淺議行政和解制度的構建

黃月明

一、構建行政和解制度的必要性和可行性

（一）構建行政和解制度的必要性

和解制度是訴訟制度中的一項很有意義的制度，在審判實踐中發揮著非常重要的作用。在民事訴訟實踐中，和解結案的比率非常高，甚至超過了判決結案的比率。對于這樣一種司法實踐效果非常好的訴訟制度，不應將行政和解制度拋棄在訴訟制度之外。

（二）構建行政和解制度的可行性

1.行政和解可以降低訴訟成本，實現訴訟經濟。所有的法律活動都是以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會財富為目的。訴訟當事人自行協商解決糾紛，比由當事人以外的法院依法強制解決當事人糾紛的判決方法更有效率，只要當事人達成行政和解協議的成本低于判決成本，行政和解是可行的。審判是高成本的，審判中雙方當事人處于對立地位，各方為贏得訴訟，在訴訟中，需要耗費大量的時間、精力、財力。而訴訟周期的延長及上訴、申訴比例的上升，又增加了國家司法資源的消耗，導致雙重的高成本。構建行政和解制度則能打破這一尷尬局面，使當事人有可能以最小訴訟代價獲得最大的訴訟效益，并能有效節約司法資源。

2.行政和解具有很大的靈活性，更有利于實現個案正義。行政和解導致案件結果處理的差異性并不意味著訴訟中法律有效范圍的縮小。因為事實上，行政和解作為一種訴訟程序，它是以嚴格的法律原則和規則為基礎的。

3.行政和解制度能緩解當事人之間的對抗，使糾紛得以徹底解決。判決固然更有利于實現的公平，但也易導致雙方當事人隔閡的加深、對立情緒的加劇。相對人“贏了一時，輸了一輩子”的現象也屢見不鮮。這就背離了立法的初衷。行政和解制度在平和友好的氛圍下，通過法官的斡旋，促使雙方當事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使爭議不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。行政和解尤其符合中國的傳統文化崇尚的和諧。

二、對我國行政和解制度的建議

（一）行政和解制度的基本原則

基于行政訴訟的審理對象、司法審查目的，并結合行政訴訟和解的特點，行政和解制度應明確以下四項原則：

1.自愿原則。自愿原則是行政和解的首要原則。自愿包括以和解方式解決糾紛的意愿和達成和解的意愿，前者是程序上的自愿，后者則是實體上的自愿。該原則要求，和解程序的啟動、運行與終結必須是基于各方當事人的自愿，法院不得強迫任何一方當事人接受和解。

2.合法原則。行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性。行政行為涉及行政管理職權的行使，不僅涉及行政相對人的利益，還涉及社會公共利益和第三人的利益（有時）。行政案件的處理不同于私法自治，必須受司法權的監督，法院須對行政行為以及和解內容進行合法性審查。這就要求法院在行政和解過程中必須查明事實，在對被訴行政行為、和解內容進行合法性判斷的基礎上，做出案件能否以和解方式結案的判斷。

3.有限原則。行政和解涉及公權力處分，與私權的意思自治相比，公權力不得任意處分（而非不能處分），公權力的處分必須與依法行政原則相契合。因此在和解過程中，雖然原告的實體處分權范圍和方式一般不存在阻卻，但被訴行政機關的處分權是有限的，超出其處分權的行政和解一般應為無效。

4.實效原則。行政和解以訴訟經濟為目的，其價值在于節約訴訟成本，能更直接、徹底地解決糾紛，化解矛盾。法院對主持、監督下的行政和解應注重實效性，強化行政訴訟化解矛盾糾紛的職能。通過行政和解，多方式、多途徑地解決實體法律問題，實現公共利益和個人利益的均衡，實現公權力與私權利的協調，實現案結事了。如行政訴訟中涉及民事權益糾紛的，可以就民事糾紛一并進行協調，促成和解，切實解決當事人的實際問題。

此外，還有觀點提出應引入誠實信用原則，要求當事人行使權利、履行義務皆應善意真誠、恪守諾言、公平合理，保護信賴利益。我們認為，從誠實信用原則的要求看，對于約束當事人自覺履行義務最有實踐意義。

（二）行政和解制度的適用范圍

訴訟實踐中，學者發現實際情況要復雜得多。試圖以行政行為類型，或行政行為的自由裁量性，或行政行為的合法性來界定和解的適用范圍，都不盡科學，也難以涵蓋所有的情況。如通常認為的，合法合理的行政行為、羈束行政行為不能適用和解，事實上，學者在實踐中發現，涉及這兩類行為的案件均可能適用和解。

學者認為，不考慮被訴行政行為的性質與合法性，實際上可以將和解過程看作是當事人通過訴訟程序這一平臺而進行再次參與和博弈。和解是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權，而是取決于被告用以換取和解的“妥協”或“讓步”是否合法，因此，只要行政機關處分權力在其法定權限內，且不違反法律規定、不侵犯公共利益和他人利益，就可以適用和解。

（三）行政和解制度瑕疵的救濟

行政和解瑕疵，即指行政和解存在無效或可撤銷的情形。關于行政和解瑕疵的救濟，主要有以下途徑：

1.賦予原告反悔權，即原告在簽訂和解協議后，法院制作和解書之前，原告認為和解存在瑕疵的，可以反悔，以體現自愿原則以及對原告權利的傾斜保護。原告反悔后，由法院繼續審理。

2.法院做出和解書后的救濟。學者建議，在制度設計上賦予當事人在一定期限內（如60日內）的“請求繼續審判權”，由當事人以和解瑕疵為由提起請求繼續審判之訴。如理由成立的，由法院繼續審查原被訴行為；理由不成立的，裁定駁回起訴。

3.訴訟和解涉及第三人的，第三人對和解書有異議時的救濟程序，建議設置兩種：一是第三人對行政機關履行和解內容的行為提起新訴；二是在一定期限內（如60日內）向原法院對和解書提起宣告無效或撤銷之訴。

結論

隨著我國法治進程的發展，一方面，依法治國要求規范行政機關行政執法，切實保障行政相對人、利害關系人的合法權益；另一方面，構建和諧社會要求司法機關辦理案件應做到“案結事了”，定紛止爭。這兩者均是我國建設社會主義政治文明的重要內容。行政和解制度應成為依法治國與建設和諧社會的“黃金結合點”，從而更好地推進我國政治文明向前發展。