淺談內蒙古城市治理中的公眾參與

杜淑芳 任麗慧

摘 要：公眾參與式的城市治理是城市管理變革的新路徑。這種模式有助于促使城市管理部門更科學、更精確地為公眾提供滿意的公共服務，也有利于提高社會公眾對城市管理工作的認同度。因此，只有公眾通過協商、合作等途徑參與城市治理，才能最終實現全體人民對城市的共治共享。本文梳理了公眾參與城市治理的現狀，分析了公眾參與面臨的問題，最后提出化解這些問題的對策和建議。

關鍵詞：內蒙古 城市治理 公眾參與

隨著我區城鎮化水平的持續提升，城市發展面臨越來越復雜多變的環境。城市的高度復雜性使得對一個城市進行有效的治理異常艱巨和富有挑戰。政府單一力量已難以應對城市日益增多的公共事務，為了使城市高效順暢的運行，這就需要運用和動員多方力量參與到城市治理當中，尤其是要充分地鼓勵公眾的參與。

一、內蒙古城市治理中公眾參與的現狀

近十幾年來，我區城市管理在不斷地向城市治理轉型，公眾參與理念也在不斷轉變，各城市都逐漸認識到了城市治理中公眾參與的重要性，公眾參與城市治理的層次、深度、空間都在進行實質性的拓展，很多城市進行了一些實踐探索。

（一）實行政務公開，保障公眾在公共政策制定與執行中的知情權

自2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，自治區政府高度重視政府信息公開工作，自治區政府辦公廳負責指導、推進、協調和監督全區政府信息公開工作，已經初步形成制度化和規范化的政府信息公開態勢。政府信息公開在建設陽光政府、推進依法行政、保障公民合法權益方面發揮了重要作用。政府信息公開范圍逐年增大，且逐步突出民生、環境等重點領域，內容涵蓋日益廣泛，包括政策法規、綜合經濟、規劃計劃、人力資源和社會保障、機構職能、財政金融、科教文衛體等，并強調對財政、公安、環境保護和教育等公眾最為關心的信息予以優先和重點公布。例如2014年對教育招生等信息進行了詳細的公開，2015年增加對扶貧等社會組織相關管理信息的公開。此外，政府信息公開途徑和方式逐漸多樣化，各級政府工作部門還充分利用新載體，例如在線訪談、政務微博、新聞發布會、短信平臺等，來豐富政府信息公開的形式和渠道。

（二）推行電子政務，便于公眾了解和監督公共政策的執行

我區城市市政府、區政府和各部門都開通了電子政務，且日益走向成熟。通過政府官方網站，群眾可以方便快捷地掌握所需的各種政策信息，同時為公眾積極有效地參與城市治理提供了平臺，開辟了建言議政、民意征集、在線信訪、領導信箱、網上舉報等欄目拓寬民眾的參與渠道，著力改變公眾被動參與的局面，方便民眾對政府的工作提出意見和建議，并作為評價政策實施效率的重要依據。電子政務為公眾參與城市治理提供了可能與保障，使各界人士能夠表達政策建議，市民群眾可以對政府工作提出意見和建議，不同的利益群體都有表達訴求的空間，從而有效避免了各種利益沖突。同時能夠處理市民在城市生活中遇到的困難和問題，并對公眾參與有所回應，雙向交流更保證了政策的可行性和科學性，提升了政府的公信力，促進了民意的有效落實。

（三）采取聽證辦法制定重大社會公共事項的決策，積極推進決策的民主化和科學化

我區各城市近年來就涉及民生的一些重要事項采取聽證的辦法。例如2009年扎蘭屯市制定了《城市居民最低生活保障申領評議聽證會制度》，2010年12月赤峰市、通遼市召開城鄉居民生活用電同網同價聽證會，2015年4月滿洲里市召開了文化旅游項目聽證會，2016年12月呼和浩特市、烏海市召開了調整污水處理收費標準聽證會，2017年呼和浩特市召開公交票價調整聽證會。聽證會上廣泛征求社會各界人士和廣大市民的意見，并將聽證的具體情況作為相關部門決策和實施的重要依據。

二、內蒙古城市治理中公眾參與面臨的問題

（一）對公眾參與城市治理的重要性認識不足

在城市治理決策的制定與執行過程中，城市管理部門有時考慮到公眾參與的節奏緩慢和經濟成本上升等種種原因，會給治理工作帶來壓力，而且不一定能收到滿意的效果，一般都是采用自上而下的模式。這就造成城市管理部門與公眾的管理地位不對等，公眾的權利難以保障，在平衡問題上出現了偏差。公眾在參與城市治理過程中，基本都是在城市相關管理部門的組織和安排下開展，公眾與管理機構的互動和合作不足，在一定程度上抑制了公眾參與的積極性和主動性。

（二）公眾參與城市治理不夠深入

一是公眾參與的角色定位單一。就目前我區城市的具體做法來看，公眾基本上是被定位為城市決策信息的提供者或是城市公共服務的消費者，而對于公眾作為公共物品的共同生產者、城市治理的合作者、城市治理決策的參與者、依法行政的監督者、治理績效的評價者等的角色重視不夠，還沒有把公眾視為城市治理必不可少的全方位的參與者。

二是公眾參與的領域不平衡。如在城市規劃、環境保護、公共衛生和公共事業等方面參與較多，而在法規與制度制定、公共財政預算、公共監督等方面公眾的參與就明顯不足。

三是公眾參與的過程不全面。具體到每一城市治理方面，并不是每個環節、每個過程都有公眾的充分參與。例如在城市環境治理過程中，事前參與不夠充分，有時公眾合理的環境利益訴求得不到有效的表達和傳遞，參與過程主要集中在對各類環境行為的事后監督上。而這些公眾參與不充分、不全面或沒有參與的方面有很多是公眾頗為關心的重大事項，涉及公眾切身利益、長遠利益。

（三）法律法規尚不完善且執行不力

我國《憲法》規定，依照法律規定人民有權通過各種形式和途徑管理國家事務。我國關于公眾參與城市治理的法律法規還不夠健全，公眾參與城市治理沒有專門的法律，只是呈碎片化的狀態分布在其他法律法規中。例如公眾參與最廣的環境保護領域有《環境影響評價法》、《環評公眾參與技術導則》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等一系列法律、法規和文件。城市規劃領域有《城市規劃法》和《城市規劃編制辦法》等。這些零散分布在其他法律法規中的公眾參與治理的法律法規其實施的效果不太理想，在執行環節上有些問題。近十幾年來，黨和政府的一系列規章制度文件也在許多方面對如何擴大公民的有序參政等問題做出了許多重要的說明，例如出臺了《國務院法制辦公室關于進一步提高政府立法工作公眾參與程度有關事項的通知》（國法函[2007]41號）。但現存的公眾參與治理的法律法規大多是綜合性、基礎性的，只是做出了原則性、方向性的規定，并未對公眾參與的程序、方式、途徑等做出具體闡釋，缺乏明確和嚴格的硬性法律實施細則。對公眾參與城市治理的社會定位、經費保障、服務內容和參與者自身的權益保障、法律地位等沒有統一的規范。不完善的法律規范會影響多元參與治理的有序發展。

（四）公眾參與城市治理的渠道不暢

城市治理仍存在對傳統管理模式的路徑依賴，主要是政府運用公共權力、行政命令和制度約束管理城市。公眾參與作用很弱，主體角色受到限制，主要是作為城市公共服務的“消費者”。政府為公眾提供的參與渠道主要有人民代表大會制度、政治協商制度、聽證會制度、信息公示制度、重大問題民主討論協商制度，制度內參與渠道還不夠寬泛。公眾參與城市治理的機制不完善，征集意見體系、代表遴選機制等還不夠科學合理，公眾參與城市公共管理事務的作用還沒有得到充分發揮，這些因素直接導致公眾參與城市治理的需求得不到滿足。跟西方發達國家比較，目前公眾參與城市治理的方式方法還不夠多樣化。表面上看程序上似乎沒有問題，但實際效果卻不理想。導致老百姓反映的問題解決得不盡如人意，表達的合理意見有時也得不到有效采納。公眾參與城市治理的渠道不暢通，存在一些不合理的現象，比如公示的時間和范圍很有限，聽證過程受到權威部門導向，公眾不善申辯表達無力，公眾監督的方式不利于操作，網絡系統發揮作用不突出等。政府和公眾缺乏順暢的互動機制，會造成公眾對政府的不信任，容易產生隔閡，公眾訴求得不到重視會使公眾參與的熱情受到打擊，結果會蓄積埋怨情緒，給城市的穩定發展埋下隱患，甚至容易引發公眾對政府城市管理的不滿，不利于城市的可持續發展。

三、優化公眾參與城市治理的對策與建議

（一）正確認識公眾參與，營造參與的社會環境

美國學者雪莉·阿恩斯坦指出：“公民參與是對公民權力的一種表述，公民參與社會公共事務的管理本質上是現代民主的重要表現，也是最重要的實現路徑，同時是民主政治在城市治理中的具體體現”。城市治理是事關廣大民眾生存環境和切身利益的事業，全體社會成員有充足的理由知曉、了解和最大限度地參與其中。政府要正確對待公眾參與給城市治理工作帶來的工作量和壓力，只有將壓力內化為城市治理的持久動力，才能為城市治理工作的順利開展注入新的活力。公眾參與城市治理之初可能效果不太明顯，隨著公眾參與能力的逐步提高，將形成一種全民參與的重大力量和風氣，在提高社會自我管理能力，減輕政府的工作壓力，分擔政府城市管理的責任，補充和完善政府部門管理城市的不足，改善和提高社會公共物品供給效率等方面發揮著不可替代的作用。同時，這種模式可以增加公眾對政府的信任，增加公眾對政府政策的理解和支持，更有利于全社會共同推動行政政策的執行，促進公眾積極回饋社會，便于城市管理的順利進行，有助于和諧社會的構建。

（二）優化參與模式，實現公眾全過程和全方位的參與

實現盡早參與、持續參與是制度改良的努力方向。在法國，公眾參與反映在城市治理的方方面面，例如城市規劃方案草擬的全過程都貫穿著協商對話，并且是在政策方案形成之前進行協商對話。公示并不是簡單地向公眾展現地方城市規劃草案本身，而是為了收集公眾對規劃工作的意見，持有不同觀點的人員可以進行公開的辯論與說理。我區可以利用微博、微信公眾平臺等新型媒體形式實時傳遞治理信息，發揮全社會的力量，為城管部門掌握輿情動態和公眾全過程、全方位參與城市治理提供廣闊平臺，切實加強與公眾之間的互動交流，實現決策精英與普通公眾之間的資源優勢組合，促進形成優勢互補、協調共進的參與格局。

（三）完善法律制度并強化其執行力，保障公眾參與的有效性

實現城市管理向治理轉型的重要基礎應該是建立健全公眾參與城市治理的相關法律法規，這也是政府擴大公眾有序參與的必要途徑，是公眾參與城市治理事務的權利保障。因此，需要推進公眾參與城市治理的立法，通過立法手段來推動公眾參與的進程，為公眾服務城市治理事業提供一個良好的法律環境，使公眾參與治理事務的常態化機制的運行能夠得到法律的充分保障。這在國外也有可參考借鑒的經驗，例如新加坡是一個立法比較全面的國度，城市治理中所遇到的幾乎所有問題都有法可依，值得學習的是公眾參與治理的法規和制度內容詳盡具體，操作性極強。我國及我區行政立法機關制定法律法規應明確規定公眾參與城市治理的內容、程序、范圍、方式、途徑等，法律法規無法詳盡的事宜要配套相應的細則，真正做到有法可依，并完善法律執行的監督制度。從法律上保障參與行為的合法性、正當性和有效性，使公眾參與做到制度化、規范化、程序化。

（四）構建多樣交流平臺，拓寬參與渠道

為了能夠更好的讓城市管理者的工作貼近廣大市民的真實需求，為了充分調動廣大公眾的治理力量，城管部門可以為社會公眾搭建形式多樣的參與平臺，平臺可以設置信息公示、建言獻策、方案討論等項目，方便政府、城管部門和公眾進行及時的交流、溝通，讓城市中各群體能夠通過多形式的渠道表達訴求和建言獻策。繼續完善各行政級別的熱線電話，杜絕號碼不存在或長期無人接聽現象。完善各級建言、咨詢、問答、信訪和投訴信箱，縮短回復和辦結周期。引入城市管理志愿者服務作為補充，可以降低城市管理的成本，緩解政府管理人力資源不足的困境，專業志愿者可以為市民提供更為精準、貼心的便民服務。城市政府要不斷健全大眾傳播媒介的組織和運行機制，形成多維度、多渠道、多層次的傳播網絡體系，為公眾的參與提供精準的信息和寬廣的途徑，將分散的公眾意見集中起來并有效整合，保障公眾對城市公共事務管理的決策權。

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（作者單位：內蒙古社會科學院）

責任編輯：代建明