政黨組織社會：中國式社會治理創新之道

葉 敏

(華東理工大學馬克思主義學院,上海200237)

理解中國的社會治理創新不能簡單就事論事地分析,也不能想當然地把社會治理創新理解為國家對社會的“撤出”,讓社會和市場力量填補政府治理無效的空缺,而是應該把社會治理創新理解為新時期執政黨重新組織社會的一種模式和形態。實際上,對中國式社會治理創新的準確把握,不僅需要歷史視野的“觀照”,而且需要放在一種宏觀體制背景中加以把握。本文提出一種政黨組織社會的理論框架來理解中國式社會治理創新之道,其邏輯起點是中國共產黨乃是一種通過有效組織社會取得革命勝利和社會主義建設成就的使命型政黨,這種使命型政黨以有效組織社會為根本依靠力量,在不同時期、不同階段都極為重視對社會和自身的組織建設[1]。政黨組織社會的本質內涵可以理解為中國共產黨是一種高度嵌入社會機體的使命型政黨,同時也是一種引領社會、形塑社會的政黨組織,通過組織社會來贏得革命、建設和改革的動力支持,實現經濟社會發展、政治基礎鞏固和社會秩序維持。或者反過來可以說,中國社會的組織模式是以中國共產黨的組織網絡為樞紐和主干來實現的,這也是我們不斷強調中國共產黨對中國社會的“團結帶領”的功能。如果順著這個理論框架來觀察,現階段中國而言,之所以存在當代中國社會治理創新的理論命題,乃是社會轉型因素對執政黨構成了系統性壓力,要求政黨變革新的機制和方式更好地組織社會,以適應市場化轉型之后的執政環境和治理任務。

1 近代中國社會的弱組織性與歷史命運

如果從組織角度分析近代中國的百年屈辱史,那么可以說國家缺乏組織性,無法與高度組織化的西方列強競爭,是其中的根本病根。傳統中國的特點是一個郡縣制大國,但是在國家組織結構上卻是一種大而松散的帝國體制。中央對地方的組織控制雖然在歷史上不斷加強,但是由于地理阻隔和信息不對稱,地方權力仍然較大,中央政府很難真正地號令四方。革命前輩孫中山痛嘆中國社會是“一盤散沙”,軟弱無力,這個觀點有些夸張,因為中國并非完全無組織。但是正如梁漱溟先生所云,中國人確實缺乏“集團生活的訓練”,性格“散漫”,缺乏公德意識、合作能力和國家觀念[2]66。中國傳統社會內部雖然在家國之間存在士農工商各階層的社會中間組織,“但實際上,傳統社會內的中間組織遠沒有達到這樣普遍和發達的程度”,國家政權不僅控制社會中間組織的發展,而且“社會中間組織存在著明顯的原始性。它們不僅沒有擺脫狹隘的血緣關系和地緣關系的羈絆,相反無論從組織結構還是從組織原則來說都帶有濃烈的血緣色彩和鄉土情趣,確切地說,它們都是按照家族原則構建的。凡按血緣、地緣構建起來的組織,無不帶有強烈的排他性,這一個宗族排斥另一個宗族,這個行幫排斥另一個行幫,因此在這類組織之上不可能產生更大規模的聯合”[3]450。

中國社會的弱組織性符合了鄉土社會和王朝統治的基本需求,但是卻不足以應付近代西方列強的挑戰,更無法擔負國家現代化的歷史使命?，F代化需要原始資本積累,而社會的弱組織性使得國家汲取能力受到極大限制。王朝政權為了統治穩固,往往奉行“輕徭薄賦”的治國理念,雖然減輕了農民的負擔,但是國家財政能力是羸弱的。1840年清朝財政收入為4 500萬兩,占GDP比重只有1.8%;到1908年,財政收入大幅增加到300 122萬兩,財政收入占GDP比較也僅為4.35%[4]261。辛亥革命之后到新中國成立之間,中國不僅缺乏統一的中央政府,國家財政能力也極其虛弱,以日本全面侵略中國之前的1936年為例,即便經歷了經濟上的“黃金十年”,國民黨整個政府預算也不過只有GDP的8.8%[5]。中國近代歷史的演變實際上說明,中國社會的弱組織性,以及國家汲取能力的羸弱,已經要求中國必須推進一場徹底的革命才能為國家現代化奠基,其根本標志是國家的組織化程度大大提高,國家政權對社會進行了有效組織,并在此有效組織的基礎上獲得支撐現代化的財政汲取能力。

2 政黨組織社會：中國革命與社會主義建設的成功之道

中國共產黨是近代中國國情和歷史使命所孕育的堅強政黨,馬克思列寧主義也高度重視組織工農力量對資產階級和其他反動勢力進行的堅決斗爭。中國共產黨在其革命和建設的歷程中是高度重視組織工作的,一方面高度重視黨的建設、政權建設和統一戰線工作,將黨的建設視為“三大法寶”之一,在極其艱苦的條件下,也注重通過民主的政權建設提高革命政權的治理能力,用正確的統一戰線戰略團結最大多數的支持力量。另一方面,中國共產黨高度重視組織群眾,堅定地走群眾路線,崇尚人民群眾是國家主人的理念,最大限度地教育和動員群眾加入革命力量和國家建設事業。毛澤東指出：“把群眾力量組織起來,這是一種方針。還有什么與此相反的方針沒有呢?有的。那就是缺乏群眾觀點,不依靠群眾,不組織群眾,不注意把農村、部隊、機關、學校、工廠的廣大群眾組織起來,而只注意組織財政機關、供給機關、貿易機關的一小部分人;不把經濟工作看作是一個廣大的運動,一個廣大的戰線,而只看作是一個用以補救財政不足的臨時手段。這是另外一種方針,這就是錯誤的方針?！盵6]93毛澤東還號召：“我們應當進一步組織起來。我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態。”[7]11-12在高度重視組織工作的思想護衛下,通過對黨的自身有效組織(理論建設和黨風整頓)、對軍隊的有效組織(支部建在連上)、對政權的有效組織(三三制)、對社會的有效組織(外圍組織與統一戰線),中國共產黨成功團結和動員了最大限度的社會支持,不僅在艱苦條件下生存了下來,而且緊緊依靠人民以28年時間就取得了全國政權,實現了中國革命的決定性勝利。

新中國成立之后,國家千瘡百孔、百廢待興,國家現代化使命重重地壓在中國共產黨的肩上。現代化不是“請客吃飯”的容易事,而是需要真金白銀的原始積累才能啟動。中國當時一貧如洗,外國人對于中國共產黨能否養活中國人都缺乏信心。但是中國共產黨卻通過一條有效的組織化路線,不僅養活了中國眾多的人口,而且順利地啟動和推進了中國的工業化進程。國家為了提高農業生產效率,在缺乏機械動力的情況下,通過組織人民實施“人海戰術”,大修水利設施,使得中國的糧食產量大幅增長。截至1979年,全國累計建成水庫86 132座,總庫容達4 081億立方米,有效灌溉面積25 209萬畝,農業人均有效灌溉面積由1949年0.53畝提高到0.89畝[8]。現代化的原始資本積累,中國走得也較為艱苦,中國不可能像西方一樣搞對外掠奪和殖民輸出,只能通過省吃儉用地搞“內部積累”[9]12。這個歷史任務的完成也依靠的是中國共產黨有效的組織工作,在新中國成立后很快將城市和農村組織起來,形成了一種“單位制中國”,城市是各種工廠單位,農村是人民公社。將社會嚴密組織起來的好處是為“農業支持工業、農村支持城市”提供了組織基礎,國家通過“剪刀差”以較低的交易成本將大量的農村資源調動到城市,為工業化提供了源源不斷的資源支持。正如學者所言：“從根本上說,單位制度是與傳統的社會主義公有制和計劃經濟相適應的,單位是適應公有制和計劃經濟的需要建立起來的”,“只有將億萬農戶組織在行政權力控制的單位(人民公社)內,國家才能通過單位而實施對鄉村的統購統銷政策(計劃經濟)”[10]78-80。改革開放以來,中國的發展也在很大程度上依靠了社會主義傳統的“制度紅利”。與改革之前相比,改革開放意味著中國借助外部力量發展經濟,而國際資本之所以愿意來中國投資,是因為中國有能力成組織化地為外商提供最好的營商環境,包括優良的基礎設施和工業生產環節,以及物美價廉的勞動力資源。最近一段時期,中國在促進城鄉、區域、階層、民族之間的協調發展也能體現中國作為一個組織化整體的力量。

3 政黨組織社會的再出發：當代中國社會治理創新的理論邏輯

改革開放之后,隨著工業化、城鎮化、市場化、國際化和信息化等結構化進程的推進,中國共產黨組織社會的命題發生了新的改變,這也意味著政府組織社會必須做出新的戰略調整和再出發。特別是由于城鎮化和市場化屬于結構性變革社會組織模式的力量,對政黨原來組織社會的模式和機制形成了巨大的沖擊力,并由此形成對執政基礎的威脅因素以及社會治理議題的突顯化,都成為執政黨必須嚴肅面對的時代課題。在計劃經濟時代,“單位制”在組織學意義上構成了執政黨有效執政的基礎,通過“單位制”對“單位人”的組織、管理和控制,執政黨能夠有效地實現政治社會化和貫徹各類社會治理目標。在“單位制”之下,政府社會治理的任務幾乎不存在,因為單位有效扮演著“代理政府”的角色,承擔著“代表、應責、協調和連接”的多重職能[11]。特別是在“單位制”之下,工作單位對人的行為的調節作用也達到了空前的高度,由此形成的社會問題往往是工作單位中的問題,而工作單位中的問題也很大程度上由單位就能直接解決。所以,在“單位制”之下,社會問題即便存在也很少會找政府,政府的社會治理目標也不直接面對個人,而是通過單位來貫徹。在城鎮化和市場化的沖擊下,原來作為政黨組織社會的基本機制的“單位制”逐漸解體,社會從原來與政權所對接、互嵌的嚴密組織狀態向離散、碎片化的組織狀態發展。這時執政黨就在組織學意義上面臨著兩方面的巨大挑戰：一方面是執政黨組織社會的原有模式的基礎(“單位制”)被掏空了,政黨必須找到和發展與社會新的連接模式;另一方面,缺乏“單位制”支撐的社會治理是一種高負荷的運行狀態,因為“單位制”的歷史退場所帶來的社會變遷效應是社會個體的行為、利益、情緒都缺乏組織化調節,使得國家不得不直接地面對無數的社會個體,在失去中間組織調節的情況下,社會治理事務成指數增加,社會治理成本也被大幅抬高。

在社會主義市場經濟體制下,中國共產黨無意也無法放棄對社會的組織,因為組織社會不僅是解決社會秩序的關鍵,更是維護執政基礎的政治工程,還是決定政府治理能力高低的重要因素。在社會主義市場經濟體制下,執政黨主要依賴一種黨建引領的社會治理創新來重新組織社會。與“單位制”的組織模式相比,黨建引領的社會治理創新模式,不僅寄希望于政黨國家對社會的再組織效應,帶動社會建設和社會自發調節機制發揮作用,同時也寄希望于黨建帶動政府的組織建設,構建一種黨領導下的現代化基層治理系統,這種現代化的基層治理系統不僅要實現政黨與社會有效連接的組織化任務,而且還要有充分的能力解決和處理社會系統產生的各類問題,還希望于以黨的自身組織建設的優化完善。這其中又涉及黨組織在新時期對社會新興領域的有效覆蓋和全方位引領,特別是發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用。按照這個理論思路,我們就不難理解改革開放之后,中國在社會建設、基層社會治理與黨的建設逐漸呈現齊頭并進和相互支撐的制度發展局面。其背后反映了政黨組織社會逐漸形成了新的形態和模式,即通過政黨引領的社會建設,提高社會的組織化程度和社會自治能力,通過政黨引領的社會治理體制構建,提高政府的社會治理能力,以及通過政黨的自身建設和向社會的組織覆蓋,強化政黨與社會的緊密度,以鞏固執政基礎。正如下文將要揭示的,新時期政黨組織社會的再出發涉及三個層次的內涵：一是政黨對社會的有效組織,二是政黨對政府的有效組織,三是政黨對自身的有效組織。但實際上,與以往任何時期一樣,只有基于執政黨對自身的有效組織以及執政黨對其領導下的政權的有效組織,執政黨才能有效地組織社會,完成新階段的發展戰略與治理目標。

圖1 執政黨組織社會的模式變遷

4 政黨引領的社會治理創新：社會秩序構建、治理能力再造與執政基礎鞏固

十八屆五中全會提出,我國社會治理體制的“20字方針”,即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”。十九大報告進一步確認了這一社會治理體制,并且強調要“打造共建共治共享的社會治理格局”。十九大報告同時指出基層黨組織的重要功能之一即在“領導基層治理”。進入新時代,黨建引領基層社會治理創新是一種符合中國國情的社會治理創新道路,也是新時期政黨組織社會的新動向。政黨引領的社會治理創新并不是削弱中國社會的組織性,或者是發展所謂與國家對抗的市民社會,也不是簡單地解決社會秩序問題,而是執政黨通過組織建設對自身執政基礎、政府治理能力和社會的組織性的全方位加固。

4.1 黨建引領下的社會秩序構建：社會組織與社區自治

社會秩序構建的關鍵是建立社會主體之間的聯系和合作能力。亨廷頓指出,“政治發達社會與政治不發達社會的分水嶺就是各自擁有組織的數量、規模和效率,這是一目了然的”,“社團缺乏,組織發展層次低下,乃是政治混亂而動蕩的社會的特點”[12]24。實際上,執政黨對社會的政治整合的關鍵即在于將社會組織化,讓人民過上“組織生活”,克服人民“一盤散沙”、無法合作的狀態。黨建引領社會治理創新的關鍵就是執政黨有效搭建各類組織平臺,有效組織開展各類集體活動,廣泛吸納人民的參與,解決人民的各類需求,讓人民始終“跟黨走”。當前,執政黨不僅要通過群團改革,解決群團組織脫離群眾的根本問題,還要大力培育社會組織和壯大社會志愿力量,有效承接政府公共服務外移的重任,同時執政黨要修煉與社會組織良性互動的管理經驗,確保社會組織的功能不變形走樣。除了培育更多的社會組織以外,黨建引領社會秩序構建的重點是培養社區的自治能力。在城市化時代,由于存在人口流動和利益分化,社區往往很難形成足夠的內生自治能力,因為任何社區自治事業都需要解決集體行動的成本分攤問題。而社區自治能力的提高對社會治理會產生潛在制度受益,而缺乏社區自治則會容易“將小事鬧成大事”,又會給國家產生潛在的制度成本。由于這兩方面的原因,中國共產黨并不排斥社區自治,而是往往擔憂缺少社區自治,執政黨領導下的基層政府也愿意為社區自治提供一定的資源來撬動自治。比如,上海近來年各區都在推動社區自治金項目,居民提出方案和意見,政府通過自治金予以資助。

4.2 黨建引領下的治理能力再造：體系協調與資源整合

有效組織社會的前提是政府自身的有效組織。當前城市基層社會治理過程中往往會碰到兩個問題需要黨組織協調才能有效解決,一個是政府治理體系內部的紊亂和不協調問題,另一個是社會共治與區域化資源的有效利用問題。由于科層制結構的存在,城市基層治理體系往往存在較為嚴重的層級矛盾、條條矛盾和條塊矛盾問題,這些政府治理體系內部的不協調往往成為社會治理無效的“死結”。發達的黨組織系統成為破解條條、條塊矛盾的制度創新空間,因為幾乎所有層級、所有機構、所有主體都存在著黨組織,理論上通過黨的系統自下而上的協調能力,可以整合所有主體的人財物資源,從而形成其他協調機制不可能完成的整合任務[13]。正如西方學者所分析的：“在后毛主義時代,黨的統一領導對因為雙重從屬制所形成的條塊關系矛盾具有強大的整合性作用?！盵14]80以上海為例,從2005年開始上海就提出了區域化黨建的大概念,區域化黨建的一個重要功能即是整合政府的條塊力量、形成基層社區(街道)的治理合力。上海的街道層級還普遍建立了行政組織黨組,行政組織黨組成員既來自于塊,服從街道黨工委的領導,同時雙管單位(對應設置部門)也是行政黨組成員,行政組織黨組一般每兩個月召開一次例會,確保條塊盡可能地保持步伐協調,這樣行政組織黨組體制實際上扮演了條塊整合的功能。黨組織在中國社會系統中具有“總攬全局、協調各方”的中樞性作用,還有助于基層政府能夠統籌和整合更多的主體和治理資源為黨員群眾服務。黨建引領對基層治理能力的提升意義還在于黨組織作為大系統整合的關鍵,能夠將區域內更多主體和資源調動起來,為群眾和黨員服務。比如,上海較早在街道層面就成為了黨工委領導下的社區委員會,社區委員會的成員包括域內企業、社會組織、居民代表、“兩代表一委員”等,社區委員會在街道黨工委領導下對特定類型的共治議題進行討論和建議。區域化黨建的重要價值是整合資源,比如上海浦東新區陸家嘴街道“金領驛站”黨建創新項目的精髓是通過區域化黨建將城市基層社區的各類主體之間形成合作關系,通過資源共享更好地服務白領、企業和居民[15]。

4.3 黨建引領下的執政基礎鞏固：組織覆蓋與精英吸納

在培育社會和有效組織政府之外,黨建引領社會治理創新還在于黨的自身建設,即通過黨的建設來帶動社會治理創新。也即是說,除了幫助社會組織和政府組織之外,黨建引領社會治理創新還意味著對黨的執政基礎的有效鞏固,特別是將黨的支部向社會的新興領域的延伸和有效覆蓋,以及通過吸納社會精英加入黨組織,不斷提高執政黨與社會之間的緊密聯系。根據中組部發布的《2016年中國共產黨黨內統計公報》,截至2016年12月31日,中國共產黨已經在185.5萬個非公有制企業已建立黨組織,占非公有制企業總數的67.9%,在全國社會組織法人單位中已建立黨組織的28.9萬個,占社會組織法人單位總數的58.9%。組織覆蓋工作建立之后,還有解決黨建的有效性問題,特別是要在根本上增強黨組織的吸引力。執政黨建設的基本規律是與時俱進地適應社會變遷的新形勢,并在新的社會條件下通過吸納社會精英來完成對社會的政治整合。一方面,“只有能適應社會發展的政黨,才能走在社會發展的前列,才能領導社會發展”[16]。另一方面,政治整合的關鍵在于有效組織社會和對社會精英的有效吸納。有學者指出,吸納社會精英,特別是新社會階層,是中國共產黨適應社會變遷的“組織技術”[17]。在以往較長一段時期,黨比較注重從“有組織人口”、年輕人口和從代表先進生產力的企業主和高學歷人口中吸納黨員,這種精英吸納適應了中國社會發展的大趨勢。但是隨著社會流動化趨勢的加強,以及社會治理問題的不斷突顯,執政黨必須更加注重在“無組織人口”中覆蓋組織和發展黨員。比如,流動人口黨建的價值在于通過流動人口黨建,匯聚流動黨員,發展流動人口精英進入黨組織,能夠在社會治理上取得制度紅利。因為,中國式人口流動存在親緣、地緣的特點,在流入和流出兩端都呈現相對集中的分別[18]。同鄉往往集中居住于某個區域,集中于某個行業,一旦通過流動人口黨建抓住了關鍵人物,對流動人口的服務管理也就增加了更多的機制和辦法[19]。比如上海奉賢區奉城鎮、嘉定區江橋鎮都通過在村居黨組織下設立來奉人員、來嘉人員服務管理委員會。2008年起,浦東新區高橋鎮率先成立了“高橋鎮(平邑縣)來滬人員居住地人民調解委員會”,探索了流入地與流入地雙方黨委交叉任職的黨建機制。另一個重要的方向是,為了強化社會治理,黨組織要更多地面向基層干部、社區領袖和居民骨干發展黨員,特別是那些社會治理和社區自治的中堅力量,黨組織要主動吸納進來。

5 結語

本文運用政黨組織社會的理論框架,從歷史視野和宏觀體制視角透視了中國式社會治理創新的理論邏輯和實踐經驗。意圖說明的是,中國式社會治理創新應當理解為新時期執政黨重新組織社會的模式和形態,而不應把社會治理創新解讀為政黨的退場和國家的撤出。中國共產黨在革命和建設過程中,其成功之“法寶”就是能夠有效組織社會,最大限度地動員社會支持。即便是經歷了市場化轉型,中國共產黨仍然無意也無法放棄對社會的有效組織使命,而是必須尋求新的有效方式加固對社會的組織。因為對社會的有效組織不僅決定了中國的社會秩序問題,也連帶性決定了政府治理能力的高低,還在根本上關系到政黨自身執政基礎的鞏固與否。2015年,習近平總書記要求,要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。實際上,這個講話正是反映了黨建引領社會治理創新在社會建設規律、政府治理規律、黨的建設規律上“三位一體”的統一性和同構性,也揭示了政黨組織社會在新時期的展開形態。