論新時代“加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的戰(zhàn)略意義

程竹汝,李 熠

(1.中共上海市委黨校政治學(xué)教研部;上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心,上海200233;2.清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院,北京100084)

1 加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵及要求

加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是貫穿于黨的十九大報告的一條主線。這集中體現(xiàn)在報告貫通性的三個層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之中：第一,對中國特色社會主義偉大事業(yè)而言,報告強調(diào)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。“黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[1]20這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨與社會的關(guān)系為基礎(chǔ)的,強調(diào)的是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用,是針對推動中國社會進(jìn)步的一切工作而言的。第二,對國家政權(quán)機關(guān)和人民政協(xié)而言,報告強調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。“在我國政治生活中,黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的,加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章履行職能、開展工作、發(fā)揮作用,這兩個方面是統(tǒng)一的。”[1]36這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨政關(guān)系為基礎(chǔ)的,強調(diào)的是黨對國家政權(quán)機關(guān)和人民政協(xié)工作的“集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)方式,即履行職能的支持和保障,是針對黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政權(quán)的展開方式而言的。第三,對黨的組織系統(tǒng)和黨的建設(shè)而言,報告強調(diào)的是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。“保證全黨服從中央,堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)。”[1]62這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨自身系統(tǒng)為基礎(chǔ)的,強調(diào)的是黨中央對全黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是針對黨的民主集中制而言的。

在上述三個層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,顯然是從黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣度上講的;而從黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)則是從黨的領(lǐng)導(dǎo)的深度上講的。在這三個層面的縱橫領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有核心地位和作用。理論上講,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的必要和充分條件,只有在這一條件形成和不斷充分發(fā)展的基礎(chǔ)上,黨對國家政權(quán)機關(guān)和人民政協(xié)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及對推動社會進(jìn)步的一切工作的領(lǐng)導(dǎo)才是可能的和現(xiàn)實的。而在實踐展開中,此三個層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系又統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨治國理政的實踐過程中。一方面,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)的實現(xiàn)過程同時也就是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在國家政權(quán)和人民政協(xié)履職中的展現(xiàn)過程;另一方面,這一過程所展現(xiàn)的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用的范圍就是全面推進(jìn)中國社會的進(jìn)步,即黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此,上述關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的不同論斷和要求,雖然針對性各有側(cè)重,但構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個整體。其中加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的最本質(zhì)要求。如果從歷史上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系本來就已全面嵌入到中國社會這個龐大實體之中,成為這一龐大實體有序運行和進(jìn)步的核心和保障;那么十九大對黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強調(diào)就是要進(jìn)一步優(yōu)化黨與國家政權(quán)、中國社會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,進(jìn)而更加有效地實現(xiàn)這一龐大實體的有序運行和全面進(jìn)步。

為了落實黨的十九大關(guān)于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求,十九屆中央政治局第一次會議通過了《加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》(下文簡稱為《規(guī)定》)。概括起來看,該《規(guī)定》圍繞加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo),形成了十二項具體工作制度和要求。理論上看,這十二項具體工作制度和要求是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式——政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)——而形成的有機的工作制度體系。結(jié)合近年來黨的領(lǐng)導(dǎo)體制實際情況,十二項具體工作制度基本覆蓋了三類領(lǐng)導(dǎo)方式中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(見表1)。其基本邏輯是通過中共中央政治局內(nèi)縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的優(yōu)化進(jìn)一步落實分工負(fù)責(zé)的責(zé)任制,實現(xiàn)分工責(zé)任和集體責(zé)任的有機統(tǒng)一。

表1 加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體工作制度和要求(中央政治局層面)

加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可被視為一項極富系統(tǒng)性、實踐性、長期性的政治工程。它高度契合了國內(nèi)外的發(fā)展變化對于強力發(fā)揮黨的作用提出的時代訴求,是整合黨內(nèi)力量、提升國家能力和動員社會資源的必然之選。第一,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的諸方面,又深入到具體的工作過程之中,在層層傳導(dǎo)和廣泛落實的基礎(chǔ)上可以有效串聯(lián)起各個層級和各個領(lǐng)域的黨組織、政權(quán)組織和社會團(tuán)體,從而加強和維護(hù)黨和國家組織系統(tǒng)中“自上而下的一體化組織結(jié)構(gòu)”和這一系統(tǒng)“同外部環(huán)境互動而形成的一體化動員結(jié)構(gòu)”[2]18。第二,黨的十九大對加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強調(diào)以及隨后做出的安排,所要應(yīng)對的是“全面從嚴(yán)治黨,提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的要求,進(jìn)而適應(yīng)民族復(fù)興和社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略組織支撐的要求。這一過程主要表現(xiàn)為黨在政權(quán)組織和中國社會中的軸心地位和作用的實踐展開。第三,上述《規(guī)定》在突出“加強”的同時還強調(diào)“維護(hù)”。也就是說,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是一項要長期抓牢、做實的事情。加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求絕不是終點,而是要將上述一系列具體工作制度和要求一以貫之、長期堅持下去,使黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為我國領(lǐng)導(dǎo)體制的基本和穩(wěn)定的特征。

2 探索民主集中制的有效實現(xiàn)形式

加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是黨的十九大通過的新黨章對民主集中制內(nèi)涵的重要補充和完善。關(guān)于民主集中制內(nèi)涵的表述,新黨章大體可分三個層次：一是基本內(nèi)涵,即“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則,也是群眾路線在黨的生活中的運用”。二是民主集中制中的民主,即“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利,發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性”。三是民主集中制中的集中,即“必須實行正確的集中,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證全黨的團(tuán)結(jié)和行動一致,保證黨的決定得到迅速有效的執(zhí)行”[3]20。就黨章修改的內(nèi)容而言,前兩個層次維持原來的表述,第三個層次增加了“四個意識”和堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。這意味著基于以往黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐經(jīng)驗,特別是基于黨的十八大以來實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,中國共產(chǎn)黨關(guān)于民主集中制有效實現(xiàn)形式所形成的新的規(guī)律性認(rèn)識。

2.1 加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐經(jīng)驗的規(guī)律性認(rèn)識

在我國的政治生活中,民主集中制占有極其重要的地位。“民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”是涉及政治生活的人們了然于胸、認(rèn)同度非常高的原則。我們甚至一度將人民代表大會制這一根本政治制度也概括為民主集中制。然而,在檢視1949年中華人民共和國成立后最初三十年政治生活的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)時,領(lǐng)袖和人民都看到了權(quán)力過分集中的弊端。鄧小平認(rèn)為權(quán)力過分集中是我國政治體制的“總病根”。現(xiàn)實中,“一把手”失控或監(jiān)督難一直是困擾中國政治的體制性問題。這也就是說,權(quán)力過分集中的政治常態(tài)是民主集中制運行的一個現(xiàn)實結(jié)果。民主集中制是因,權(quán)力過分集中是果。

改革開放初期,以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體強力扭轉(zhuǎn)長期存在的高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)模式,探索構(gòu)建適應(yīng)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會主義建設(shè)規(guī)律的領(lǐng)導(dǎo)模式。在歷經(jīng)近十年的探索后,黨的十三大重拾中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)模式的優(yōu)良傳統(tǒng)——“集體領(lǐng)導(dǎo)制”和“民主集中制”,并將其定位為改革開放時代中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)模式。黨的十三大報告指出：“健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制,要從中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度;適當(dāng)增加中央全會每年開會的次數(shù),使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用;建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規(guī)則和生活會制度,使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化,加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約。”[4]理論上看,集體領(lǐng)導(dǎo)制度的良性運行有賴于兩個核心機制,即集體分工協(xié)作機制和集體決策機制,也就是各位黨委常委分別代表不同領(lǐng)域、分管不同工作,同時又協(xié)調(diào)合力進(jìn)行重大決策,對各自分管的工作對黨委負(fù)責(zé)。其中最關(guān)鍵也是最困難的是建立分工責(zé)任和集體責(zé)任的平衡關(guān)系,實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一。改革開放以來的實踐中,集體領(lǐng)導(dǎo)制度的外在形態(tài)得到了較好的堅持,但是隨著分管領(lǐng)域的逐漸固化,各個領(lǐng)域工作展開過程的關(guān)聯(lián)程度也逐漸下降,呈現(xiàn)出分工有余、協(xié)作不夠,甚至出現(xiàn)部分工作領(lǐng)域成為分管領(lǐng)導(dǎo)的一言堂的現(xiàn)象。分工責(zé)任與集體責(zé)任失衡,常委會其他成員甚至?xí)泴Σ糠止ぷ黝I(lǐng)域的決策事項也難以發(fā)揮足夠的影響力。

中共十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央銳意重塑集體領(lǐng)導(dǎo)制度,探索民主集中制的有效實現(xiàn)途徑。通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組強化了總書記在治國理政中的核心地位,打破了存在于不同領(lǐng)域之間的信息和權(quán)力壁壘,及時地回應(yīng)社會需求,提升了政策效率。十九屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體鞏固十八大以來加強民主集中制的實踐探索,進(jìn)一步強調(diào)加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)。要求完善和落實民主集中制的各項制度,堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合,既充分發(fā)揚民主,又善于正確集中統(tǒng)一。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強調(diào)和制度建設(shè)不僅有矯正過度分權(quán)弊端、實現(xiàn)分工責(zé)任與集體責(zé)任平衡的意義,還有時刻警醒黨內(nèi)政治生活要防范高度集權(quán)弊病的意義,切忌因為強調(diào)集中統(tǒng)一而忽視了民主集中制價值的重要性。總之,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),其直接緣由和針對性是彌補一段時期以來黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度實踐中表現(xiàn)出的不足。它的嵌入有可能使集體領(lǐng)導(dǎo)制具有防止出現(xiàn)高度集權(quán)和過度分權(quán)的“平衡器”功能。

2.2 加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是民主集中制的應(yīng)有之義

如果說集體領(lǐng)導(dǎo)制是民主集中制實踐的必然選擇和應(yīng)有之義,那么,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是集體領(lǐng)導(dǎo)制實踐的必然選擇和應(yīng)有之義。加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與民主集中制的內(nèi)在聯(lián)系,理論上存在著以下幾個層次的邏輯關(guān)聯(lián)。

2.2.1 在民主集中制范疇中,像新黨章表述的那樣,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)屬于集中的范疇。因此,正確認(rèn)識“集中”是正確認(rèn)識加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在民主集中制中地位和意義的前提。由于歷史上民主集中制實踐中出現(xiàn)過權(quán)力過分集中的弊端,加之我國的政治傳統(tǒng)也容易滋生權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,改革開放以來中國社會對權(quán)力集中一直保持著敏感和警惕。事實上,權(quán)力集中不僅是現(xiàn)代民族國家的普遍特征,而且在理論上還有其獨特的政治價值。人類社會近代以來的政治譜系中,處于兩端的一端是專制政治,另一端是無政府狀態(tài)。民主政治的形成和發(fā)展在否定專制政治的同時,雖然為克服無政府狀態(tài)提供了一定的條件和基礎(chǔ),但其本身不是針對也無力完全克服無政府狀態(tài);克服無政府狀態(tài)的恰恰是權(quán)力集中。列寧最初提出民主集中制的針對性就是布爾什維克黨內(nèi)出現(xiàn)了無政府主義傾向。“必須注意的是：所謂民主與集中的問題是以民主時代為前提的,是民主時代才產(chǎn)生的問題,因為在專制的政治狀態(tài)下,本無所謂集中。在歷史上,民主集中制的出現(xiàn)是為了避免民主時代組織與決策中的無政府主義現(xiàn)象的。這樣說來,人們一般認(rèn)為的在政治狀態(tài)的譜系中,民主處于專制與無政府主義中間的觀點是不正確的。因為,克服專制需要民主,克服無政府主義則需要集中。”[5]

2.2.2 在民主集中制范疇中,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目的在于“保證全黨的團(tuán)結(jié)和行動一致,保證黨的決定得到迅速有效的執(zhí)行”。這是關(guān)于加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)獨特價值的高度概括。現(xiàn)實政治生活是一個過程,一般而論,這個過程可以被分為三個連續(xù)性的階段：組織及政策的確立、政策的推行與實施、權(quán)利的救濟與保障。由于不同階段政治生活的目標(biāo)和任務(wù)是不同的,民主集中制在其中的適用重心也應(yīng)有所不同。第一階段的目標(biāo)和任務(wù)是建構(gòu)合法的組織體系及形成具有普遍代表性的政策,此階段民主集中制展開的重心在民主而不在集中。比如在各級黨委會的組織、選舉及會議過程中,就應(yīng)認(rèn)真落實黨章的規(guī)定,最廣泛地適應(yīng)民主原則和規(guī)則。在這一階段,民主是合法的組織及普遍代表性政策形成的主要基礎(chǔ)。第二個階段的目標(biāo)和任務(wù)是有效地推行和實施業(yè)已形成的政策,與此階段相適應(yīng)的民主集中制展開的重心在集中而不在民主,即政策的實施過程更多地需要組織和力量的集中,當(dāng)然也需要適度的民主。在這一階段,組織的團(tuán)結(jié)和行動的一致構(gòu)成政策有效實施的保障。第三個階段應(yīng)是一個高度“法治”的階段,它與民主、集中關(guān)系都不大。社會主體權(quán)利的救濟與保障需要的是高度制度化。從過程上來看,政治生活的不同領(lǐng)域、不同階段具有自身的規(guī)律性要求,其對于民主集中制的需求當(dāng)然是有差異的[5]。就此而論,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨特價值與民主集中制內(nèi)涵展開的要求是高度統(tǒng)一的。

2.2.3 在民主集中制范疇中,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實行正確集中的要求和體現(xiàn)。為了防止高度集權(quán)和過度分權(quán)的弊端,長期以來,中國共產(chǎn)黨一直強調(diào)民主集中制的兩點論：“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主”和“必須實行正確的集中”。那么,何謂正確集中呢?從集體領(lǐng)導(dǎo)制的實踐經(jīng)驗來看,所謂正確集中就是有利于實現(xiàn)分權(quán)與集權(quán)相平衡、相統(tǒng)一的以適度集權(quán)為特征的體制機制。就此而言,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是正確集中的重要體現(xiàn)。首先,加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的路線、方針、政策準(zhǔn)確有效實施的政治保障。理論上看,判斷集中的相關(guān)體制機制安排是否正確的根本依據(jù)在于：是否有利于黨的路線、方針、政策準(zhǔn)確有效實施。而黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨團(tuán)結(jié)和一致行動的必要和充分條件,從而也是黨的路線、方針、政策得到準(zhǔn)確有效實施的保障。其次,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)將分工責(zé)任和集體責(zé)任有機統(tǒng)一起來,實現(xiàn)了分工責(zé)任和集體責(zé)任的貫通。本質(zhì)上,集體領(lǐng)導(dǎo)制度由兩個要素構(gòu)成即建立在分工與合作基礎(chǔ)上的分工責(zé)任和集體責(zé)任。分工責(zé)任的落實是有條件的,其基本條件就是它不可偏離集體責(zé)任的范疇。這要求必須建立集體責(zé)任與分工責(zé)任的內(nèi)在聯(lián)系。顯然,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是對集體責(zé)任的強調(diào),它對分工責(zé)任形成影響和壓力,要求分工責(zé)任現(xiàn)實性上成為集體責(zé)任的有機構(gòu)成部分。比如,《加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》要求：政治局委員要堅持每年就分管工作向黨中央和總書記書面述職;中央書記處和中央紀(jì)律檢查委員會、中央國家機關(guān)各黨組每年要向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。

3 黨的領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)新時代發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求

黨的十九大強調(diào)加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有著特定的現(xiàn)實背景和直接的目的,即圍繞全面建成小康社會和兩個“十五年”戰(zhàn)略目標(biāo),強化黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力、增強制度的執(zhí)行力和發(fā)展戰(zhàn)略的有效性。“中華民族偉大復(fù)興,絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現(xiàn)的。全黨必須準(zhǔn)備付出更為艱巨、更為艱苦的努力。”[1]15具體而言,這一貫穿于黨的十九大報告中的主線,其戰(zhàn)略意義主要有：

3.1 適應(yīng)墊得更高的發(fā)展起點和戰(zhàn)略目標(biāo)的要求

黨的十九大所明確的中國社會主要矛盾的重大意義之一就是提高了新時代發(fā)展的起點,即不斷滿足新時代人民美好生活需要。“人民美好生活的需要日益廣泛,不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”[1]11更高的發(fā)展起點意味著更高的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。與黨的十三大確定的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)相比,黨的十九大確立的我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo),在將基本實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)提前十五年的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將21世紀(jì)中葉的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提高為把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。新的發(fā)展起點和新的發(fā)展戰(zhàn)略意味著中國特色社會主義在取得歷史性進(jìn)步的基礎(chǔ)上進(jìn)入了新時代,同時也意味著發(fā)展條件的復(fù)雜和發(fā)展任務(wù)更加繁重。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”,經(jīng)濟增速趨于放緩。此前被經(jīng)濟社會高速發(fā)展所掩蓋的結(jié)構(gòu)性矛盾日漸顯現(xiàn),并與改革開放催生的公眾權(quán)利意識、法治意識的增強以及網(wǎng)絡(luò)時代政治機會的開放相互疊加,導(dǎo)致國家治理的復(fù)雜性不斷攀升,發(fā)展任務(wù)日益繁重。在此背景下,加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國人民有效實施新的發(fā)展戰(zhàn)略的基本政治條件。

更高的發(fā)展起點意味著人民對美好生活的需要已發(fā)生很大變化,這一變化是我們走向未來實現(xiàn)更高戰(zhàn)略目標(biāo)的動力;同時也意味著現(xiàn)實與戰(zhàn)略目標(biāo)間的巨大差距。更高的發(fā)展起點和戰(zhàn)略目標(biāo)要求必須保證黨的團(tuán)結(jié)和行動一致,進(jìn)一步實現(xiàn)黨、國家、社會之間的制度連接,一方面使國家和社會的需求能更加便捷有效地傳遞和作用于黨治國理政的過程,另一方面又能夠使黨的意志更好地傳遞到國家和社會之中。黨的十九大加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的決定就是適應(yīng)這一要求的。在執(zhí)政黨系統(tǒng),通過加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),打通黨的組織系統(tǒng)的縱向連接,實現(xiàn)黨的組織系統(tǒng)進(jìn)一步整合,聚集力量增強黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力,為新時代發(fā)展戰(zhàn)略的有效推進(jìn)提供堅強的組織和政治保障。在黨和國家政權(quán)機關(guān)關(guān)系中,通過加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)執(zhí)政黨與國家政權(quán)的有機連接,進(jìn)一步增強政權(quán)機關(guān)依法履行職權(quán)的動力和能力。將黨的領(lǐng)導(dǎo)的動力機制與人民當(dāng)家做主的價值因素和依法治國的制度因素更加有機地結(jié)合起來,激發(fā)國家治理體系的強大力量,推進(jìn)新時代發(fā)展戰(zhàn)略不斷前行。在黨與社會關(guān)系領(lǐng)域,通過黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的“領(lǐng)導(dǎo)一切”作用和全面從嚴(yán)治黨、重塑黨的先鋒隊性質(zhì)和作用,動員全國人民參與到中國特色社會主義偉大事業(yè)建設(shè)中來。

3.2 適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨和不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的要求

“中共只有自身硬起來、強起來,才能應(yīng)對重大挑戰(zhàn),抵御重大風(fēng)險,克服重大阻力,解決重大矛盾。”[6]11黨的十九大強調(diào)加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一個重要前提是：新時代“我們黨要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民有效應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾,必須進(jìn)行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”[1]15。像日常生活中積聚力量應(yīng)對挑戰(zhàn)的生活邏輯一樣,中國特色社會主義偉大事業(yè)繼續(xù)前行,也有賴于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以積聚全黨和全社會的力量,進(jìn)行具有新的歷史特點的偉大斗爭。中國特色社會主義偉大事業(yè)是在具體的歷史條件下形成和不斷向前推進(jìn)的。這也就是說,正像歷史已反復(fù)證明的那樣,這一偉大事業(yè)是在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民不斷克服各種挑戰(zhàn)、戰(zhàn)勝各種困難中前行的。“我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命,破除阻礙國家和民族發(fā)展的一切思想和體制障礙,開辟了中國特色社會主義道路,使中國大踏步趕上時代。”[1]14如果說歷史上黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義不斷進(jìn)步的政治保證,那么,新時代圍繞實現(xiàn)偉大夢想取得具有新的歷史特點的偉大斗爭的勝利,就必須進(jìn)一步加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

如果說全面從嚴(yán)治黨是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和長期執(zhí)政地位的必然要求,那么,加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平必須遵循的基本規(guī)律。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位及作用,在長期的實踐中已經(jīng)凝練成中國特色社會主義制度的有機構(gòu)成部分,成為中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢,但是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的現(xiàn)實展現(xiàn)和優(yōu)勢的發(fā)揮則更多地取決于黨自身的治理狀態(tài)。一段時期以來,黨內(nèi)生活中滋生了不同程度的個人主義、分散主義、自由主義、本位主義、好人主義、宗派主義、圈子文化、碼頭文化等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象對黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平造成了一定負(fù)面影響。就發(fā)展環(huán)境和治理狀態(tài)而言,中國共產(chǎn)黨所面臨的長期執(zhí)政考驗、改革開放的考驗、市場經(jīng)濟的考驗、外部環(huán)境的考驗將是長期的、復(fù)雜的;所面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、腐敗墮落危險更是尖銳的和嚴(yán)峻的。由于面臨著這些長期的考驗和危險,所以從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。從提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的要求來看,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在價值上體現(xiàn)著人民的中心地位;在組織上體現(xiàn)著黨的組織系統(tǒng)內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和一體化;在行為上遵循一體化的黨內(nèi)法規(guī),體現(xiàn)著黨內(nèi)法規(guī)在全黨的權(quán)威地位和全黨行為一致性的要求,體現(xiàn)著黨的路線、方針、政策成為全黨努力的方向和基本遵循。也就是說,建立在嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)和黨的路線、方針、政策基礎(chǔ)上的黨中央權(quán)威,是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平不斷提高的規(guī)律性要求和重要體現(xiàn)。

3.3 適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

在新時代發(fā)展戰(zhàn)略中,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極其重要的地位。黨的十九大確定的新征程第一階段發(fā)展目標(biāo)中關(guān)于國家治理的表述是：“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障,法治國家、法治政府、法治社會基本建成,各方面制度更加完善,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”;第二階段的表述是：“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的最根本的遵循就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一,探索健全人民當(dāng)家做主制度體系的有效途徑。深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的體制機制建設(shè),是黨的十九大報告政治建設(shè)的主線。圍繞這一主線,報告提出了一系列重要的新論斷和新要求,如“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”;加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與支持政權(quán)機關(guān)依法履行職能是有機統(tǒng)一的;“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式”“加強人民政協(xié)民主監(jiān)督,重點監(jiān)督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實”“成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組,加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等[1]36。這些新論斷和新要求的內(nèi)涵均包含著加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求。

3.3.1 在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的理論邏輯中,黨的領(lǐng)導(dǎo)是保障和動力因素,人民當(dāng)家做主是價值和本質(zhì)因素,依法治國則是制度和形式因素。這也就是說,黨的領(lǐng)導(dǎo)是其中最具活力的成分,這意味著三者有機統(tǒng)一的實踐展開更多地依賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)。就此而言,加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)也就是深化三者有機統(tǒng)一的實踐進(jìn)程。要在實踐中深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一,就必須加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

3.3.2 進(jìn)入新時代以來,圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一實踐邏輯的要求。黨中央形成了一系列具有頂層設(shè)計性質(zhì)的論斷和要求,如“四個善于”,即“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員,善于通過關(guān)鍵政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo),善于運用民主集中制維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”[7]。又如黨法關(guān)系的實踐要點,即領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。如上所述,黨的十九大也提出了一系列深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的新論斷和新要求。這些具有頂層設(shè)計性質(zhì)的論斷和要求進(jìn)入實踐,進(jìn)一步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化,無論是規(guī)范性要求和標(biāo)準(zhǔn)、組織推動和支持還是政治保障,都需要加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。