政務數據開放生態系統構建眾創空間研究*

陳珊珊 陳玉梅

（暨南大學公共管理學院/應急管理學院 廣州 510632）

我國正處于加快實施創新驅動發展戰略和經濟結構轉型的階段，鼓勵和支持社會創新創業者充分發揮技術、信息、數據等新生產要素的潛力。在2015年《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》中明確提到：“要加強政府數據開放共享，推動大型互聯網企業和基礎電信企業向創業者開放計算、存儲和數據資源，積極推廣眾包、用戶參與設計和云設計等新型研發組織模式和創業創新模式”，充分肯定了政務數據開放對“雙創”的價值。國家信息中心的《中國大數據發展報告（2017）》指出，2015年以來社會對大數據領域的“雙創”熱情總體上呈現穩步升溫的態勢。2018年1月，中央網信辦等部門聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》，明確試點范圍以及各項任務，旨在提高數據開放質量和促進社會化利用。

未來數據驅動創新更多的是商業創新，很大程度上是對數據再利用[1]。大量的研究表明數據驅動創新可以產生巨大的價值，美國Opower數據分析公司在獲取所服務的公用電力公司的家庭能耗數據基礎上，整合周邊天氣、地理和人口等公共數據，為用戶建立家庭耗能檔案和提供節能建議。這不僅有利于提高自身服務質量和滿足用戶的個性化服務，還能為社會節能減排。毫無疑問，這過程中能夠產生新的經濟效益、社會效益和生態效益。

而大數據領域的“創新創業”更是直接體現了數據與商業價值的緊密關系。政務數據是社會創新創業的重要資源，政務數據開放利用的每個環節都為各利益相關者提供新的契機。創新創業者通過利用數據實現工作流程優化、商業決策、提供產品和服務等，不斷地推動我國經濟和產業結構的調整。政務數據這座“金山”有必要在政務公開和“互聯網+”的大潮中被喚醒，與社會數據一道承擔起新的歷史使命，推動經濟社會轉型發展[2]。

1 研究綜述

自從2009年美國總統奧巴馬提出《開放政府指令》以來，各國政府紛紛探索政務數據開放的道路。由于各國實施政務數據開放的目的不同，所以路徑有所差異，主要包括以下三個路徑：①以公民為中心；②政府管理為中心；③經濟為中心[3]。2011年歐盟委員會的研究報告——《開放數據戰略》指出，數據開放將給歐盟經濟帶來每年400億歐元的增長， 2013年歐盟《公共部門信息再利用指令》修訂方案被通過以后，明確指出數據開放的潛在收益包括數據驅動產品和服務創新[4]。2013年4月，經合組織發布《以數據驅動的創新開發新增長源泉》，報告表明利用數據和數據分析可以形成競爭優勢和推動創新[5]。之后，全球范圍內開始越來越重視政務數據開放的經濟價值，政務數據開放價值也成為國內外學者研究的重點領域。

1.1 國外關于政務數據開放價值的研究

國外方面，關于政務數據開放的理論和實踐研究都較為成熟，他們較早關注到公共信息資源再利用可以產生商業價值。2006年經合組織的工作報告內容涵蓋了公共部門信息再利用的商業價值和商業化應用的內容[6]，后來在政務數據開放的背景下，使得通過商業模式挖掘政務數據價值成為可能。2013年，Ferro和Osella通過分析公共部門信息資源再利用[7]，總結出八種商業模式，分別是優質產品/服務、免費增值產品/服務、開源模式、基礎設施模式、以需求為導向的平臺、以供給為導向的平臺、提供免費的品牌營銷服務、白標發展模式。同期，T. Gustafson與D. Fink利用大數據的生命周期理論提出“大數據價值鏈”的概念[8]，認為每條數據價值鏈都包括四個主要階段：數據產生-數據儲存-數據分析-數據應用。

為了更好地理解政務數據開放價值創造機制，Zeleti等從數據開放利用的商業模式角度，提出6-Value業務模型框架，包括價值主張、價值增值、價值回報、價值獲取、價值管理、價值網絡[9]。后來，Sharon等通過比較政務數據價值實現的不同視角[10]，發現網絡與生態系統視角是最能規劃和設計政務數據開放計劃的，提出的模型不僅涵蓋政務數據開放的利益相關者，還能體現系統各要素相互影響及其作用，能夠把社會和技術的動態關系納入到影響政務數據開放計劃的性質和績效范圍內考慮。綜合國外現有研究成果來看，重在透過商業模式進行實證分析政務數據開放經濟價值，以“生態系統”的理念指導整個政務數據開放計劃，有利于政務數據開放利用的可持續和價值創造。

1.2 國內關于政務數據開放價值的研究

國內學者們主要圍繞以下七個角度研究如何通過政務數據開放利用實現經濟價值創造：①經驗借鑒的角度，楊東謀等通過臺灣的經驗說明政府從法令規范、開放數據平臺、開放數據面向、技術與格式標準、開放數據的推廣與授權使用機制實現政府數據增值[11]；②利益相關者角度，沈晶等通過梳理利益相關者理論，提出政府數據開放九維價值生成機制[12]；③用戶利用的角度，徐慧娜等以用戶對政府數據開放平臺的利用為導向研究數據利用和價值實現[13]；④數據供給的角度，翟軍等通過借鑒國外政府優先開放高價值數據的經驗，提出國內也要完善優先開放高價值數據的保障機制[14]；⑤基于價值體系構建的角度，黃如花等通過文獻分析和政策文件的方法[15]，比較中、美、英三國的政府數據開放政策，試圖構建適合我國的政務數據開放價值體系；⑥價值鏈或商業模式的角度，夏義堃通過企業探討政務數據利用實現價值生成的方式[16]；⑦生態系統的角度，鄭磊在中國政務數據開放初步調研的基礎上，總結梳理出政府數據開放生態系統[17]。

透過國內現有研究成果發現，國內部分學者雖認同“數據開放是信息公開在大數據時代的新的發展階段”[18]，但大部分學者是在借鑒國外政務數據開放理論與實踐的基礎上研究政務數據開放價值。主要原因在于：過去我國政務信息資源公開強調的是政治價值而不是經濟價值，關于政務數據資源的經濟價值理論和實踐研究都有所欠缺。近年來，我國政務數據開放進程不斷加快，口號由強調“數據開放”轉向“數據利用”，國內學者們的研究重點也逐步轉向社會利益相關者如何通過合作實現政務數據開放價值，研究價值的角度也更加多樣化。

構建“生態系統”模型可以指導我國政務數據開放進程，促進社會對政務數據資源再利用，以多種形式實現價值創造，從而獲取更大的經濟效益。但目前的研究成果大多是借鑒國外的經驗，尚未真正結合我國“大眾創業，萬眾創新”的大背景，所構建的政務數據開放生態系統欠缺本土化氣息。因此，本文在梳理國內外的理論基礎上，試圖構建一個既能實現政務數據開放價值又推進“大眾創業，萬眾創新”的眾創空間政務數據開放生態系統。

2 眾創空間政務數據開放生態系統的構建

目前，很多學者將創新、創業和政務數據開放各自看作一個生態系統與獨立的研究對象。現有研究和實踐中發現政務數據開放與社會創新創業有著密切聯系，例如從年輕“創客”經營的數據分析公司可以看出，創新創業活動和政務數據開放利用可以創造經濟價值；“創客”是政務數據開放利用的主要利益相關者；創客與數據資源交互的過程既是創新創業活動也是政務數據開放價值創造的表現。因此，本文在理解政務數據開放生態系統和眾創空間生態系統理論的基礎上，嘗試提出眾創空間政務數據開放生態系統。

2.1 理論溯源

2.1.1 眾創空間生態系統的研究

在提出“眾創空間生態系統”以前，學者們把“創新”“創業”“創新創業”各自看成一個生態系統，對它們的定義界定大都是類比自然生態系統。劉雪芹和張貴認為創新生態系統包括三方面：創新個體和組織、創新區域環境、創新主體間以及與創新環境間的互動和要素流動[19]。項國鵬等認為創業生態系統由在一定區域內相互作用的創業群落構成，包含各種相互依賴的參與者（創業者、政府機構等）和影響因素（市場、基礎設施、支撐環境和創業文化等）[20]。后來，基于創新和創業密不可分的關系，封雪韻認為應將二者結合起來構建創新創業生態系統，指在一定時間和空間范圍內，參與創新創業活動的主體組織之間以及主體組織及其所處環境要素間直接相互作用，通過科學技術進步、經濟效益擴張和創新意識擴散，形成特定的利益結構和參與群體多樣性[21]。在大眾創業與萬眾創新背景下，面向大眾創業所構建的新型創業集聚平臺，正逐漸成為社會化創新創業的主要載體[22]，稱之眾創空間。眾創空間具有生態學屬性，其目的是促進創新創業[23]。眾創空間生態系統是結合“生態學”解釋創新創業的整合形態，包括多元的創客主體、資源共享、創客與各種創業資源主體交互產生的創新創業活動。

2.1.2 政務數據開放生態系統的研究

構建政務數據開放生態系統是為了政務數據提供者和用戶之間能夠實現反饋與溝通，實現系統內部的動態平衡和自我調整。首先，基于內容構成方面考慮：Harrison等認為政務數據開放生態系統至少包括三個相互依賴的主要領域：①政府政策和舉措；②用戶、企業和普通公眾[24]；③創新者。接著，Sharon等結合全球政務數據開放的機遇、政策與策略、數據公布、數據利用與產品、反饋與溝通和利益等方面闡述政務數據開放生態系統的具體內容（見圖1）[25]。

近年來，關于政務數據開放生態系統研究的重點轉向以價值實現為目標，要求整合系統內所有要素使之良性循環。Iansiti和Levien指出可以通過多種方式實現價值創造，包括創建平臺，以服務、工具或技術的形式為他人提供解決方案[26]。Zuiderwijk等還認為應該基于多層次和多維度去分析政務數據提供者、普通用戶和數據利用者之間的關系，還要考慮社會背景[27]。Mahdi M.和Luis F.基于閉環系統的角度闡述了政務數據開放價值創造的過程[28]，認為政府和社會之間的利益是可以平衡的，既包括政府部門開放數據給公眾，也包含社會對政府數據開放的反饋意見。在生態系統中，“數據價值鏈”與“數據流”是雙向流通的，從政府的數據集開始，接著通過政府或非政府開發者利用這些數據集開發APP，最終被社會用戶使用產生經濟效益。最后，從經濟效益來評估生態系統的效果，是否促進經濟增長和增強競爭力、社會創新、優化工作流程、產生新的產品與服務以及為公司或投資者提供有價值的信息。

2.2 眾創空間政務數據開放生態系統的概念及其構成

以創新創業為使命的眾創空間正逐漸成為社會化創新創業的主要載體。政務數據開放生態系統構成要素主要包括利益相關者、政務數據開放利用過程、利益以及外部環境。為此，可以將眾創空間政務數據開放生態系統定義為以價值實現為內在驅動力，將政務數據開放與社會創新創業緊密結合的整體。

圖2 眾創空間政務數據開放生態系統動態模型

政務數據資源驅動社會創新，產生新觀念和新想法；在外部環境和個人動機和能力的驅使下，利益相關者與政務數據資源利用過程中，以相互作用的創新方式產生系列社會創業活動；最后共同致力于實現政務數據開放價值、經濟價值創造和促進“大眾創業，萬眾創新”的形成。具體內容包括五個部分：價值實現、資源供應、利益相關者以及創新創業活動和外部環境等（見圖 2）。

（1）價值實現——內在驅動力

數據開放的重心是開放數據以創造經濟價值，因此要重視整個生態系統中利益相關者的效益和利用政務數據創新過程中的價值創造。價值實現是有效整合政務數據開放與創新創業的內在驅動力，而且Zuiderwijk等學者利用整合型科技接受模型（UTAUT）分析發現績效期望會直接影響用戶利用數據的行為意向[29]。從微觀層面說，創新創業者是在利潤驅動和滿足個人發展的動機下，才會選擇創新創業活動；從宏觀層面說，我國目前實施的“大眾創業，萬眾創新”戰略也是為了通過社會創新增強國家經濟競爭力和促進區域經濟的發展。

（2）資源供應——數據開放平臺

各級政府掌握著全社會信息資源的80%，其中包括3 000余個數據庫[30]。把這些數據開放給社會，無疑是為社會提供豐富的創新創業資源。政府作為數據的管理者，擁有采集和辦理業務時產生的龐大數據資源，就相當于擁有政務數據開放的主導權。政務信息資源是一種按照可共享性取自社會成員（包括個人、企業和其他社會組織）、又用于社會的社會公共資產，屬于公共產品和服務的一部分，任何政府部門的信息都具有公共屬性。因此政務數據的公共屬性決定了“開放”的天性。而基于政務數據資源蘊藏巨大的商業價值，各政府單位都應在充分考慮政務數據開放責任的基礎上積極主動地向社會開放。通過創新創業者和公民技術團體對數據進行加工利用，形成新的數據產品或服務，在為公眾提供更多公共服務的同時為社會增加就業崗位和稅收擴大經濟效益。

（3）利益相關者——政府、創新創業者與社會公眾

按照政務數據開放利用過程的主要貢獻劃分利益相關者，包括政務數據開放提供者、直接利用者（本文主要指創新創業者）和最終受益者。它們不是獨立的也不是一成不變的。政府在政務數據資源發布階段作為政務數據開放主要提供者；創新創業者和技術團體在政務數據開放加工利用階段作為直接利用者，研發數據產品與服務；公眾和政府在政務數據開放價值實現階段則作為數據產品與服務的最終受益者。

（4）創新創業活動——利益相關者與政務數據資源的交互過程

通過多維度、多層次的交互過程，實現創新創業者與政務數據資源的對接，共同促進社會創新創業。利益相關者是知識的有機載體，政務數據是創新的資源，二者交互實則是知識創新的過程，這是提高創新能力的基礎，交互過程有利于不斷產生新想法、新動力，逐步發展成為創業的新源泉。政府、創新創業者、公眾在這個政務數據開放過程中實現資源、能力與技術和產品利用的互補性，建立起多方合作、相互依賴的共生關系，形成新的商業模式和創新創業活動。

（5）外部環境——影響創新創業的文化氛圍

在整個生態系統運行過程中，要充分考慮外部環境，主要指影響創新創業的外部因素。其中，政府領導對創新創業的態度和政策頒布都會影響創新創業的發展，影響基礎設施的完善程度，最終影響社會創新創業活動。政府要為創新創業者營造良好的外部環境，活躍、積極的文化氛圍可以讓更多的普通公眾愿意把新創意注入實踐中，能夠有信心、有動力參與到創新創業的浪潮中。

3 基于中國政務數據開放實踐的檢驗分析

在政務數據開放實踐的過程中，經常會遇到三個現實問題需要考慮：第一，政府投入高額成本實現政務數據開放，是否產生社會期望的效益？第二，巧婦難為無米之炊，政務數據開放能否成為創新創業者的重要資源？第三，政務數據開放以及創新創業的結合最終能否共同拉動經濟增長？

眾創空間政務數據開放生態系統模型，可以從價值實現、資源供應、利益相關者、創新創業活動和外部環境等五個方面，促進政務數據開放實踐實現價值轉換。一方面指導和檢驗實踐的效果，另一方面為產業價值鏈的形成指明方向。本文以貴州省政務數據開放為案例兼及北京、上海等地政務數據開放的實踐，對模型中各要素的相互作用和影響效果進行系統的分析。

3.1 貴州省政務數據開放的實踐

2013年開始，貴州省貴陽市率先提出“以大數據為引領加快打造創新型中心城市”，經過三年時間，貴陽大數據成為國內的典范試點；2016年2月25日，貴州省再次成為中國首個大數據綜合試驗區；2017年5月26日，貴陽市舉辦了以“數據創造價值，創新驅動未來”為主題的中國國際大數據產業博覽會。在我國提出“大眾創業，萬眾創新”和政務數據開放后，貴州省充分抓住這個機遇，吸引各種創新創業人才、資金聚集，努力建設大數據“雙創”引領區，表現為以下五個方面：

（1）價值實現

以價值實現為內在驅動力，貴州省政府通過政府數據開放盤活數據資源，引導企業、行業協會、科研機構、社會組織等依法采集并開放數據，探索建立形成政府和社會合作開發利用大數據機制，鼓勵企業、社會組織和個人利用數據資源開展商業模式創新，實現數據創造經濟價值。

（2）資源供應

貴州省政府數據開放平臺涵蓋九大主題，目前數據資源多達710個（數據截至2018年1月），涉及的領域范圍廣。社會公眾可通過這個平臺直接下載數據、利用API接口直接利用數據，對數據進行建模、挖掘等開發，促進政務數據資源與創新創業活動的融合。

（3）利益相關者

在《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014—2020）》的通知中，明確提及要帶動政府部門、社會機構、企業及個人的大數據應用熱潮，滿足社會公眾的應用需求。在大數據應用的浪潮中，政府政策為創新創業者開展活動提供支持；創新創業者的活動促進大數據產業發展和滿足社會需求；公眾對大數據產品的需求為創新創業者提供廣闊的市場空間，這樣不同利益相關者就實現了互動與配合。

（4）創新創業活動

利益相關者與政務數據供應者之間的交互活動，既是數據資源不斷利用的過程，更是社會公眾創新創業的過程。目前，創新創業者利用數據資源的交互產生的創新創業活動更加多樣化，合作程度更為密切：貴州省政府通過創新利用數據開發各種應用APP，包括貴州交警、黔通途APP、交管12123等，實現數據可視化；企業通過與政府創新式的合作建立貴陽大數據交易所，有利于打破行業信息壁壘，推進產業融合創新；企業間的合作以及集聚會帶動大數據產業園的形成，如阿里、騰訊、華為等，落戶于貴安大數據產業發展集聚區，共同利用基礎性資源，聯合創新，共同研發新的數據產品和服務，打造大數據產業鏈；此外，大力實施大數據戰略后，需要其他關聯企業提供基礎設施、通信光纜和數據服務器等數據衍生產品或服務的支持。

（5）外部環境

貴州省政府、工信部和中國科學技術協會已連續舉辦三屆“云上貴州”大數據商業模式大賽，每年“云端大獎”獎金豐厚，參賽項目多達上萬個，還吸引了一大批投資者的資本，幫助參賽者把這些“金點子”“創意”轉化成產品和成果，極大地提高了社會公眾對大數據的關注度和激發公眾利用數據資源創新創業的動力。

3.2 北京、上海、浙江三地地方政務數據開放的實踐

此外，本文還根據2018年1月印發的《公共信息資源開放試點工作方案》選取的北京、上海、浙江等試點作進一步分析（見表1），以更好地檢驗眾創空間政務數據開放生態系統模型的普適性。

表1 各地政務數據開放的實踐

3.3 分析總結

（1）構建數據開放平臺促進政務數據資源開放與共享

目前，我國地方政府意識到通過門戶網站或數據開放平臺向公眾開放數據的重要性，開放是實現政務數據開放價值的前提條件，因此各地開始建立起統一的政務數據平臺。政務數據開放平臺的建設有利于打破數據“壁壘”，提供龐大社會數據資源的同時促進政務數據共享與利用，確保公眾獲取數據的公平性，共享的形式有利于節約社會資源和開放成本。截至2018年初，據不完全統計，各省市建立的政府數據開放網站已多達20余個，2018年底我國政府數據統一開放平臺也將建成。

（2）開發產品和服務是作為經濟價值的載體

政務數據開放再利用是將政務數據以產品或服務的形式再提供給社會公眾，實現政務數據開放的經濟價值。數據產品是通過關聯數據研究，挖掘不同數據重新組合或者互補的價值研發的。既包括開發各種應用APP，也包括開發衍生產品，如API接口、基礎設施建設的相關產品，甚至還可以是龐大的數據產業。另外，服務類產品可以通過分析和挖掘政務數據背后隱藏的信息，向公眾提供信息咨詢服務和決策服務，例如商業決策、交通最優路徑決策。

（3）組織比賽營造“大眾創業，萬眾創新”的文化氛圍

各地政府注重通過舉辦大數據商業模式比賽和利用網絡媒體傳播政務數據價值，鼓勵公眾對政務數據開發利用，提高政務數據的知曉率和共享程度。這些大賽使得對數據有興趣的“創客”齊聚一場，在創新思維的相互碰撞下共同挖掘數據價值，充分激發全社會研發數據產品的活力。上海連續舉辦三屆“上海開放數據創新應用大賽（SODA）”，已經引起社會的廣泛關注，賽事營造了“大眾創業，萬眾創新”的文化氛圍，為企業和政策制定者探索市場化運作模式提供了洞察力，催生了新的商業模式。

（4）利用大數據產業園形成眾創空間的商業模式

一方面，利用政府、高校、科技園、科研機構以及擁有大量數據的企業等單位的數據、人才、技術優勢，建立大數據研究所，保持社會持續創新的活力。另一方面，要推動大數據與各產業、各行業融合發展，加快創業項目的落實和產業化發展。各產業、各行業的融合有利于加快經濟結構轉型，引領新的“雙創”商業模式，形成經濟價值含量高的大數據產業園。圍繞產業鏈上下游共同開發數據資源，實現政務數據開放與“雙創”高度結合。目前，我國上海、北京、廣東等地都開始建立大數據產業園，整合各類資源，通過企業合作的方式增強競爭力，實現資源共享和經濟效益創造。

4 結論與建議

本文基于生態系統視角提出的眾創空間政務數據開放系統模型，較全面地解釋了數據開放實踐的全過程，同時為地方政務數據開放計劃的落實提供了針對性的建議。

運用“眾創空間政務數據開放生態系統”的思維指導實踐。在這樣的思維指導下，我國政務數據開放進程和創新創業政策穩步推進，包括明確開放內容、開放形式、更新頻率、創新創業的優惠政策等。政府需要綜合考慮開放哪些數據既滿足公眾要求又符合創新創業者的質量要求，更好地實現開放的價值，使得“數據開放”更有意義。如上海利用“生態系統”思維指導數據集的開放，優先開放一批群眾迫切需要、商業增值潛力顯著的高價值公共事業數據資源，整合了能源、交通、氣象、通訊等領域優質公共事業數據。

重視“眾創空間政務數據開放生態系統”的關系治理。政務數據供應、創新創業者研發利用到普通用戶使用等涉及多個利益主體，各主體之間既有合作關系、競爭關系還有共生關系，各個主體在整個生態系統內所追求的價值和目標是不一致的，政府旨在提供公共服務和實現公共價值，創新創業者旨在提供產品與服務和追求經濟價值，公眾則是消費者和旨在擴大公眾參與。此外，還要考慮外部環境與內部機制的相互作用，注重營造積極的創新創業文化氛圍。

充分發揮“眾創空間政務數據開放生態系統”的整體性功能，使得政務數據資源開放與創新創業能夠產生“1＋1＞2”效應。實現中國經濟發展新常態，需充分發揮“大眾創業、萬眾創新”的作用。政務數據資源作為新生產要素，創新創業作為新載體，通過生態系統的整合，能夠形成多樣化的合作。社會個人、企業和組織可充分利用政務數據開放平臺，搭建起政企產學研創的統一平臺。通過開源政務數據資源，通過個人、企業、組織的創新利用，可以形成大數據“產業鏈”和新的商業模式。

（來稿時間：2017年12月）