政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。

歐盟治或亂的核心因素

難民政策的分歧和民粹政治，都無(wú)法撼動(dòng)歐盟的根基，但是再一次的歐元區(qū)危機(jī)卻會(huì)。

使用歐元，可以說(shuō)是歐盟成員國(guó)加入歐洲整合進(jìn)程最大的里程碑；使用共同貨幣，是讓歐元區(qū)國(guó)民個(gè)人福祉，由退休金到個(gè)人投資永久性地以匯價(jià)捆綁在一起的大錨。選民對(duì)于脫離歐元區(qū)的利益權(quán)衡，先在法國(guó)阻絕了勒龐和梅朗雄的總統(tǒng)之路，后在意大利堵住了民粹政黨們號(hào)召脫歐之門。

不過(guò)，目前歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)的回暖和穩(wěn)定，是建立在歐洲央行幾乎無(wú)限的資源所支持的量化寬松政策上的，歐元區(qū)本質(zhì)的南北分野仍舊存在，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的改革依然遲遲未見(jiàn)落實(shí)。原本，6月的歐盟峰會(huì)是討論法德之間已談妥的《梅塞堡宣言》、商議歐元區(qū)共同預(yù)算，以及將“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”擴(kuò)寬到一個(gè)類似國(guó)際貨幣基金組織的救市機(jī)制的場(chǎng)合，但難民問(wèn)題引起的聲浪卻將這個(gè)議題蓋過(guò)了。

就設(shè)立歐元區(qū)共同預(yù)算而言，操作的政治風(fēng)險(xiǎn)就很高，之前法國(guó)總統(tǒng)馬克龍花費(fèi)良久才說(shuō)服德國(guó)同意。何況，盡管歐債危機(jī)將歐元區(qū)的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)曝光，但要說(shuō)服北歐選民在歐盟整體預(yù)算即將從全歐盟GDP的1%增加到1.3%之外，再以共同預(yù)算分擔(dān)南歐國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中間的博弈恐會(huì)極耗歐盟心神。

歐洲央行的量化寬松計(jì)劃將在今年底結(jié)束，過(guò)去幾年改革未如理想的歐元區(qū)國(guó)家（譬如意大利）一旦再次出現(xiàn)突發(fā)性的債務(wù)危機(jī)，歐盟團(tuán)結(jié)的根基將無(wú)可避免地受到影響。換言之，雖然歐盟共同資源暫時(shí)保障了歐元的穩(wěn)定性，但結(jié)構(gòu)性改革緩慢的歐元區(qū)，并無(wú)任何自滿的本錢。

通過(guò)應(yīng)對(duì)2008年以來(lái)多個(gè)共同的危機(jī)，歐盟架構(gòu)本身的權(quán)力，隨著各成員國(guó)使用歐盟平臺(tái)去與鄰居協(xié)調(diào)的頻率愈發(fā)頻密而壯大。歐洲整合超過(guò)70年的進(jìn)程，讓各國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的紐帶無(wú)可割裂，亦讓根植于歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)的共同決策機(jī)制隨之成長(zhǎng)。但是，正如歐元潛在風(fēng)險(xiǎn)所揭示的，只要?dú)W盟各國(guó)依然對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移有保留，歐盟就仍是一個(gè)半成品。