上海合作組織青島峰會背景下中哈霍爾果斯國際邊境合作中心發展對策研究

張道凡 李合龍

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱“中哈合作中心”）于2003年由兩國元首簽訂協議而建立。為保障中哈合作中心順利建成運營，兩國政府于2004年9月、2005年7月，相繼簽訂了《關于建立霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協議》和《關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》。項目2006年6月開工建設，2012年封關運營。

從發展邏輯上講，沒有霍爾果斯口岸就沒有霍爾果斯邊境互市貿易，沒有邊境互市貿易就沒有中哈合作中心，沒有合作中心就沒有霍爾果斯經濟開發區，沒有經濟開發區就不可能設立霍爾果斯市。從發展動力上講，霍爾果斯口岸是霍爾果斯發展的基因和原點，而中哈合作中心則是霍爾果斯的心臟和發動機。合作中心興，則霍爾果斯興；合作中心衰，則霍爾果斯衰。

本文擬在上海合作組織青島峰會成功召開的大背景下，對中哈合作中心的發展現狀進行客觀評估，對其當前面臨的突出問題進行全面分析，比較研究法國尼斯的索菲亞·安蒂波利斯科技園、巴西瑪瑙斯自貿區、新加坡裕廊工業區、珠澳跨境工業區等中外經濟區的發展路徑，系統思考新時代合作中心中方區的功能定位、政策法規、發展布局、管理體制、協調機制等問題，提出對策建議。

一、發展成效

中哈合作中心中方區是國家級對外開放的大工程。從計劃提出、開工建設到封關運營，都得到了黨中央和國務院的親切關懷和大力支持。正因為得益于高位推動，合作中心中方區項目進展迅速，運行良好，取得了舉世矚目的成就。

1.建設初具規模。

中哈合作中心總面積5.28平方公里，其中中方區域3.43平方公里，哈方區域1.85平方公里。目前，中方區已編制8個高水準專項規劃，完成基礎設施建設投入近15億元，總投資超過300億元的30個重點項目入駐合作中心，其中18個項目建成運營，完成投資100億元，入駐商戶3000家，解決就業5000余人。中國文化館、蘇新中心等10余個重點商業項目建成運營。哈方區已完成金雕廣場建設，德國免稅店、意大利免稅店等建成運營，相關項目也正在規劃建設。一個世界首創、商貿繁榮、多業并舉、互利共贏的國際化商貿綜合體快速崛起，兩國一體設計、同步建設、合作發展的態勢基本形成，中哈自由貿易區初見雛形。

2.管理逐漸入軌。

根據兩國管理協定，合作中心實行“一線”放開、“二線”管理的模式。合作中心中方區堅持國際一流水準，實施集成化、精細化管理，強化內外協調，管理水平逐步提高。鐵路口岸7天24小時、公路口岸7天12小時、合作中心7天14.5小時通關機制全面推行。關檢合作“三個一”模式成功試行，降低企業通關費用，取消出入境車輛口岸建設服務費，為企業減負約3000萬元。合作中心查驗通道實行客貨分流，通關效率不斷提升。全疆首個產品質量溯源系統在合作中心上線運行，商品質量建設得到重視。

3.運營狀況良好。

免稅購物、旅游購物不斷升溫，中免集團、香港光輝集團、德國、韓國等75家免稅店入駐合作中心運營，義烏國際商貿城等經營主體經營良好，合作中心逐步成為我國最大的免稅購物區和熱點旅購區。會展經濟蓬勃發展，與哈薩克斯坦聯合舉辦中國霍爾果斯中亞跨境旅游合作論壇、中哈國際冰雪文化旅游節、瘋狂旅游購物節、機電產品（整車進口）暨第二屆中亞農業機械博覽會等10余場商品展銷會、旅游經貿洽談會和論壇。引進絲路英雄PFC搏擊冠軍賽，并通過CCTV5及各大網絡媒體對賽事進行直播、轉播。投資14億元的國際會展中心即將運營，重大展會活動正在洽談。來霍旅游人數由2014年的130萬人次增至2017年的382.54萬人次，實現旅游收入75億元，同比大幅增長。國內首筆1000萬堅戈現鈔成功實現跨境調運，標志著霍爾果斯向西開放實現重大突破，中哈合作中心發展進入快車道。

二、存在問題

合作中心中方區建成運營以來，隨著時間的推移、形勢的變化，諸多問題和矛盾也漸漸浮出水面，有些還顯得非常突出。

1.雙邊金融政策方面問題。

金融政策方面，企業貸款難的問題依然突出，離岸人民幣創新業務進展不快，政策藩籬未能有效打破，效果遲遲不能達到預期。財稅政策方面，國務院賦予合作中心中方區的優惠政策主要用于基礎設施建設期間，封關運營后的政策只有一條，即“將每人每日一次攜帶物品免稅額提高至8000元人民幣。”而且隨著自貿區數量的不斷增多、經驗的復制推廣，霍爾果斯特殊政策的比較優勢逐步衰減。與此同時，中亞國家保護性貿易壁壘問題突出，俄白哈關稅同盟運行，哈薩克斯坦關稅大幅提升，且其財政部出臺250號令，對進出合作中心人員隨身攜帶的服裝、床上用品、家用電器等16類物品的攜帶數量作出明確限定，入出合作中心的哈方游客銳減，致使合作中心貨物貿易量急劇下滑，對合作中心的發展帶來較大影響。

2.功能配套方面問題。

商貿區布局混亂。合作中心業態發展不均衡，功能分區不合理，產業布局分散、無序，購物類同質化競爭明顯，沒有體現劃行歸市的理念，不利于未來發展。公共服務平臺缺乏。智慧旅游信息系統還是空白，遠遠落后與內地一般旅游景區，游客購物不便，旅游體驗差，旅購融合發展的文章尚未破題。沒有建立合作中心網站，缺乏信息交流平臺，合作中心內管理機構與企業、商鋪之間信息交流存在障礙，合作中心的“信息孤島”現象凸顯。缺乏生產生活服務平臺，在合作中心注冊的企業開稅票困難，部分企業無奈將注冊地變更到中心之外；未設置專門的水電暖氣等自助繳費機或營業網點，商戶、企業從業人員生活不便。配套區支撐不力。合作中心與配套區發展脫節，聯動意識不強，項目選擇方向出現偏差，合作中心對配套區的牽引動力不足，配套區對合作中心的支撐不力。

3.產品質量方面問題。

免稅店扎堆經營，產品質量參差不齊，定價不透明。中心質量監控體系不健全，產品溯源體系建設剛剛起步，僅有部分企業引入該體系，且每批次產品信息錄入費高達200元。投訴渠道不暢，缺失規范的管理體系，對銷售假冒偽劣產品查處不力。企業主體責任不強，誠信經營意識欠缺，假冒偽劣商品較多，部分商品檔次低，有些企業口碑差，合作中心美譽度受損。

4.通關效率方面問題。

工作流程不合理。從業人員和游客入區安檢混合排隊模式極不合理，分類設計、運用自助式通關系統勢在必行。建設物質運輸車等大型車輛入區手續繁瑣。重復報關情況突出。目前，市內有霍爾果斯海關和合作中心海關，鐵路口岸、公路口岸、合作中心及合作中心配套區各有一個海關監管關區代碼，監管場所多，重復報關情況突出，無法實現管區內部海關一次申報、一次查驗、一次放行的要求。排隊時間太長。由于客流量大，辦證驗證程序多，高峰期進區排隊時間太長，需排隊等待2-4小時左右。工作作風有待改進。相關職能部門服務意識、創新意識、協同意識與霍爾果斯發展要求存在差距，海關監管車進區難，分流集運系統出區貨物等待時間長，收銀系統反應慢，收銀終端服務費每月每臺100元，商戶反映收費過高。關檢設備日常維護不力，故障率較高，影響通關效率。

三、合作歷程梳理與法理思考

合作中心出現的問題，表面上看是管理問題、政策問題、操作問題，實際上是站位問題、方向問題、動能問題。推動合作中心健康良性發展，必須站在國家大局的高度，精準把握國際大勢，深入研究政策法律，借鑒法國尼斯的索菲亞·安蒂波利斯科技園、巴西瑪瑙斯自貿區、新加坡裕廊工業區、珠澳跨境工業區等先進經驗和模式，切實用好國際國內兩個市場、兩種資源，堅定信心，保持定力，順勢而為，快速形成我國向西開放的第一門戶。

1.研究中哈談判細節，精準把握國家戰略。

查閱“中哈霍爾果斯邊境自由貿易區建設工作領導小組第一次會議紀要”等相關原始文件得知，按照黨中央和國務院總體部署，商務部等國家部委和新疆維吾爾自治區、伊犁哈薩克自治州為合作中心的前期規劃論證做了大量艱苦細致、卓有成效的工作。當初研究設計合作中心架構時，我方一直堅持“建設邊境自由貿易區”的觀點，且雙方共同規劃至少60平方公里的區域，遠期全域覆蓋中哈兩個相鄰城市，但由于哈方堅持建立“國際邊境合作中心”觀點，且限于口岸較小區域，雙方設計理念差距較大。2004年5月，商務部國際貿易經濟合作研究院完成《關于建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的可行性研究報告》，并通過多輪專家論證。后來幾經磋商，最終采納了哈方的主體方案，即在雙方接壤的較小區域內建設國際邊境合作中心。從我方設計理念看，思想解放，規劃超前，將合作中心中方區作為自由貿易區的先行區進行規劃設計，為未來發展預留空間。這種制度安排不是“一步到位”，而是“小步快走、水到渠成”。

2017年6月8日，習近平總書記明確要求“將連云港-霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路合作倡議的標桿和示范項目”，賦予霍爾果斯重要的使命和責任。前不久，上海合作組織青島峰會成功召開，習近平主席發表重要講話，合作組織擴員，一系列多邊文件出臺，釋放出了明確的信號，中國改革開放的大門將越開越大。峰會期間發表的《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國聯合聲明》明確提出：“共同運營好中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，建立部級協調機制，加強雙方規劃和政策協調，提升共同運營和管理水平。”建設好中哈合作中心，將為中哈自由貿易區、上海合作組織自由貿易區乃至更大范圍的國際合作提供經驗、路徑和示范。

2.研究哈國及中亞國家發展現狀，展望合作中心發展前景。

2015年7月27日，世貿組織總理事會批準了哈薩克斯坦加入世貿組織的最終決議。完成相關國內法律程序后，2015年11月30日哈薩克斯坦成為第162個世貿成員國。2015年7月27日，世貿組織總理事會批準了哈薩克斯坦加入世貿組織的最終決議。目前，哈國已經注冊登記的國家級和地區級工業技術園區10多個，包括霍爾果斯東門經濟特區、南方經濟特區、阿拉木圖阿拉套信息技術園區等。目前，中哈兩國均為世貿組織成員國，建立自由貿易區是必然邏輯。相信中哈兩國、上合組織成員國只要秉持合作共贏的理念，逐步積累互信，不斷消除分歧，就一定能夠實質性地啟動中哈自貿區乃至更大范圍的自貿區談判。

3.研究國際法及法理，解決制約合作中心發展的關鍵性難題。

目前，合作中心面臨的最關鍵也最棘手的難題是法律適用、金融制度安排和經營主體身份界定等問題。從國際法的角度講，這些問題都是雙邊甚至多邊問題，均關系到國家主權讓渡、管轄權“真空”容忍問題。在全球化迅速發展的今天，無論從學術上還是從國際法律實務上講，國家主權讓渡都是一個繞不開、必須面對的議題。從歐盟國家主權讓渡的歷史來看，所有國家都不應也不可能固守國家主權絕對原則，而應在堅持國家利益原則的前提下，在適當的領域限制或讓渡國家主權。歐元區的建設，意味著相關國家將貨幣發行權和金融調控權讓渡給了歐盟。同樣在中哈《關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》的多輪談判中，其第七條，即“在中心區域內經營主體可從事雙方國家法律均不禁止的活動”，顯然體現兩國合作極大誠意，雙方均秉持合作雙贏的原則，對法律適用這一國家主權問題向對方作出了對等讓渡，即在主權國家領土上有限且對等地適用了對方法律。

于此緊密聯系的另一個議題即是管轄權“真空”容忍問題。合作中心中方區既可以說是“境內關外”，也可以說是“境外關外”。前者是從國家主權角度來說的，“境”是指國境；后者是從國際法的法理角度來說的，“境”是指關境。因為進入合作中心中方區海關、邊檢等檢查通道，從法理上講，即視為出境。對于合作中心中方區的活動的管理，如果按照慣性思維，事事都按照合作中心之外的管理模式，必然會帶來法律實務的混亂和無序。

中哈合作中心是新生事物、世界首創，沒有現成的道路可走，沒有成熟的模式可復制，其在上合組織中的地位、意義以及未來走勢需要引起更多的關注。作為國家賦權先行先試的特殊區域，可以借鑒國家主權讓渡、管轄權“真空”容忍理論，為有效解決雙方法律實務難題提供新的視角和可能。當前，對于霍爾果斯來說，解放思想顯得尤為迫切。霍爾果斯地位特殊，是邊境城市，又是多民族聚居區。合作中心很多問題都很敏感，大多與國家主權、大政外交相關聯，我們往往不敢觸碰。思路決定出路，創新才能突破。不敢闖禁區、破難題，所謂的思想解放就是“貼標簽”。如果我們不能保持創新的活力、改革的魄力、發展的定力，將錯失一個時代。

四、對策建議

1.精準把握功能定位，確保合作中心發展戰略不出問題。

解決功能定位問題，必先解決其定性問題。合作中心如何定性？這是個難題。因為目前WTO多邊貿易體系中，還沒有“國際邊境合作中心”的概念，這是中哈兩國的創舉。區域經濟合作按照內部密切程度，由低到高，可分為優先貿易安排、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟和完全的經濟一體化等六種類型。因此，中哈合作中心實際上處于前兩種類型的過渡階段。其性質，可定義為中哈兩國邊境地區更加緊密的經貿關系安排。這意味著在兩國毗鄰限定區域范圍內，進行一種新的制度構建或制度安排。它兼有邊境貿易、自貿區的元素，是邊境貿易的升級版，也是自由貿易區的試驗版。

從性質上看，不論是邊境貿易，還是自由貿易區，核心功能都是貿易。這一判斷也得到了雙方合作的關鍵法律文件的印證。中哈談判初期，兩國政府簽訂的最關鍵的法律文件有兩個，分別是《關于建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協議》和《關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》。前者確立了雙方合作的框架，后者是對前者的細化，共十二章四十六條，第一條即為定性表述：“中心是指中方和哈方組成的，位于兩國邊境接壤地區的貿易、經濟和投資合作中心（綜合體）。”第八條確立了合作中心的七大功能：商務洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業服務設施、金融服務、舉辦各類區域性國際經貿會議等。

顯然，中哈合作中心的最大優勢是跨境，制度安排是“合作”，核心功能是商務洽談、商品展示和銷售，其他功能都是從屬性的、輔助性的，處于被支配的地位。比如，醫療衛生、教育文化、酒店式公寓等產業可以搞，但必須為經貿合作服務。最近洽談的一些重大項目，必須堅持突出主業原則，不能貼著金融、大健康等等標簽，變相做成康養地產項目。隨著時間的推移，形勢的變化，戰略定位可以調整，也需要調整。但是一定要冷靜，慎重決策，不能把合作中心當作什么都可以裝的筐，更不能建成“農貿市場”，否則就可能造成戰略性、全局性、方向性的錯誤。

2.精準解讀政策法規，探索合作中心金融創新突破口。

一段時期，國家賦予霍爾果斯的金融創新政策遲遲不能落地，關鍵是對于跨境之“境”，出現“國境”和“關境”之爭。霍爾果斯的跨境金融，即跨關境。這個理論解讀，為我們下一步快速推進離岸金融業務找到了重要的突破口。

賦予合作中心中方區注冊的經營主體“非中國居民”身份。根據2016年修訂的《對外金融資產負債及交易統計制度》，對于在國際和地區代碼表中未包含的（即特殊區域），申報主體在填報國別信息時可以選擇“ZZZ”。具體操作原則為，在合作中心以外、霍爾果斯市商務局登記的經營主體，即為“中國居民”；而在合作中心中方區注冊登記的經營主體，填報國別信息時可以選擇“ZZZ”，即為“非中國居民”。“非中國居民”就可以辦理離岸人民幣業務，固定資產即為境外投資。當前，應積極爭取國家從立法層面明確合作中心離岸區域性質和功能定位，從操作層面將合作中心銀行和企業的離岸身份以注冊形式加以核準確認。

建立合作中心資產交易平臺。“非中國居民”身份確認后，即可將合作中心內的銀行視同境外銀行，將合作中心內的企業視同境外企業，境內區外投資者在合作中心投資設立企業應視為對外直接投資。下一步，可嘗試啟動合作中心中方區不動產登記工作，探索工作流程和模式，爭取實現突破，率先建立不動產交易平臺。該登記行為雖然是中國領土上發生的法律行為，但是實質上是“境外關外”，對合作中心中方區視為特殊區域，無損于國家領土和主權完整的原則。這樣通過解放思想、更新觀念，可以迅速盤活中方區沉淀的海量資產，最大限度地激活中方區的發展活力，大幅增強中哈合作中心中方區的吸引力和國際競爭力。

建立合作中心本外幣離岸金融市場。按照合作中心“跨境自由”的獨特優勢和打造區域金融中心金融要素自由流動的根本要求，參照香港離岸金融市場模式，賦予合作中心離岸外幣功能，允許外幣在合作中心自由流動和兌換，實施本外幣離岸業務聯動，為企業提供資金開戶、結算、投融資等便捷高效的金融服務，輻射帶動新疆對外經貿往來和配套產業發展，加快新疆融入經濟全球化的進程。

推動哈方銀行進駐合作中心。合作中心跨境金融業務的發展離不開哈方銀行的進駐參與，目前需要中哈雙方商業銀行合作開展的人民幣對堅戈匯率掛牌和兌換交易、現鈔跨境調運、對哈方企業的人民幣融資和擔保等創新試點業務推進困難。為此，需要新疆維吾爾自治區人民政府統籌各方資源，協調人行推動哈方金融機構入駐合作中心。

建立與離岸功能相適應的風險防控機制。在促進合作中心開放創新的同時，建立相應的風險防控體系，防范金融風險。合作中心內企業視同境外企業，與國內企業之間的業務視同跨境業務，實施有效分離。合作中心銀行視同境外銀行，參照國際慣例進行風險評級和流動性管理，自控風險。建立合作中心銀行離岸核算體系，與國內核算體系嚴格分離，實現合作中心與境內資金有條件聯通、風險可控。建立合作中心離岸金融業務管理辦法，規范合作中心離岸金融活動，加大反洗錢、反恐怖融資等違法犯罪行為的打擊和管制。

豐富合作中心的金融業態。擴大多種類型金融機構的引入，除了傳統的銀行、保險、證券、擔保等金融業態以外，還要引入并擴大融資租賃公司、財務公司等新型金融業態。鼓勵金融機構為境外企業提供人民幣貿易結算、貿易融資、貸款、擔保、租賃、投資咨詢等服務，擴大境外企業對人民幣業務的需求。在引入財務公司方面，建議以中國對外直接投資企業為主要引入對象。這些企業往往有大量的跨境人民幣業務需求，而且海外分支機構之間也往往存在人民幣貿易結算和融資的需求。在引入融資租賃公司方面，建議引入具有較大規模跨境業務的公司。可以利用霍爾果斯的優惠財稅政策，鼓勵融資租賃公司在跨境租賃和離岸租賃業務運作中將相關載體設立于合作中心。

3.堅持規劃先行、內外兼修，全面刷新合作中心中方區形象。

合作中心是霍爾果斯的名片，也是核心競爭力。實事求是地講，由于方方面面的原因，前期的規劃、建設、管理、運營還存在諸多問題，購物環境差，市場秩序亂，旅購體驗口碑不佳。必須抬高標桿，規劃先行，內煉真功，外樹形象，迅速擦亮合作中心金字招牌。

彰顯規劃國際化。在合作中心中方區內，建議堅持規劃國際化水準，以巴黎香榭麗舍大街、香港銅鑼灣等世界著名旅購區為標桿，建設集免稅購物、霍爾果斯景觀河、林蔭小道、藝術路面、中亞文化、異國風光、哈薩克風情于一身的國際一流旅游購物景區。在區外，建議借鑒滿洲里經驗，對友誼路、亞歐路、卡拉蘇河等街區建筑進行改造，規劃建設具有哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦等中亞五國風情的特色街區，強化特色建筑給予游客的視覺沖擊和體驗。

堅持劃行歸市。目前，中心中方區產業布局混亂，不便于旅客購物，不利于市場監管。浙江義烏國際商貿城400多萬平方米，6.2萬個商位，劃分43個行業、4202個種類，分類分區經營。建議借鑒義烏經驗，南部商務會展區按照各大建筑主體，規劃設置家紡服裝、小家電、化妝品、煙酒、中亞食品、珠寶玉石等主題商場；對各個商場分區分層，再進一步細分產品目錄，堅決推行劃行歸市，迅速改變合作中心產業布局雜亂無章的現狀。這是當務之急。因為利益主體多元復雜，工作難度大，但是早做比晚做好，義烏也曾經歷過陣痛。建議務必深入調研，做好前期預案，必要時政府可以拿出一點引導資金。

注重建設智能化。以發展智慧旅游為突破口，以安全衛生、特色便捷、體驗愉悅為目標，不斷強化信息化建設，打造智慧景區，提升旅游品質，推進旅購融合。建議在合作中心主要通道設置一批智能設備，在觸摸屏上可以查詢銀行、廁所、商場等信息，通過一鍵導航等功能給游客直觀、便捷的體驗。建好用好“中哈國際邊境合作中心”微信公眾號，讓游客可以輕松獲取購物導引、中心示意圖、語音導航、緊急救護、觀光專車等服務內容。我們調研時了解到，這個公眾號沒有專人維護，更新太慢，最近一期信息日期是2017年3月8日。

體現管理精細化。在基礎配套方面，合理布局餐飲、娛樂等配套設施，進一步完善醫療衛生、公共交通、水電暖氣服務網點等基礎設施建設，尤其要優化公交線路，站在旅客的角度合理配置吃、住、行、旅、購、娛等要素，體現人性化設計、精細化服務。在衛生保潔方面，推行酒店式管理模式，始終保持一流的旅購環境。

加強誠信體系建設。建立綜合執法機構，加大明察暗訪、集中抽查力度，暢通質量投訴渠道，下大決心建設產品質量監管、追溯體系。實施旅游放心購物店創星升級工程，從經營資質、管理規范程度、明碼標價、誠信經營、服務水平、店鋪特色、配套設施等方面設定評選條件，每年分級評選獎勵一批旅游放心購物店。對于先進典型，在主流媒體宣傳、區內廣告投放、公交線路和旅游線路安排上給予支持。對通過評定的旅游放心購物店實行動態管理，每年復核一次，不合格的將取消其資格。建立失信商家黑名單制度，進入黑名單的人員禁止進入合作中心從事生產經營活動。成立合作中心總商會和行業商會，充分發揮社會組織的作用，加強行規建設，推進行業自我管理，促進市場有序競爭。

4.完善管理體制機制，為合作中心健康發展保駕護航。

優化設置中心中方區管理機構。充分發揮合作中心中方區管理委員會的職能作用，在合作中心中方區管理辦公室的基礎上，成立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方區管理局，由管委會授權管理局在中心內部行使綜合執法權。其職能為：作為中國政府的合作中心的代表，行使中方區一側領土的管轄權；在中央政府授權的范圍內，對中方區一側的活動進行規劃管理并監督實施；與哈方相關管理機構進行日常協調，落實雙邊合作項目，定期磋商，解決雙邊問題。

研究組建霍爾果斯經濟開發區人民法院。根據《最高院關于涉外民商事案件訴訟管轄若干問題的規定》，第一審涉外民商事案件主要由以下法院管轄：

（1）國務院批準設立的經濟技術開發區人民法院；

（2）省會、自治區首府、直轄市所在地的中級人民法院；

（3）經濟特區、計劃單列市中級人民法院；

（4）最高人民法院指定的其他中級人民法院；

（5）高級人民法院。隨著國際合作不斷深化，未來合作中心以及整個霍爾果斯開發區（市）的涉外案件將不斷增多，但霍爾果斯市人民法院對涉外案件沒有管轄權。建議以霍爾果斯市人民法院為基礎，進一步充實力量，調整建制，組建霍爾果斯經濟開發區人民法院。

試行憑身份證出入合作中心。根據兩國對等原則，建議盡快協調公安部在確保安全的前提下，采取憑身份證、出生證入出合作中心的辦法，以滿足合作中心入區便利化的現實需求。

給予合作中心會展經濟入區便利化政策。會展經濟是合作中心促進國際國內交流合作的重要平臺，目前，合作中心投入13億元，建成了國際會展中心，并計劃將此打造為“上合組織永久會址”。今后國內“一帶一路”沿線和19個援疆省份、地區可利用國際會展中心，開展國際會展、論壇等活動。建議協調公安部對在合作中心參加會展的中方代表團、參會代表給予持身份證入區的政策或批準霍爾果斯公安辦證處開展網上預約辦證的辦法，給予合作中心會展經濟入區特殊政策。

幫助支持在合作中心舉辦重大活動。新黨辦發〔2014〕10號明確提出，“支持兩個經濟開發區舉辦重大活動，凡適合在兩個經濟開發區舉辦的重大賽事、會展等大型活動，新疆維吾爾自治區和相關地州優先安排在兩個開發區舉辦”。目前，合作中心中方區國際會展中心二期項目建成，已具備舉辦大型展會、論壇的條件。建議授予霍爾果斯在中哈合作中心舉辦重大活動及展會的自主權。將面向中亞甚至歐洲國家的區域性國際經貿洽談會、展會或《文化部“一帶一路”文化發展行動計劃（2016—2020）》中涉及中亞國家的高級別文化論壇分會場設在合作中心，加大與中亞國家在“五通”方面的交流合作，助力絲綢之路經濟帶建設。

5.建立高效協調機制，為合作中心發展創造良好的外部環境。

推動建立霍爾果斯經濟開發區高層協調管理機制。在國家層面，爭取建立由兩國高層分別擔任理事會中哈雙方主席，兩國相關部門及新疆維吾爾自治區、霍爾果斯經濟開發區負責人為成員的中哈合作中心協調理事會，定期舉行會議，協調解決存在的重大問題。在自治區層面，建立開發區、特別是中哈霍爾果斯合作中心協調管理機制，定期召開會議，研究解決存在的具體問題。

盡快啟動中哈自由貿易區議題談判。鑒于中哈兩國均為世貿組織成員國，兩國都有發展區域經濟、深化區域合作的強烈愿望，建議盡快實質性地啟動中哈自由貿易區申報爭取工作。如果考慮中亞國家

有諸多不確定因素，可以先期啟動新疆自貿區申報創建工作。目前，國內分四批，國務院批準成立自貿區12家。第一批，中國（上海）自貿區，2013年8月22日國務院批準設立，120.72平方公里。第二批，廣東自貿區、天津自貿區、福建自貿區，2015年4月國務院批準設立，分別為116.2、119.9、118.04平方公里。第三批，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自貿區，2017年4月國務院批準設立。第四批，海南自貿區。前不久，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。從國家規劃看，新疆和福建分別被確立為“一帶一路”的核心區，新疆本應與福建同時入圍第二批自貿區，但是第三批依然沒有獲批。尤其是海南自貿區的設立，給海南、中國乃至世界帶來重大機遇，同時也給我們帶來巨大壓力和挑戰。我們要切實摒棄等靠要思想，積極主動作為，努力打造我國向西開放的重要窗口。

國門迎天下，絲路通古今。當前，上海合作組織青島峰會以及一系列論壇成功舉辦，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“一帶一路”和霍爾果斯建設，這是霍爾果斯發展的最大優勢、最大機遇。中哈合作中心是霍爾果斯的心臟，也是霍爾果斯的發動機。目前就霍爾果斯來說，建設好、管理好、運營好中哈合作中心中方區任重道遠，無論是在圖強求變、開拓創新的思想層面，還是在高位推動、多方聯動的操作層面，都有許多重大而緊迫的工作要做。

（作者簡介：張道凡，江蘇省東海縣農委副主任，農機局黨委副書記、副局長；李合龍，華南理工大學教授，博士生導師）