融入“一帶一路”：內蒙古跨區域合作與中蒙俄經濟走廊建設

張璞 梁義光

自全球金融危機之后，中國經濟從高速增長期進入新常態。適應新常態下區域發展的新要求，國家實施了“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶發展戰略，實現大范圍、跨區域深度協同發展成為現階段我國區域發展戰略的重點。

隨著國家戰略的實施和新一輪西部大開發、東北振興的深入推進，內蒙古的區位概念正由過去單純的地理特征逐步轉換為全國重點區域戰略布局和經濟腹地輻射的交匯點、結合部與過渡帶，并且其重要性日益凸顯。為了加快形成對內合作有支撐、對外開放有腹地的全方位開放新格局，深入實施開放帶動戰略，內蒙古自治區第十次黨代會提出了“北上南下、東進西出、內外聯動、八面來風”的方向和定位。深化跨區域合作，形成分工明確、功能互補、錯位發展、相互依存、互利共贏的區域協同發展模式，能夠推動內蒙古區域內外的人口、社會、經濟、資源和環境各子系統向更高層次發展。中蒙俄經濟走廊是“一帶一路”規劃建設中的六大經濟走廊之一，是中國“絲綢之路經濟帶”、蒙古國“草原之路”和俄羅斯“歐亞經濟聯盟”三大倡議的對接載體，2014年由中蒙俄三國元首正式宣布，2016年共同簽署了《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》，這將有力促進中蒙俄三國經濟合作，帶動整個歐亞大陸發展。國家對于內蒙古在“一帶一路”建設規劃中的定位已經明確，尤其是在中蒙俄經濟帶中的地位舉足輕重、不可替代。深化區域合作與推進中蒙俄經濟走廊建設內外聯動、相輔相成、不可或缺，對于內蒙古守望相助、打造祖國北部邊疆亮麗風景線，實現習近平總書記在內蒙古自治區成立70周年題詞“建設亮麗內蒙古，共圓偉大中國夢”的宏偉愿景都具有重大意義。

一、現狀與成就

（一）內蒙古跨區域合作的現狀與成就

內蒙古橫跨東北、華北、西北地區，內部從東、南、西三面依次與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、甘肅、寧夏八個省區毗鄰，是中國鄰省最多的少數民族自治區之一，外部從北面與蒙古國和俄羅斯聯邦接壤。在內蒙古東西狹長的版圖上，西有“呼包鄂”金三角，東有“錫赤通”“阿海滿”經濟區；跨省區的經濟區域有“呼包銀榆”經濟區和“蒙晉冀（烏大張）”長城金三角合作區，這兩個區域在烏蘭察布市部分地區發生融合；內蒙古東部的呼倫貝爾、興安、通遼、赤峰、錫林郭勒5個盟市納入了東北振興規劃。

“呼包銀榆”經濟區由地處鄂爾多斯盆地的腹地、黃河“幾”字灣及周邊的13個市（盟）59 個縣（旗）區組成。包括內蒙古呼和浩特市，包頭市，鄂爾多斯市，巴彥淖爾市，烏海市，錫林郭勒盟的二連浩特市，烏蘭察布市的集寧區、卓資縣、涼城縣、豐鎮市、察哈爾右翼前旗，阿拉善盟的阿拉善左旗；寧夏回族自治區的銀川市，石嘴山市，吳忠市，中衛市的沙坡頭區和中寧縣；陜西省的榆林市。 2012年國務院批準《呼包銀榆經濟區發展規劃（2012-2020年）》，明確了其發展目標：打造成為國家綜合能源基地和西部地區重要的經濟增長極。該區域是我國重要的能源礦產資源富集區和生態功能區，也是溝通華北和西部地區的重要樞紐。為了協調解決《規劃》實施中的具體問題，增強經濟區內各城市的聯系，由國家發展改革委西部開發司牽頭，經濟區建立了市長聯席會議制度，形成了規范的對話與協商平臺。自2013年4月17日第一屆聯席會議于呼和浩特市召開以來，已分別在銀川市、榆林市、包頭市、烏海市召了五屆會議。五年多來，經濟區各成員城市溝通交流日益頻繁，圍繞經濟協作、旅游合作、科技創新、區域交通、人才交流等簽署了20余項合作協議，一批基礎設施、產業合作、文化旅游項目順利推進。榆林市謀劃建設呼和浩特—包頭—巴彥淖爾—烏海—石嘴山—銀川—榆林—鄂爾多斯快速客運圈，加強經濟區主要核心城市間的城際軌道交通聯系，形成覆蓋經濟區的客運快速化鐵路干線網。包頭市正在加快建設民航、高鐵、公交等城市立體綜合交通樞紐。寧夏銀川市與內蒙古阿拉善盟簽署了共建烏力吉口岸合作協議，共同致力于打造銀川、阿拉善盟向北的國際貨運物流通道。鄂爾多斯、榆林兩市正醞釀攜手推動紅堿淖生態修復和保護，共同建成紅堿淖國家級自然保護區。

蒙晉冀（烏大張）長城“金三角”合作區作為全國首個橫跨東中西三大經濟板塊的區域合作平臺，包括內蒙古烏蘭察布、山西大同和河北張家口三市，2014 年正式啟動實施。自2014年8月18日首屆聯席會議在烏蘭察布市召開以來，在大同市、張家口市分別召開了第二屆和第三屆會議，2017年9月4日第四屆聯席會議會場又回到烏蘭察布市。三年來，先后簽署合作框架協議、規劃認同書和23項專項協議，共同編制了《蒙晉冀（烏大張）長城“金三角”合作區發展規劃》。目前，合作區建設已經納入京津冀協同發展規劃綱要。三市合力促進基礎設施互聯互通，攜手步入“高鐵時代”“航空時代”“大數據時代”和“大物流時代”。京呼高鐵全線開工，呼和浩特至烏蘭察布段正式通車，烏蘭察布至張家口段預計2018年底通車，屆時北京到集寧僅1個多小時。大張高鐵加快建設，集大高鐵納入國家中長期鐵路規劃；集寧機場建成通航并進行國際機場升級改造，三市通用機場、臨空口岸等基礎設施同步推進；三市積極參與京津冀大數據走廊建設，數據存儲、應用產業蓬勃興起；干線公路實現互聯互通，現有G6、G7、G55高速和110和208國道等干線公路連接，形成了現代化立體交通網絡。烏蘭察布作為唯一一個非省會城市被確定為全國主要鐵路樞紐節點納入《中歐班列建設發展規劃（2016-2020年）》。借助烏蘭察布市列入中歐班列節點城市，三市已經合作建設了一批物流園區，初步形成了通疆達海的國際貿易通道和物流基地。在打造現代農牧產業鏈和供應首都綠色農畜產品基地、促進區域貿易合作、區域旅游聯動發展、構建高效現代化物流聯合體等方面取得實質性進展，總投資已達190億元。

2007年，內蒙古東部5個盟市納入東北振興規劃，與東北三省共同建立了四省區行政長官聯席會議制度，共同推動東北三省和蒙東地區經濟一體化的發展。內蒙古出臺了進一步落實東北地區等老工業基地振興戰略的實施意見，在資金項目等方面對東部盟市給予傾斜支持。5個盟市地區生產總值從2007年的2114億元增長到2016年的6839億元，年均增長12.9%。在與黑吉遼的對接中，東部盟市逐漸形成了建設國家清潔能源輸出基地、現代煤化工生產示范基地、有色金屬和現代裝備制造等新型產業基地、綠色農畜產品生產加工輸出基地、體現草原文化的旅游度假基地的產業定位。互聯互通的交通運輸體系初步形成，內蒙古東部18條出區公路通道全部建成，盟市間基本實現高速或一級公路相連接。通遼和赤峰至京沈客專連接線項目開工建設，支線機場達到8個。隨著能源合作的深入，蒙東地區大型的煤電基地有效的增強了東北三省工業區的電力負荷能力，實現電網等級的重大跨越，錫盟清潔能源基地電源點及外送通道工程建設已全面啟動。

1996年，京蒙兩地建立對口幫扶關系，2010年，雙方簽署經濟社會合作框架協議。內蒙古與北京開展區域合作21年來，已投產、在籌在建電力項目達15個，在農牧業、人才交流、醫療衛生等多個領域也都開展了深層次合作，如北京將烏蘭察布農畜產品納入政府儲備，與赤峰簽訂了《保障冬季首都市場蔬菜供應合作協議》。在科技領域，北京先后向內蒙古轉移了200多項高新技術成果，“北京內蒙古高科技孵化器”成為兩地科技合作的標志性工程，目前累計入駐、入孵企業400多家。在鐵路建設方面，張呼客運專線建成后將與在建的京張高鐵連接，形成內蒙古中西部地區進京的快速客運通道；在旅游合作方面，北京市將內蒙古納入“9+10”區域旅游合作聯盟，聯手打造了“烏蘭察布草原文化游”“克什克騰號”草原旅游專列品牌。“十二五”期間，內蒙古引進北京市合作項目達到1930多個，到位資金5600多億元，占同期引進資金總額的30%。

在全方位深化區域合作過程中，內蒙古瞄準基礎設施滯后這個突出“短板”，加快構建內外聯動的鐵路網、公路網、航空網、市政網、水利網、能源網、信息網，通過時空變革再造發展優勢。“十三五”時期，內蒙古在“七網”建設中將實施重大項目1370個、預計投資1.6萬億元。同時，內蒙古加快培育打造新能源、新材料、節能環保、高端裝備、大數據云計算、生物科技、蒙中醫藥等七大戰略性新興產業，力爭到“十三五”末，“七業”比重達到10%以上，成為拉動經濟增長、帶動轉型升級的新引擎。

（二）內蒙古推進“中蒙俄經濟走廊”建設的現狀與成就

國家發改委規劃的“中蒙俄經濟走廊”有兩條主線路，一是由京津冀地區至呼和浩特，再延伸至俄羅斯與蒙古；二是由大連、沈陽、長春、哈爾濱至滿洲里，再到俄羅斯赤塔地區。這兩條經濟帶互相補充，相互銜接，共同構成了一個開放式的新型經濟發展區，其對華北、東北地區拉動作用最為直接。

內蒙古與俄羅斯、蒙古國陸路相連，邊境線總長4261公里，占全國陸地邊境線的19.4%。擁有鐵路、公路、航空口岸18個，其中對俄口岸4個（滿洲里鐵路、滿洲里、黑山頭、室韋），對蒙口岸10個（二連浩特鐵路、二連浩特、策克、甘其毛都、滿都拉、珠恩嘎達布其、阿日哈沙特、額布都格、阿爾山、烏力吉），國際航空口岸4個（呼和浩特、海拉爾、滿洲里、鄂爾多斯），全區年過貨能力達到18600萬噸。《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》確定的7條鐵路線路中有6條經過內蒙古；國家規劃的3條中歐班列線路，2條從內蒙古進出境；在現開行的中歐班列中，60%以上的班列途經內蒙古。

滿洲里是我國最大的陸路口岸，“蘇滿歐”“湘滿歐”“鄂滿歐”“渝滿歐”等經滿洲里口岸各類過境班列達460列，鐵路過貨能力達7000萬噸，承擔中俄65%的陸路運輸任務；二連浩特是我國對蒙古國的最大口岸，鐵路過貨能力1000萬噸。2016 年5月26日，通往境外的第一條標軌鐵路——策克口岸跨境鐵路開工建設，建成后策克口岸年過貨量將突破3000萬噸，成為中俄蒙經濟走廊的西翼和第四條歐亞大陸橋。2016年，全區口岸過貨量為7887萬噸，同比增長19.8%，其中對俄口岸過貨量為3084萬噸，對蒙口岸過貨量為4803萬噸；2016年口岸進出境客運量為532萬人次，同比增長23.6%。2016年，我國對蒙俄貿易742.8億美元，同比增長3.8%，其中內蒙古對蒙俄貿易51.71億美元，占6.96%。

在內蒙古，中蒙俄已有多個項目在穩步推進。中蒙一批重點能源資源合作項目，中俄原油管道二線、中俄東線天然氣管道等項目開始啟動；中蒙雙方正在推進二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區建設；滿洲里綜合保稅區已經于2016年12月20日正式實現封關運營；2016年1月31日，國務院批復同意內蒙古烏力吉公路口岸對外開放，口岸性質為雙邊性常年開放公路客貨運輸口岸。

內蒙古對蒙俄經濟社會交流活動日益加強，合作平臺建設日趨成熟，多次舉辦了中蒙經貿合作論壇、中蒙俄商品展銷會、中蒙俄科技展暨高新技術產品展覽會等；內蒙古高校與兩國高校建立了合作交流機制，并在眾多領域定期舉辦交流活動，為深化與蒙古國、俄羅斯全方位合作起到了積極推動作用。

二、問題與困難

（一）跨區域合作方面的問題與困難

從區域規劃的角度看，跨省區的規劃都是經過相關部門和專家的大量調研和討論，明確了區域基礎條件、發展目標定位、重點任務和保障措施，但實施主體和責任不明確，也沒有明確誰來評估、考核規劃的執行，還沒能改變各行其是的狀況。

從區域合作的情況看，不論是跨省區的經濟區，還是自治區內部形成的跨市縣行政區劃的經濟區，多在基礎設施建設、旅游合作方面取得了一些實質性的進展，區域合作的領域有待進一步拓展，區域合作的積極性有待進一步提升與激勵。

從區域合作各方簽訂的協議看，大多為框架性協議，實質性的合作協議不多且進展仍然緩慢。盡管各地區已經日漸接受協同發展的理念，意識到其重要性，但地方政府和部門作為行政區劃的代表，相互競爭仍然客觀存在，仍然未能合理平衡競爭與合作的關系，地方保護主義和本位主義直接導致區域內種種沖突現象，如市場準入中的行政壁壘、招商引資中的惡性競爭、基礎設施重復建設中的利益沖突和工業園區的同質化競爭等等。

上述問題的存在，究其原因，一是區域規劃批復后缺乏相應的跟蹤監督、實效評估和改進完善。國家級區域規劃的作用是通過規劃指導經濟區內各行政主體協調一致行動，現實中大多仍是各自為政，甚至相互競爭更為激烈。

二是現行政績考核主要以行政區劃為范圍進行考核，沒有從區域發展全局角度對合作行為進行評價。由于現行政績考核指標過度重視地方經濟增長水平，因此，地方政府官員為能夠在眾多被考核者中脫穎而出和職務升遷，注定會看重本地經濟短期增長而忽視甚至回避跨地區合作。

三是缺乏有效的跨行政區協調機制，我國跨地區的協調機制難以建立，一方面是缺乏有權威的協調組織機構，另一方面也缺乏區域治理的意識和方法創新。雖然京津冀協同發展取得了突出的進展，但是其區域協調機制有沒有可復制性，在沒有上級權威機構的條件下，各行政主體之間如何有效的協調，還需要進行大膽的探索。

（二）中蒙俄經濟走廊建設推進中的問題與困難

一是政治、經濟和文化雙邊關系發展不對稱。中俄是“金磚國家”的主要成員國，是國際社會公認的大國，而夾在中俄之間的蒙古國出于對自身國家安全擔心，長期實行“第三鄰國”“永久中立國”等外交政策，以此平衡與中俄的關系。另外，“中國威脅論”在蒙俄兩國時隱時現，也對合作產生消極影響。

中蒙俄民間貿易不占主流，文化交流合作相對滯后，特別是民間文化交流薄弱，導致民間認同程度不高。這種認知上“官熟民疏”現象不利于中蒙俄經濟走廊建設在民間的落實，導致民營中小企業參與建設的積極性和主動性都不高。

中蒙俄之間貿易結構單一，貿易合作形式缺乏創新。中蒙間、中俄間投資與貿易主要集中在能源和礦產資源領域。這不利于經貿關系長期穩定的發展，制約了貿易規模的進一步擴大。

蒙俄貿易保護政策限制多。據商務部資料顯示，2016年俄羅斯實施的貿易保護措施接近80項，占全球現有貿易保護主義政策的20%。蒙古國對煙酒、汽柴油、轎車等進口商品征收特別關稅，酒類進口商品征收的特別稅額是其他國產商品的2倍，而對未經深加工的木料、廢棄黑色金屬以及有色金屬等出口商品均征收高額出口關稅。

此外，內蒙古以省區與蒙俄國家進行溝通協調的身份不對等。

二是基礎設施互聯互通不暢，口岸通關功能和法律依據不完善、不對接。蒙古國和俄羅斯兩國基礎設施建設相對滯后，俄羅斯遠東地區只有西伯利亞大鐵路和貝阿干線兩條鐵路，蒙古國只能通過烏蘭巴托鐵路這一條鐵路進行對外運輸，運輸成本非常高，不利于進出口貿易。口岸通關效率低，如二連浩特口岸只有鐵路可以實現24小時通關，而銀行、海關等部門均執行的是8小時工作制，由于這些相關部門在夜間不辦理通關業務，所以導致那些夜間需要辦理報檢、報關和繳納費用的貨主，只能等到次日再辦理通關手續，當日貨物堆積現象較為嚴重，口岸貨物停留時間平均為1～17小時，當日發貨難以實現。相比于中國和俄羅斯，在三國間跨境通道的建設問題上，蒙古國方不積極作為或無力成為最大的制約因素。這同蒙古國對自身地緣特性的敏感認知有一定的關聯，但蒙古國近年的經濟不景氣是其發展基礎設施最重要的現實制約因素。

三是地方政府間的競爭在跨境合作中仍有表現。地方政府間的對內競爭在跨境區域經濟合作中表現為各地方政府對中央政府在政策、資金、資源等方面的競爭，對外表現為在跨境區域合作項目、優先性等方面的競爭。在中蒙俄經濟走廊建設中，內蒙古與東部三省之間在跨境鐵路通道建設上由利益的重合及優先性導致的競爭關系是這方面的典型表現。

三、對策與建議

（一）積極探索有效的區域治理模式

中國特色的區域治理要以跨行政區經濟一體化為導向，通過政府、社團機構、企業和居民的共同參與，采取區域規劃、區域協作組織、行政區劃調整、區域自治和立法等手段，處理多方面的地區沖突與摩擦，力求實現產業分工協作、基礎設施互聯互通、生態環境協防共治、要素流動市場配置等治理目標。

一是針對區域城市間普遍存在的行政分割和區域壁壘，要考慮制定一體化法律法規，明確提出一體化發展或協同發展的任務清單。

二是完善協同發展的政績考核體系，將協同發展的事項如協同發展規劃執行情況、合作的積極度等納入到政績考核中，形成區域一體化發展或協同發展的考核體系。

三是健全區域協調機制，考慮設立由上一級政府牽頭組織的有權威的區域協調委員會，并重視發揮政府、協會與企業的不同作用，促進區域主體參與多元化，矯正政府在專權專治中造成市場、空間與信息扭曲。

四是加強區域規劃的實施監督監管，國家應更多關注跨省區和地帶間的區域問題，加強一體化數據統計與評估，實現一體化協調和監督常態化。

五是形成統一的市場體系，在培植市場主體的過程中，盡量減少行政干預，同時創建多方協同為企業全程服務的“綠色通道”。

（二）扎實推進中蒙俄全面合作

一是設立研究俄蒙的專門機構，加強與其智庫間的合作交流。針對三國關心的領域和內容開展共同研究，按照“五通”（政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，做好政策和項目對接，服務三方政府和人民。

二是探討由國家授權省區領事代辦權，進行政策溝通和協調，在政策、機制等方面，構建多層次的關聯政策溝通交流機制，推動信息互換、監管互認、執法互助、海關合作的通關便利機制，推動檢疫檢驗證書國際互聯網核查，開展“經認證的經營者（AEO）”互認。重點圍繞基礎設施互聯互通，加強與蒙俄在規劃、標準、進度方面的銜接，爭取同步規劃、同步建設、同步運營。盡快建成“單一窗口”平臺，提升貿易、投資、運輸、人員往來便利化水平。

三是加快建設中蒙俄自貿區、“俄蒙通”跨境電商物流綜合服務平臺，優化區域合作格局。以航空陸路口岸、中歐貨運班列，以及內蒙古電子口岸公共服務平臺為依托和支撐，建設中蒙俄自貿區、經濟合作示范區；積極開通國際快件出口通道，推動跨境電子商務健康發展，培育中俄蒙經濟發展共贏新模式。

四是深入實施貿易多元化戰略，擴大人文合作領域，促進民間交流合作，夯實民意基礎和社會基礎。在深化能源、資源領域合作時，還應全面推進礦產深加工、新能源、電力、農牧業、旅游、醫療衛生、生態環保等領域的合作，如建立合作醫療機構，開展蒙藥制作工藝及新藥研發合作和與蒙醫學術交流，建立疫情信息交換機制；實施防沙治沙、沙塵暴和荒漠化共同防治，加強天然草原保護和修復合作，建立預防森林草原火災合作機制。中蒙俄經濟合作要與政治互信共同推進，文化認同與相互理解是重中之重，如擴大高校聯合辦學和互派教師、留學生規模；在非物質文化遺產保護、地質遺跡保護、文物考古等領域進行合作，推進沿線國家和地區聯合申遺；加強民族傳統體育文化和足球運動合作交流，等等。

“一帶一路”建設為內蒙古深化國內區域合作和與蒙俄的跨境合作提供了廣闊空間。因此，必須統籌國際國內兩個大局，把跨區域合作和中蒙俄經濟走廊建設放到更大的空間格局中去考量，在更大范圍、以更高的效率優化資源配置。充分考慮口岸分布特點、交通干線支撐條件和經濟腹地依托基礎，發揮呼包銀榆、呼包鄂、錫赤通、烏大張合作區等經濟集聚優勢，建立功能完善的產業體系，強化產業對接和合作；全方位融入京津冀、遼吉黑等地區發展，充分利用京津冀的科技、教育優勢和輻射功能，以及東北老工業基地的堅實基礎和政策優勢，參與產業分工，承接產業轉移，實現跨區域協同發展；積極融入和服務“一帶一路”，充分利用中蒙俄的國際合作通道和資源優勢，深化寬領域合作和人文交流，在互利共贏中實現新的更大的發展。

（張璞系包頭市社科院特約研究員，內蒙古科技大學教學專門委員會副主任，教授；梁義光系包頭市社科院院長、包頭市社科聯常務副主席。）