鄰避設施建設項目全生命周期公眾參與機制構建

文/重慶大學建設管理與房地產學院 張曉姣

0 引言

改革開放以來，我國城鎮人口快速增長，城市化水平呈快速上漲態勢。據聯合國經濟和社會事務部最新發布的《2018世界城鎮化展望》，到2050年城市人口將增加25億，90%的增長率由亞洲國家貢獻，其中我國預計增長約2.55億城市人口，其城市化水平在世界范圍內處于相對領先的位置。2011年以來我國城市化水平突破50%，2017年末達58.52%。按美國地理學家Ray M Northam的“諾瑟姆曲線”，我國城市化進程已步入第二階段，未來一段時間將保持加速發展水平。

隨著我國民主制度建設的發展及新媒體網絡途徑的拓展，公民在不斷增強自身民主意識的同時，產生了更多參與國家建設及維護自身利益的需求。當公共設施建設過程中的民主參與程度不能滿足公民需求時，矛盾由此產生。類似廈門PX項目、北京六里屯垃圾發電廠、上海磁懸浮聯絡線及廣州番禺區垃圾焚燒廠等群體性事件不斷上演。自1977年O’Hare首次提到“鄰避（Not In My Back Yard，簡稱NIMBY）”概念以來，國內外學者將建設后能惠及較大區域甚至整個城市，但因具有負外部性而遭到附近公眾反對的設施稱為“鄰避設施”。

1 國內外研究現狀

1.1 公眾參與

英、美、德等發達國家對公眾參與的理論研究起步較早，體系趨于完善，在實踐領域也有相應的法律保障，參與方式更為多樣化[1]。王青斌在總結我國公眾參與城市規劃現狀后，提出需進一步規范我國公眾參與方式、完善信息公開制度及保障公眾參與權制度[2]。有學者認為公眾參與是對政府決策能力的挑戰，在此背景下，政府更應注重設計、引導、溝通和法治能力的提升[3]。信息公開的作用不容小覷，《政府信息公開條例》中的規定偏原則性，應適當修改，從法律層面保障公眾的參與地位[4]。郭小聰等為政府提供了基于博弈論視角的“公眾參與輪流出價模型”，并結合案例解釋該模型的運行機制[5]。吳祖泉將研究視角轉移到第三方作用，以廣州市恩寧路街區改造案例為論據，說明第三方的加入能提升公眾參與效果，維護公眾利益[6]。

通過文獻整理發現，我國學者更多地停留在理論研究層面，即使有部分學者將研究拓展到實踐領域也僅是構建模型，實操性不足。公眾參與是理論結合實踐的重大命題，需設計具體操作機制，為政府和公眾提供實踐參考，總結經驗再反作用于理論，從而使我國的公眾參與走上制度化道路。

1.2 鄰避設施

鄰避現象較早在西方國家顯現。20世紀70年代，隨著鄰避問題的出現，美國學者在其后20年間發表了大量研究文獻。從20世紀90年代開始，日本、韓國及我國臺灣地區的學者也逐漸加入到研究隊伍中。目前，一些國外學者未將目光局限于鄰避理論，轉而嘗試搭建其他理論框架，例如PETROVA M A結合文獻及在馬薩諸塞州城鎮的實地調查，放棄用NIMBY概念來解釋社區公眾支持或反對公共設施，提出社區關注4個類別：視覺/景觀、環境、社會經濟和程序的框架（VESPA）[7]。

大陸學者的研究始于21世紀，主要集中在3個方向：分析垃圾處理設施的困境和解決方案、典型鄰避事件的解決及運用GIS等技術手段研究鄰避設施的區位選擇。劉佳佳等總結出公眾參與方式選擇表，將鄰避設施選址分為4個階段：選址啟動、多方案編制、環境影響評價和方案確定[8]。大多數學者結合案例展開鄰避現象研究，包括廣州大坦沙和番禺垃圾焚燒發電廠選址案例[9]、湘潭市九華垃圾焚燒發電廠案例等，目前的案例研究更多地集中在垃圾焚燒發電廠事件[10]。劉小峰為社區的可持續發展管理和房屋等資產的經濟性貶值計量構建了基于計算試驗理論與方法的鄰避設施選址與環境補償模型[11]。

在學習國外成熟理論及國外成功實踐經驗的同時，更應結合我國國情。目前我國學者在鄰避設施領域研究中雖涉及公眾參與范疇，但只局限于規劃階段。筆者認為，只有在鄰避設施建設項目的全生命周期各階段都引入公眾參與，才能更全面地規避鄰避風險，使鄰避設施建設更順利，更有效地發揮鄰避設施的價值，保障公眾利益。

2 鄰避設施全生命周期公眾參與實現機制

2.1 全生命周期劃分

美國項目管理協會認為：“為了更好地管理和控制項目，一個組織會將項目劃分為一系列的項目階段，以便更好地將組織的日常運作和項目管理結合在一起。項目是一項分階段完成的獨特任務，項目各階段放在一起構成項目的（全）生命周期。”英國皇家特許測量師學會指出：“項目的（全）生命周期是指包括整個項目的建造、使用及最終清理的全過程。項目的（全）生命周期一般可劃分為項目建造、運營及清理階段。項目建造、運營和清理階段還可進一步劃分為更詳細的階段，這些階段構成了項目的全生命周期。”中國建筑業協會認為：“工程項目的生命周期包括工程項目的決策、實施和使用階段。其中決策階段包括項目建議書、可行性研究；實施階段包括設計工作、建設準備、建設工程及使用前竣工驗收等；使用階段即投入運營使用。”

有文獻綜合上述3種定義，將工程項目全生命周期劃分為前期策劃階段、設計和計劃階段、實施階段、運營（使用）階段及拆除處置與再利用階段。

1）前期策劃階段 指從項目構思到批準立項的階段，該階段需從工程項目整體考慮問題，提出總目標與總功能的具體要求，參與主體是投資者及建設單位。

2）設計和計劃階段 指從批準立項到開始施工的階段，主要包括設計、計劃、招投標和施工前的各種準備工作，參與主體是建設單位、設計單位和相關單位（如提供設計咨詢服務的監理單位或工程項目管理單位）。

3）實施階段 指施工建造階段，從開始施工到項目建成、竣工驗收通過并交付使用為止，參與主體是施工單位和相關單位（如提供監理咨詢服務的監理單位或者工程項目管理單位）。

4）運營（使用）階段 是工程項目開始投入生產、使用到工程項目終止使用的階段，參與主體是建設單位或投資者。

5）拆除處置與再利用階段 是實施階段的逆過程，參與主體是施工單位和相關單位（如建筑材料的再利用單位）。

本文將選用上述第4種定義輔助說明如何在鄰避設施全生命周期中引入公眾參與機制。

2.2 鄰避設施全生命周期公眾參與機制

1979年日本東京垃圾焚燒廠選址事件促使日本東京乃至日本全國的公眾參與機制變革，日本政府針對性地建立引入公眾參與的垃圾焚燒廠選址機制[12]，并在全國范圍內推廣。該機制包括2個階段：第1階段由各區分別自行選舉市民代表與專家，組成選址預備會，提出選址候選方案；第2階段由一般市民代表、候選地市民代表和專家組成建設特別市民委員會，分別論證前一階段提出的候選方案，并由代表投票決定最終方案。

雖然日本與我國的社會形態和經濟發展水平存在差異，但其公眾參與機制對我國具有一定的借鑒意義。以此為參考，本文嘗試構建貫穿鄰避設施建設項目全生命周期的公眾參與機制，如表1所示。

鄰避設施建設項目前期策劃階段是全生命周期公眾參與最重要的階段，決策各方需全面考慮建設項目存在的風險，并將風險盡可能消化在項目初期。因此本階段的公眾參與機制設計也最為細致，共分為3個步驟。

1）由一般公眾代表、項目相關領域的專家和政府經過全面深入的溝通交流，共同決定項目功能和總體目標，并以此為依據選擇公眾參與的范圍、形式和途徑。在這一步中，一般公眾代表還需要與專家、政府一起選擇若干符合鄰避設施建設條件的候選地，為下一步確定選址方案做準備。

2）由候選地區公眾選出代表組成候選地公眾代表組織，與專家、政府共同對第一步中提供的候選地方案進行論證，通過投票或其他方式確定最終的選址方案。

3）最終確定的建設地區的公眾代表自動轉化為建設地公眾代表，與專家、政府一起選定合格的承建商，并制定環境補償方案。

現有研究普遍忽視了公眾參與在設計和計劃、實施及運營（使用）階段的作用，這些階段的公眾參與是保證鄰避設施建設項目有效實施的關鍵，不同于前期策劃階段，公眾參與的主要職能是監督。保證項目建設過程中各類信息及時、全面公開十分重要。

當鄰避設施的功能基本發揮完畢，全生命周期發展到拆除處置與再利用階段時，需集合一般公眾代表、建設地公眾代表、專家與政府共同討論制定具體實施方案，到此鄰避設施建設項目全生命周期公眾參與機制運行結束。

此機制的核心是遴選出適合的一般公眾代表，形成固定的公眾參與代表組織，即使沒有鄰避設施項目在建，他們也存在。這些公眾代表根據一定原則廣泛遴選，不局限于某個地區，其代表整個城市乃至社會的公眾利益，因此遴選原則的制定尤為重要。

在前期策劃階段的第2步中，在候選地公眾代表遴選過程中雖然更多地發揮相應地區公眾的自主性，但也需一定的依據作參考。這些公眾代表不僅在選址方案確定過程中起到聯系公眾與政府的橋梁作用，一旦選址方案確定，該地區的候選地公眾代表自動成為建設地公眾代表，此時其職能也自動轉化為對鄰避設施項目建設過程實施監督。

3 保障公眾參與機制有效運行

3.1 完善公眾參與相關法律制度

我國現有部分法律已將“公眾參與”寫入某些條款，例如《城鄉規劃法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等，但幾乎都停留在原則性規定層面，操作性不強，或在具體實施中靈活性較高，極有可能使公眾參與流于表面。因此，為保障公眾參與機制有效運行，完善公眾參與的相關法律制度是最基本、最迫切的需求。

表1 鄰避設施全生命周期公眾參與機制

3.2 加強公眾參與的信息公開力度

國務院辦公廳于2017年12月15日發布《關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》（國辦發[2017]94號）（以下簡稱《意見》），明確“在重大建設項目批準和實施過程中，重點公開批準服務信息、批準結果信息、招標投標信息、征收土地信息、重大設計變更信息、施工有關信息、質量安全監督信息、竣工有關信息等8類信息。”《意見》所稱重大建設項目是指按照有關規定由政府審批或核準的，對經濟社會發展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產投資項目（不包括境外投資項目和對外援助項目）。國務院有關部門各省（區、市）政府應根據區域、行業特點和工作側重點，進一步明確本地區、本領域重大建設項目范圍。不難看出，本文所述的鄰避設施建設項目應歸屬于“重大建設項目”，因此《意見》發布為該機制中建設地公眾代表實施監督職能提供了權威保障，然而實操層面的信息公開力度仍待加強。

3.3 提高公眾參與的積極性與理性

為保障公眾參與機制有效運行，不僅需政府的努力，還需提高公眾自身的參與積極性與理性。只有公眾提高對自身民主權利的維護意識，且理性地通過合法途徑表達民主意見，才能推動政府更重視公眾參與相應制度的建立與完善，減少盲目參與和被動參與所造成的損失。

3.4 建立公眾參與的有效監督機制

雖然已有部分省市或地區的政府開始重視公眾參與，但由于某些原因使其在權衡各種得失后選擇犧牲公眾參與的效用。一旦發生群體性事件不僅給項目實施造成嚴重阻礙，甚至存在叫停風險，同時降低政府信譽。因此，建立公眾參與的有效監督機制十分重要，保證公眾參與進程處于公眾監督下也有助于提高政府的工作質量。

4 結語

該公眾參與機制是基于現有鄰避設施領域的研究文獻，結合全生命周期理論所構建，目的是為我國鄰避設施項目建設中的公眾參與提供理論基礎。但任何機制都需要實踐檢驗其有效性與可操作性，本文構建的公眾參與機制同樣需要在實踐中反復修改，形成固定可靠的操作模式，從而在未來鄰避設施建設中發揮重要作用。該機制基于全生命周期的視角構建而成，由于鄰避設施建設項目本身固有的長周期特點，此機制的完善將耗費大量資源。

由于公眾代表在該機制中扮演著重要角色，未來研究將聚焦于公眾代表遴選原則的探索與確定。